環(huán)境行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題與解決路徑分析

劉妤鑫

中共伊通滿族自治縣委黨校，吉林 四平 130700

近些年來(lái)，我國(guó)各地區(qū)對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法工作日漸重視，在管理制度不斷完善、管理力度不斷加大的背景下，環(huán)境行政執(zhí)法水平得到了顯著提高，社會(huì)滿意度較以往大幅提升。然而在基層的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作中，還存在職責(zé)不清、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以罰代管等一系列問(wèn)題，諸多問(wèn)題的存在對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行形成直接影響，所以一定要重視并做好基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法工作［1］。

一、基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

結(jié)合某市近年來(lái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀，對(duì)其中具有代表性的問(wèn)題進(jìn)行深入剖析。

（一）以現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主，執(zhí)法能力建設(shè)不足

現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法較為直接，能對(duì)直觀發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行處罰，但是這種較為傳統(tǒng)的執(zhí)法方式存在諸多弊端。第一，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法要投入大量時(shí)間、人力與物力，因?yàn)閳?zhí)法隊(duì)伍要“逐門(mén)逐戶”地進(jìn)行檢查，而當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)數(shù)量眾多，要完成一輪環(huán)境檢查要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力；第二，現(xiàn)場(chǎng)處罰無(wú)法實(shí)現(xiàn)全程管控，所以會(huì)有不少企業(yè)只做應(yīng)付檢查的表面工作，執(zhí)法檢查完畢后又恢復(fù)成老樣子，治標(biāo)不治本；第三，許多環(huán)境數(shù)據(jù)無(wú)法通過(guò)肉眼觀察和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，一定要進(jìn)行全方位測(cè)量，才能了解是否超標(biāo)和存在污染，而某市的基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作依舊以傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主，執(zhí)法能力建設(shè)水平不足。

（二）執(zhí)法手段過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏柔性執(zhí)法

從現(xiàn)狀來(lái)看，該地區(qū)基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法手段更傾向于“勒令改正+罰款”，這種組合執(zhí)法有著一定的執(zhí)法效果，不但能勒令違法行為有所改正，促使其對(duì)生態(tài)環(huán)境不再造成污染，而且通過(guò)罰款也能從經(jīng)濟(jì)層面制裁違法主體，提高了違法成本。這種在問(wèn)題出現(xiàn)之后再進(jìn)行處罰的“末端治理”執(zhí)法思維，雖然在一定程度上會(huì)對(duì)危害社會(huì)公共利益行為予以懲治，但是執(zhí)法手段尤其是手段組合太簡(jiǎn)單，這屬于一種執(zhí)法思維層面的“禁錮”。但伴隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日漸復(fù)雜且多樣，太過(guò)簡(jiǎn)單的執(zhí)法手段組合在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題時(shí)顯得力不從心［2］。此外，在如今常用的執(zhí)法手段中，大部分是罰款、責(zé)令停產(chǎn)、沒(méi)收違法所得等帶有強(qiáng)制性的剛性執(zhí)法手段，甚少有柔性執(zhí)法。而基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法中，柔性執(zhí)法并非以嚴(yán)懲為落腳點(diǎn)，而是更看重執(zhí)法的教育意義，通過(guò)對(duì)企業(yè)、民眾等主體展開(kāi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的教育，促進(jìn)社會(huì)達(dá)成環(huán)保共識(shí)，能保證工作效果延續(xù)更久。反觀剛性執(zhí)法，雖然能在當(dāng)下對(duì)違法企業(yè)形成一定威懾，但其并未從思想層面理解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要全社會(huì)從內(nèi)心出發(fā)自覺(jué)踐行，所以少不了柔性執(zhí)法的推行。

