以檢察公益訴訟為主體的環境民事公益訴訟體系的構建研究

羅 瓊

中共岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414000

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）總則編規定的“綠色原則”，是對中國目前資源緊缺、環境污染的嚴重現實問題做出的回應，同時，《民法典》還通過專章規定了環境污染和生態破壞的法律責任。其后，黨的二十大順應時代潮流，對建設美麗中國作出重大戰略部署。但如今隨著環境保護法律制度和規則逐步健全，我國環境民事公益訴訟案件逐步增多，以嚴厲的追責有力震懾了侵權行為人，增強了社會公眾環境保護意識。其中，環境民事公益訴訟起訴主體范圍歷來是學界和實務界爭議最大的問題，也是環境民事公益訴訟制度的核心問題。

一、環境民事公益訴訟適格原告的范圍及存在問題

2012 年第二次修正的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）最早規定環境領域民事公益訴訟制度，由于訴訟主體和訴訟程序等方面規定不具體，此時民事公益訴訟制度并未完全建立。2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）為調動各方保護公益的積極性規定了多元參與保護環境的模式，但這并沒有導致環境公益訴訟案件快速增長。2021 年施行的《民法典》以七個條文篇幅對環境民事法律關系作出規定，全面概括了環境公益訴訟起訴主體范圍，回答了環境公共利益由誰來保護的問題。2015 年公布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）明確了社會組織提起公益訴訟的條件。2019 年公布的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》明確了行政機關提起生態環境損害賠償的訴權。可見，我國環境民事公益訴訟的起訴主體范圍逐步擴大，并經歷了社會組織到檢察機關再到行政機關的發展過程。我國提起環境民事公益訴權的主體包括三方面：

（一）檢察機關

檢察機關始終走在公益保護司法實踐的前列。有觀點認為，對行政執法行為進行監督才屬于檢察機關法律監督的范疇。縱觀國內外，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關代表國家提起環境民事公益訴訟都是較為普遍的做法。2018 年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》在法律層面規定了檢察機關的調查核實權，強化了檢察機關的法律監督職能。［1］相比較其他領域訴訟環境公益訴訟更為復雜，因涉及專業問題因果關系等事實認定難度大，訴訟過程中經常會出現當事人無力起訴的情況。檢察機關具有獨特的訴訟資源，包括專業法律人士和國家財政支持是其履行環境保護公益職責的重要條件。2018 年公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》增加規定了刑事附帶民事公益訴訟作為民事公益訴訟的一種類型。近幾年這一訴訟類型已經成為我國環境公益訴訟最主要類型，呈現“一支獨大”的特點。

（二）社會組織

環境保護領域是世界范圍內最早建立社會組織并發揮作用的領域。我國環保公益組織最早于20 世紀80 年代成立，其中包括世界環保組織在我國設立的分支機構，國家也非常重視環保社會力量培育。2013 年以前，環保社會組織較為活躍，熱衷于通過提起訴訟的方式保護環境；2013 到2015年間，半官方性質的中華環保聯合會成為我國環境公益訴訟的主要起訴主體，這一階段環保公益組織提起的公益訴訟大多沒有進入訴訟程序，［2］相較檢察機關起訴案件的爆發式增長，社會組織提起公益訴訟案件數量始終在低位運行，隨著時間推移這種數量差別進一步擴大：2015、2016 年社會組織和檢察機關提起環境公益訴訟案件分別為122 件和74 件；2021 年這兩類主體提起公益訴訟案件數量分別為103 件和3454 件，可見檢察機關已經成為我國環境公益司法保護的主要力量。我國司法實踐提起環境公益訴訟的組織并不多，截至2018 年9 月這個數字才增長為22 家。［3］我國現有環保公益組織7000 多家，其中具有環境公益訴訟法定原告資格的700 多家，司法實踐中提起環境公益訴訟的并不多。比較以上兩組數據可見，相關司法解釋關于環保公益組織起訴條件的規定并非影響其提起公益訴訟的主要因素。

