黃河流域生態(tài)保護補償制度探析

劉 汶

鄭州西亞斯學院文法學院，河南 新鄭 451100

2019 年9 月18 日，習近平總書記在河南考察時，主持召開了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，明確了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略的地位。黃河流域是一個有機整體，上中下游治理與保護的重點不同，要整體把握全流域生態(tài)狀況與經(jīng)濟發(fā)展，這與協(xié)同治理的理念不謀而合，亦體現(xiàn)出生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的耦合。在理論和實踐中，該制度都發(fā)揮出了積極作用，但也顯現(xiàn)出些許不足亟需解決。本文在已有的生態(tài)保護補償制度基礎(chǔ)上，剖析阻礙積極效果發(fā)揮的原因，提出相應(yīng)的對策建議，為實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展加以些許助力。

一、黃河流域生態(tài)保護補償制度概述

（一）黃河流域現(xiàn)狀特征

明晰黃河流域自身實際的生態(tài)特征，是因地適宜開展生態(tài)保護補償制度的前提。九曲黃河是對黃河流域磅礴形態(tài)的生動描述，也是對其流經(jīng)區(qū)域之多的展現(xiàn)，是治理和保護黃河所要立足的實際。整體來講，黃河流域生態(tài)環(huán)境是較為脆弱的，污染問題也比較凸顯。黃河流域上中游農(nóng)區(qū)有貧困人口，且空間集聚十分顯然。［1］上中下游地理地貌的差異，影響不同區(qū)域主要生態(tài)功能的確定；上中下游經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對如何開展黃河流域生態(tài)保護補償有所影響。

（二）生態(tài)保護補償制度的概念

對生態(tài)保護補償?shù)难芯坎⒎窍抻诜▽W學科，在生態(tài)學、經(jīng)濟學以及環(huán)境科學等學科中也有涉及，從不同角度對生態(tài)保護補償加以內(nèi)涵和概念界定。雖沒有統(tǒng)一且明晰的概念論述，但不同角度的理解在學科之間可以有些許借鑒。

生態(tài)學角度，生態(tài)保護補償是生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性受到威脅時，其自身基于運行規(guī)律，調(diào)整修復以維持系統(tǒng)平衡的能力，一般關(guān)聯(lián)于生態(tài)系統(tǒng)自身的恢復能力。經(jīng)濟學角度，認為生態(tài)保護補償是將生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)消耗，通過市場經(jīng)濟的運行規(guī)律連接起來，實現(xiàn)效益之間的平衡，亦是公平在生態(tài)領(lǐng)域的體現(xiàn)。法學角度，生態(tài)保護補償要立足全局利益綜合考慮各項成本，基于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本以及生態(tài)價值利益，運用行政、市場等多元化方式，由生態(tài)保護受益者向貢獻者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式彌補貢獻者的付出。［2］概言之，法學視閾下的生態(tài)補償是通過多樣化的補償方式平衡各方利益，以期達到保護生態(tài)環(huán)境的效果。

（四）黃河流域生態(tài)保護補償?shù)姆诸?/h3>

黃河流域生態(tài)保護補償目的是實現(xiàn)流域的保護與發(fā)展，按照不同標準對其分類如下：按照環(huán)境要素的不同，可以分為水資源、漁業(yè)資源、灘區(qū)等環(huán)境要素的生態(tài)保護補償；按照補償性質(zhì)的不同，可以分為縱向的生態(tài)保護補償和橫向的生態(tài)保護補償，前者由政府主導，多采用行政管理的方式，體現(xiàn)公法性質(zhì)，后者由市場主導，多采用平等主體間協(xié)商的方式，具有私法屬性；按照補償模式的不同，可分為“輸血”式和“造血”式補償，［3］前者指給予受償方資金補償，后者指為受償方創(chuàng)造其他發(fā)展空間予以補償。

二、黃河流域生態(tài)保護補償制度現(xiàn)狀及存在的問題

（一）黃河流域生態(tài)保護補償制度現(xiàn)狀

基于對黃河流域生態(tài)保護補償相關(guān)規(guī)定以及適用情況的梳理分析，概述出黃河流域生態(tài)保護補償現(xiàn)狀如下：一是由于黃河流域范圍廣及流動性強，加深了流域各要素間的聯(lián)系，也增強了區(qū)域間的制約，各方利益的聯(lián)動變得較為復雜；二是黃河流域所涉區(qū)域發(fā)展不同，在平衡生態(tài)價值與經(jīng)濟利益時有不同的補償邏輯，各方主體利益的契合點難以確定，加大了利益協(xié)調(diào)的難度。