（三）執(zhí)法主體協(xié)同不夠，區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成

第一，各地區(qū)執(zhí)法主體的協(xié)同不足，也就是不同地區(qū)、不同省市的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)缺少聯(lián)合執(zhí)法，大部分為區(qū)域性獨(dú)立執(zhí)法，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境展開(kāi)監(jiān)管與處罰。但涉及跨區(qū)域的環(huán)境行政執(zhí)法則要多方執(zhí)法主體參與，而由于屬地管轄的影響，跨行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題向來(lái)非常棘手。環(huán)境要素具有典型的流動(dòng)性，再加上地區(qū)交界處的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題大部分需要雙方甚至多方進(jìn)行聯(lián)合查處，例如河流污染、大氣污染等，某個(gè)區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)污染排放會(huì)影響到另一個(gè)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，所以必須開(kāi)展跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法［3］。第二，在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革推進(jìn)后，環(huán)境行政執(zhí)法工作呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)，執(zhí)法過(guò)程少不了原先執(zhí)法部門(mén)的配合，但是某市的環(huán)境行政執(zhí)法主體與非執(zhí)法主體間的協(xié)同嚴(yán)重不足。面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，必須重視協(xié)同治理。第三，聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效性不足。由于尚未形成區(qū)域性聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大部分是問(wèn)題出現(xiàn)后再組織區(qū)域間聯(lián)合整頓，或是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，此類聯(lián)合具有明顯的短期性特點(diǎn)，部門(mén)之間的合作時(shí)間短，聯(lián)合效果無(wú)法體現(xiàn)，專項(xiàng)整治活動(dòng)結(jié)束后，部門(mén)聯(lián)合便停止，不具備長(zhǎng)效性。

（四）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不足，多元行動(dòng)者監(jiān)督參與不全面

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是為了保障執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)，不僅包含對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容方面的監(jiān)督，而且也包含對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的監(jiān)督，需要多元行動(dòng)者的參與。但在當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督中，無(wú)論是執(zhí)法主體，還是執(zhí)法客體，還存在一定問(wèn)題：第一，執(zhí)法主體與民眾間的隔閡，民眾對(duì)執(zhí)法主體的工作不甚了解，盡管執(zhí)法信息公開(kāi)，但具體的公開(kāi)內(nèi)容、渠道以及反饋機(jī)制未細(xì)化，導(dǎo)致信息公開(kāi)不暢［4］；第二，目前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督基本是民眾發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題影響到切身利益后，才會(huì)向環(huán)保部門(mén)舉報(bào)，其主動(dòng)及時(shí)參與的意識(shí)不夠強(qiáng)烈。同時(shí)，民眾對(duì)違法企業(yè)的排污數(shù)據(jù)無(wú)從了解，所以也難以進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)督舉報(bào)。

二、基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法工作對(duì)策

（一）創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)

一方面，要重視智慧執(zhí)法建設(shè)。在如今的信息化時(shí)代，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展非現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境行政執(zhí)法方式，推行差異化監(jiān)管，從而保證生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的細(xì)致化、行政執(zhí)法的網(wǎng)絡(luò)化。所以，對(duì)于行政執(zhí)法方式要有所創(chuàng)新，巧借互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧手段實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。第一，要配備對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)技術(shù)，要求企業(yè)安裝流量檢測(cè)儀表、濃度檢測(cè)儀表等設(shè)備，并且提高視頻監(jiān)控的覆蓋率，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的有效性；第二，健全網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)機(jī)制，構(gòu)建政企聯(lián)結(jié)平臺(tái)，向存在違法行為的企業(yè)推送已被網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)到的違法數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息互通；第三，完善反饋機(jī)制，包含對(duì)違法整頓、企業(yè)對(duì)違法行為進(jìn)行申辯等方面的反饋，進(jìn)而打造出線上“監(jiān)測(cè)—執(zhí)法—反饋”一體化的智慧執(zhí)法體系［5］。