社會組織提起公益訴訟動力更多受制于現實困境包括自身經濟能力和訴訟能力等。2017 年“某然之友”和“某發會”在“常州毒地案”中將3家化工企業訴至法院，一審法院判決二原告敗訴承擔189 萬高額訴訟費，使“某然之友”和“某發會”面臨巨大經濟壓力。目前國務院頒發的《訴訟費用繳納辦法》尚未修改，環保公益組織仍然面臨訴訟費用的壓力。此外，很多環保組織成員較少、專業能力缺乏也嚴重影響訴訟結果，環境公益訴訟案件大多非常復雜，案件事實中因果關系、損害結果等確認都很難，對鑒定依賴程度較高。公益訴訟的直接目的是維護公共利益，勝訴利益不歸屬于起訴主體，環保公益組織起訴時基于現實考慮一般會選擇社會影響比較大、公共利益損害明顯的案件起訴，而一些掛靠行政機關的環保組織參與環境公益訴訟會因掛靠關系最終選擇放棄訴訟。綜合多方面因素，我國環保公益組織即使符合法定起訴條件也難以保有熱情以公益訴訟作為首要環境維權手段。

（三）環保行政部門

政府在保護公共利益和社會運行機制中起主導作用。為落實行政機關管理職權，法律授予了各級政府環保部門多種監管措施，如查封扣押、現場檢查、按日連續處罰等。2014 年10 月，習近平總書記在中國共產黨的十八屆四中全會上所作的《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中深刻闡述了“探索建立檢察公益訴訟制度”的初衷和目的，行政不作為和亂作為是導致公益受損的重要原因，加強檢察監督，督促行政機關依法全面、及時履行職責是我國法治建設重大舉措。目前我國檢察公益訴訟以行政公益訴訟為主，是以訴的形式履行監督的本質。2015 年12 月《生態環境損害賠償制度改革試點方案》發布實施以來，試點地方省級政府經國務院授權可指定相關部門機構負責生態環境損害賠償具體工作。環保行政部門提起環境民事公益訴訟在實踐中也并不多見，主要是在較大、重特大突發環境事件中或者嚴重影響生態后果的情形下提起。2018 年試點全面鋪開后，生態環境損害賠償相關問題成為公益訴訟領域重要課題。

我國多元參與的環境民事公益訴訟格局中不同主體提起訴訟的法理基礎各不相同：檢察機關以國家所有權代表人、環境權和訴訟信托為基礎，政府取得生態環境損害賠償訴訟主體資格源于自身實體權益受損，而社會組織作為原告的理論基礎是環境權和訴訟信托。環境治理是一個多方共治的過程，由不同主體各自發揮自身職能促進環境法治的有序進行，但公權力為主的訴訟模式也將導致一些問題。每一起生態環境破壞事件理論上都存在行政機關不作為或違法作為，由公權力機關提起環境民事訴訟，實際上檢察機關、行政機關與司法機關之間可能形成相互配合的聯合執法關系，特別是行政機關提起損害賠償訴訟而不是作為執法主體介入情況下，司法機關可能成為環境行政的聲援者。

二、構建以檢察公益訴訟為主體的環境民事公益訴訟體系

環境民事公益訴訟制度實施以來，成效初顯，在推動環境法治、維護社會公共利益、建設生態文明方面做出了積極貢獻。構建以檢察公益訴訟為主體的環境民事公益訴訟體系應當處理好檢察機關和其他部門組織的職責關系。

（一）法檢聯動，形成司法共治合力

檢察公益訴訟是檢察監督體系中更為主動，更具綜合性的組成部分。《法治中國建設規劃（2020－2025 年）》提出加強檢察公益訴訟工作，為適應工作需要，多地探索“多檢合一”新模式，綜合運用刑事、民事、行政訴訟手段搭建多元共治平臺，加強檢察機關與行政機關、社會力量多方面的協作，形成生態環境司法保護多元共治新格局。應當注意的是，檢察機關主體地位并不意味將環境民事公益訴訟起訴主體限定為檢察機關，而是在刑事附帶民事公益訴訟中充分發揮檢察機關優勢，并處理好和其他訴訟主體關系。《民事訴訟法》中關于檢察機關提起環境民事公益訴訟的“后置性”原則規定既是基于司法謙抑的本質要求，更是為了鼓勵民間提起公益訴訟。檢察機關作為支持起訴單位，在調查取證等方面應當為社會組織提供支持，特別是當涉及刑事案件時檢察機關的支持必須有力。