（二）黃河流域生態(tài)保護補償制度存在的問題

1．法律體系穩(wěn)固性不足

黨的二十大報告指出：“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度。”立足黃河流域，生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建可以分為兩個層面，即國家層面，如財政部等四部門印發(fā)的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，探索在全流域多元化開展黃河生態(tài)保護補償；省級層面，分為省與省之間和同一省不同地區(qū)之間，前者如山東省與河南省簽訂的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，后者多為各行政區(qū)結(jié)合實際情況制定實施方案，如河南省財政廳、生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)的《關(guān)于建立河南省省內(nèi)黃河流域橫向生態(tài)補償機制的實施細則》。在體系上看層次分明有序，然而，國家層面并沒有涉及實施的具體標準；省級層面表現(xiàn)出“一省一策”，制度設(shè)計獨立性突出，不利于省域之間全流域的協(xié)同治理。

2．補償內(nèi)容多元化不足

在生態(tài)保護補償文件中，多次提到多元化補償格局，但當下黃河流域生態(tài)保護補償多元化的元素不足。一方面，補償主體范圍有限。從補償者角度來說，政府多數(shù)作為最主要的補償主體，但生態(tài)環(huán)境具有公共性和外部性，其他生態(tài)受益者并未對此付出，也間接局限了生態(tài)補償金的來源；從受償者角度來說，對個人參與黃河保護有所忽視，然而生態(tài)保護補償?shù)男Чc支付意愿、受償意愿以及參與意愿有一定的關(guān)系，［4］對個人補償?shù)娜笔б状驌艄妳⑴c的積極性，阻礙參與主體多元化的實現(xiàn)。另一方面，評估方式較為單一。在評斷標準方面，單一以水質(zhì)狀況為參照合理性有待補強；在補償方式的選擇上，多以補償金的形式，而修復補償或替代機會補償?shù)纫驔r制宜方式的選擇頻率不高，補償金的形式在履行時間上具有高效性，但有些情況下效果并未等價體現(xiàn)，一定程度上亦阻礙了該制度更大功能的發(fā)揮。

3．保障機制不健全

如前文所述，生態(tài)保護補償法律體系有待完善，在一定程度上減弱了保障力量，究其原因是對國家頂層設(shè)計的回應(yīng)不足。體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，行政監(jiān)管不足。長期以來責任主體多為流域所屬行政區(qū)域的政府，易出現(xiàn)“地域利益”保護，流域間的協(xié)商流于形式。［5］然而，流域保護離不開整體論以及合理且協(xié)同的治理方式；［6］另一方面，司法救濟不足。隨著經(jīng)濟發(fā)展以及公眾環(huán)保意識的提高，加之縱橫向生態(tài)保護補償方式，涉及黃河流域的活動增多，各主體間的利益關(guān)系變得復雜。但是，當前相關(guān)糾紛多以行政方式解決，難以涉及司法救濟，使得公平和效率缺少了一層保障。

三、黃河流域生態(tài)保護補償制度的完善路徑

（一）完善黃河流域生態(tài)保護補償法律體系

完善的法律體系是對生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計的回應(yīng)，尤其對范圍廣的流域治理來說，清晰穩(wěn)固的法律體系是基石，顯得更為重要。國家立法層面，國家發(fā)改委在2020 年向社會公開《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）向社會公開征求意見，其后《條例》被納入2022 年國務(wù)院立法工作計劃，但尚未公布；通過對我國當前相關(guān)規(guī)定的梳理可以發(fā)現(xiàn)，國家政策層面的規(guī)定較多，黃河流域生態(tài)保護補償正經(jīng)歷著從政策到法律的華麗轉(zhuǎn)身，［7］法律的穩(wěn)定性有助于作用發(fā)揮的連續(xù)性。《條例》的早日公布，不僅使得地方立法以及黃河等流域的專門立法都更為有法可依，對相關(guān)司法解釋以及典型案例的發(fā)布也有促進之用，可操作性提高的同時也提升了公眾環(huán)保意識。“一流域一部法律”逐漸成為國際立法趨勢，世界很多流域都有專門法律加以保護。［8］在我國專門立法層面，《中華人民共和國黃河保護法》在2023 年4 月1 日起施行，其中第一百零二條規(guī)定了生態(tài)保護補償制度，位于第九章保障與監(jiān)督部分，對黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)無疑起到了促進與保障作用。但規(guī)定內(nèi)容原則性突顯，可以基于該部專門法律施行的機會，配合出臺黃河流域生態(tài)保護補償制度的實施細則，提高適用該制度的頻率。地方立法層面，雖然當前沿黃各省（區(qū)）逐步制定關(guān)于適用生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)定，在內(nèi)容上看有很多是國家層面規(guī)定的“轉(zhuǎn)述”，地方規(guī)定要有實質(zhì)細化內(nèi)容；在形式上，地方立法的適用范圍限于本行政區(qū)域內(nèi)，規(guī)定散落且碎片化，要增強地方立法間的協(xié)同性，穩(wěn)固法律體系。