另一方面，提高執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)。要想提升生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法效率，則要重視提高執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)，由于某市目前的環(huán)境行政執(zhí)法人員原屬于不同組織部門(mén)，原本的執(zhí)法依據(jù)、職責(zé)以及處罰手段也因?yàn)榫C合執(zhí)法改革而發(fā)生變化，所以需要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。第一，對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法人員展開(kāi)全面考核，不僅要進(jìn)行專業(yè)考核，羅列眾多業(yè)務(wù)問(wèn)題，而且也要進(jìn)行職業(yè)素養(yǎng)方面的考核，唯有通過(guò)考核才能留在執(zhí)法隊(duì)伍中；第二，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍人員的能力培訓(xùn)，定期組織執(zhí)法講座、執(zhí)法大練兵等活動(dòng)。同時(shí)，也要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)格管理，一旦發(fā)現(xiàn)對(duì)企業(yè)違法行為存在包庇，要對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員嚴(yán)加處理。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法思維，豐富環(huán)境行政執(zhí)法手段

第一，要主動(dòng)轉(zhuǎn)換環(huán)境行政執(zhí)法思維。唯有對(duì)執(zhí)法手段的合理與靈活運(yùn)用，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的高效管控，但在某市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中，主要以罰款這種簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法手段為主，久而久之則會(huì)對(duì)罰款形成執(zhí)法依賴，盡管該執(zhí)法手段有一定效果，但不意味著需要一直維持不變。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)轉(zhuǎn)換執(zhí)法思維，打破對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法手段過(guò)分依賴的工作模式。

第二，做好對(duì)生態(tài)環(huán)境的全程監(jiān)測(cè)。基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法工作需要保證執(zhí)法的整體性，也就是要做好全程管控，追求執(zhí)法的跟蹤性與動(dòng)態(tài)性，而不是只聚焦于一個(gè)方面展開(kāi)執(zhí)法。詳細(xì)來(lái)講，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法監(jiān)督需要關(guān)注“事前”的采購(gòu)、批準(zhǔn)、規(guī)劃等方面，以及“事中”的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)确矫妫€要對(duì)“事后”的檢測(cè)、評(píng)價(jià)等重點(diǎn)監(jiān)管。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)應(yīng)用信息化手段進(jìn)行智慧執(zhí)法，例如構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控等，對(duì)生態(tài)環(huán)境展開(kāi)全維度、動(dòng)態(tài)化的全程監(jiān)管，改變以往“末端治理”的做法，轉(zhuǎn)變成全程管控［6］。

第三，適當(dāng)增加柔性執(zhí)法。不能僅限于“罰款”等執(zhí)法手段，還應(yīng)靈活組合吊銷許可證、警告、勒令停產(chǎn)等執(zhí)法手段，要根據(jù)實(shí)際的違法行為進(jìn)行手段選擇。還應(yīng)適當(dāng)增加柔性執(zhí)法手段，例如行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等，在“剛?cè)岵?jì)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中，能夠綜合兩類執(zhí)法手段的優(yōu)勢(shì)。除此之外，還應(yīng)將環(huán)境行政執(zhí)法工作適當(dāng)開(kāi)放于社會(huì)與民眾，在不違反法律法規(guī)的前提下，將部分環(huán)境行政執(zhí)法任務(wù)交給社會(huì)力量完成，能夠充分發(fā)揮社會(huì)各方主體的主觀能動(dòng)性，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（三）保持信息通暢，構(gòu)建環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

第一，要破除信息屏障，建設(shè)大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法所表現(xiàn)出的整體性，需要通過(guò)橫向與縱向的協(xié)調(diào)，開(kāi)展社會(huì)治理。在如今的信息化時(shí)代，可借助大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)督管理平臺(tái)，該平臺(tái)以基礎(chǔ)地理、遙感影像等為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)水、大氣、噪聲、海洋等重要環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)測(cè)，豐富平臺(tái)數(shù)據(jù)信息。此外，還可適當(dāng)加入人文方面的數(shù)據(jù)，例如民眾的環(huán)境訴求、新聞報(bào)道、科研數(shù)據(jù)等等。環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管一體化的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法主體與社會(huì)各方主體的信息共享，有效破除信息屏障。

第二，要轉(zhuǎn)變運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，構(gòu)建執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國(guó)土資源部、水務(wù)、海洋局等部門(mén)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)逐步移交給環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)，并且要建立完善的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但在綜合性執(zhí)法改革過(guò)后，無(wú)論是執(zhí)法主體構(gòu)成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，還是多執(zhí)法主體之間的協(xié)同，具有明顯的臨時(shí)性。為了保證聯(lián)合執(zhí)法能夠高效開(kāi)展，需要構(gòu)建長(zhǎng)效的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各區(qū)的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)隊(duì)伍的權(quán)限予以明確，并且以區(qū)生態(tài)環(huán)境局的名義開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行為。同時(shí)，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍人員要保持相對(duì)固定，減少執(zhí)法的“磨合期”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員的有效溝通，并且要定期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法活動(dòng)［7］。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)主體的環(huán)保意識(shí)

第一，構(gòu)建健全的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。為了保證環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性，一定要加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的完善。一方面，完善參與渠道，有機(jī)結(jié)合正式參與（傳統(tǒng)參與渠道）和非正式參與（網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與渠道），對(duì)政務(wù)官網(wǎng)進(jìn)一步完善，主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，傾聽(tīng)民眾訴求，提供多媒介載體的參與渠道，收集民眾的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)民眾的有效參與；另一方面，面對(duì)民眾的訴求需要及時(shí)反饋，對(duì)所有提出的具有代表性的意見(jiàn)進(jìn)行回復(fù)，可通過(guò)電話、郵件等形式反饋，征得個(gè)人同意后可進(jìn)行信息公開(kāi)。通過(guò)這兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)民眾參與的“渠道暢通—有效回應(yīng)”，從而提高環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性。

第二，提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。民眾的環(huán)保意識(shí)不可能一蹴而就，一定要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)，所以一定要看重環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作的開(kāi)展。對(duì)青少年的教育非常關(guān)鍵，不僅要在基礎(chǔ)教育階段宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，也要在高等教育階段普及環(huán)境相關(guān)法律知識(shí)，并且要多開(kāi)展與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)，通過(guò)環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)觀摩，從小培養(yǎng)民眾的環(huán)保意識(shí)。另外，還可基于媒體、網(wǎng)絡(luò)等載體，對(duì)違法企業(yè)的環(huán)境污染行為進(jìn)行披露，對(duì)失職環(huán)境行政執(zhí)法人員進(jìn)行公開(kāi)警告，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作中表現(xiàn)優(yōu)異的執(zhí)法人員進(jìn)行事跡宣傳，從而提高民眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的信任，吸引更多民眾參與執(zhí)法監(jiān)督［8］。

第三，發(fā)揮環(huán)保公益組織的作用。環(huán)保公益組織作為第三方，能夠有效彌補(bǔ)政府環(huán)境行政執(zhí)法與管理中的不足之處，能夠增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督與保障效果。環(huán)保公益組織通過(guò)開(kāi)展環(huán)保活動(dòng)，提高民眾參與環(huán)保事業(yè)的主動(dòng)性，相較于政府部門(mén)更能得到民眾信任，并且憑借專業(yè)性能夠更敏銳地發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題，為政府執(zhí)法工作提供決策參考。

總而言之，環(huán)境行政執(zhí)法工作是我國(guó)環(huán)境法制的關(guān)鍵內(nèi)容，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言有著重要現(xiàn)實(shí)意義。盡管近些年我國(guó)從制度、執(zhí)法能力建設(shè)等多方面對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法工作予以加強(qiáng)，但是從基層實(shí)際工作情況來(lái)看還存在一定弊端。文章以某市為例，提到了基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境行政執(zhí)法工作中還存在執(zhí)法能力建設(shè)不足、執(zhí)法手段過(guò)于簡(jiǎn)單、執(zhí)法主體協(xié)同不夠以及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不足等問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)；轉(zhuǎn)變執(zhí)法思維，豐富環(huán)境行政執(zhí)法手段；保持信息通暢，構(gòu)建環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制；加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)主體的環(huán)保意識(shí)，才能進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作的開(kāi)展。