（二）豐富黃河流域生態(tài)保護補償內(nèi)容

豐富補償內(nèi)容離不開主體多元的參與，要沖破政府獨自發(fā)力的保護理念，聚合政府、市場、組織以及個人等多方主體參與其中，尤其是要充分發(fā)揮市場經(jīng)濟力量調(diào)動參與主體。群眾力量很大，有創(chuàng)新更適宜補償方式的可能性，實現(xiàn)多元主體之間的耦合。再者，生態(tài)環(huán)境有自身的科學規(guī)律，屬于自然學科的研究范圍，而是否需要補償以及如何補償具有法律屬性，屬于規(guī)范層面的研究。提高補償內(nèi)容的科學性，需要立足公平原則，從生態(tài)規(guī)律與規(guī)范事實間找到合適的動態(tài)平衡點。生態(tài)的保護需要成本支出，通過明晰支出成本綜合確定補償標準，包括對生態(tài)保護的直接支出，也包括為保護生態(tài)所放棄或犧牲的利益。前者可通過直接的數(shù)據(jù)加以衡量，確定相較容易；后者存在一定的評估性，加之生態(tài)效益并非完全可以量化，難以把握成本支出。可以參照相似發(fā)展基礎(chǔ)和條件的其他地域的發(fā)展水平，估算出兩者之間的發(fā)展差距以作出評估，［9］綜合確定補償內(nèi)容。在補償模式的選擇上，可以采用“開源”型的補償方式，即生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)共建發(fā)展園區(qū)，通過招商引資發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟，所獲收益進行合理分配或者為受償主體提供替代的發(fā)展機會以彌補損失，實現(xiàn)授人以魚的同時亦可授人以漁。

（三）強化黃河流域生態(tài)保護補償監(jiān)督機制

如果說黃河流域生態(tài)保護補償法律體系為黃河發(fā)展保駕護航，那么監(jiān)督機制則為法律體系的良好適用添磚加瓦。在行政執(zhí)法監(jiān)督層面，構(gòu)建專門的黃河流域生態(tài)保護補償監(jiān)管機構(gòu)。尤其是黃河流域跨區(qū)域開展生態(tài)保護補償時涉及內(nèi)容較多，需要相關(guān)主體之間協(xié)商；地方人民政府是本行政區(qū)的“負責人”，亦是“理性的經(jīng)濟人”，為避免作出有失偏頗的選擇，需要引入第三方監(jiān)管，可以在黃河流域管理委員會中設(shè)立生態(tài)保護補償?shù)呢撠煵块T，協(xié)調(diào)多方主體的同時亦強化了對主體的監(jiān)督。司法保障層面，明確流域生態(tài)違法的處理方式，在流域保護中積極開展環(huán)境公益訴訟，可以在補償金中分配出資金鼓勵支持流域生態(tài)公益訴訟行為。公眾監(jiān)督層面，在法律中明確公眾對黃河流域生態(tài)保護補償?shù)闹闄?quán)和參與權(quán)，調(diào)動公眾的自主性治理，相關(guān)主體要及時主動公開生態(tài)補償事項與進展情況，開通公眾線上線下監(jiān)管渠道，匯聚力量實現(xiàn)監(jiān)督的全面保障。

四、結(jié)語

黃河流域融合經(jīng)濟、生態(tài)以及文化價值于一身，對其加以保護尤為重要。基于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的契機，加之生態(tài)保護補償前期探索經(jīng)驗的積累與思考，以系統(tǒng)性思維對全流域生態(tài)與發(fā)展綜合治理，結(jié)合流域?qū)嶋H情況開展生態(tài)保護補償。本文從完善法律體系、豐富補償內(nèi)容以及健全保障機制論述黃河流域生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建，以期促進流域生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間耦合的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)人與自然的和諧共生。