（二）加強協作，發揮行政機關優勢

行政救濟和司法救濟是公益保護的兩種不同手段。環保行政機關在公益訴訟中的作用既包括以賠償權利人的身份提起生態環境損害賠償訴訟，也包括在檢察公益訴訟中的協作配合。生態環境公益訴訟案件專業程度極高，檢察機關在提起這類訴訟時需要借助行政機關的專業優勢。訴訟過程中法院會主動向行政機關調查取證，或者法院向原告簽發調查令，由原告直接到相關行政機關去查閱或獲取相關材料，地方行政機關如果不配合將無法獲得關鍵證據影響案件順利進行。因此，環境生態保護主管部門的支持應當制度化、常態化。特別是破壞生態環境和資源領域的犯罪案件，檢察機關要不斷完善辦案方式，在鑒定評估調查取證等程序中積極爭取行政機關的支持和幫助。環保行政機關在證據證明能力、適用法律方面可以向檢察機關提出法律業務咨詢，請求幫助完善材料證據，提高辦案質量，實現雙贏。環保行政部門是最早與檢察機關建立協作關系并保持密切聯系的部門，雙方構建完善的溝通協商機制在目前的司法實踐中已初見成效，環境行政執法機關對于環境公益訴訟由最早的疑慮到配合支持，法治意識明顯提高，工作方式也發生了改變。如今在工作中一旦發現有不具備執法手段的情況，環境行政執法機關會主動向檢察機關提出監督要求。

（三）續造動力，促進環保組織發展

環保社會組織是獨立的社會第三方，當公眾環境權受到損害時依法代表公眾提起訴訟。環保公益組織提起公益訴訟是環保部門管理的有益補充，世界各國都將其作為環境保護體系中的重要組成部分。目前我國環保組織發展不能完全適應環境保護的形勢，需要多途徑提高自身能力，增加專業人才，積極采取政治、法律以及經濟上的措施，促進環保團體的發展。同時增強公眾環保意識，鼓勵更多的環保組織參與環境公益訴訟。公益組織作為原告或者支持起訴單位能夠彌補原告法律專業能力的不足，如幫助篩選案源、討論確定訴訟請求、委托代理等等。

“常州某地案”判賠高額案件受理費引起社會普遍質疑，環境公益訴訟不同于傳統私益訴訟，賠償不歸原告所有，而且環境類案件普遍訴訟標的較高，有學者提出不能按照普通財產案件的標準收取案件受理費，應當按件收取才符合環境公益訴訟的公益性。對于鑒定費過高問題，需要通過修改立法或者出臺司法解釋或者指導性案例等方式進一步細化、完善公益訴訟程序改善。司法實踐中部分法院對于“部分事實已經清楚的”的案例，決定由被告承擔鑒定評估費用，以此推進案件進程并取得了很好的效果。為增強團體組織訴訟能力，檢察機關應當建立暢通的溝通機制，設立投訴舉報信箱接受舉報，并通過信息公開平臺督促社會組織提起訴訟，訴訟過程中也可以通過證據收集等方面提供支持。

（四）充分考量，調動公眾參與積極性

公益訴訟法律制度確立之前，我國民間以維護公益為目標的訴訟不少是公民個人提出的，公益訴訟制度設計應當保障公民管理社會事務的權利。縱觀世界各國有關民事公益訴訟原告資格的制度規定，無論是英美法系或是大陸法系，均鼓勵公民個人、社會團體和律師等作為原告提起公益訴訟。但我國公民的公益訴訟主體資格自公益訴訟制度確立以來始終被排除在外，理由是讓訴訟能力非常有限的公民提起訴訟不僅不能勝訴，還可能讓法院因濫訴陷入訴訟爆炸的泥沼之中。但從現實情況看，法律賦予社會組織提起環境民事公益訴訟主體資格后，社會組織提起公益訴訟案件數量并不多，濫訴、惡意訴訟等情形并未出現。真正與損害有密切關系的主體包括個人，他們的訴訟動力甚至遠遠高于符合條件的環保公益組織，賦予這部分公民提起公益訴訟的主體資格是有必要的。

賦予公民社會管理事務權利也是以人民為中心的發展理念的必然要求。構建檢察公益訴訟為主體的公益訴訟體系需要更多考慮私主體，明確社會組織甚至公民個人在訴訟中的功能定位，使內外動力各歸其位、各司其職、協調配合。現階段，公益訴訟仍屬于新興事物，大多數人對其認識不夠，對于身邊生產生活遭到侵害的情形或處于觀望態度，或傾向于向行政職能機關舉報，司法實踐中公益訴訟案件線索大多來源于檢察機關自行調查或上級交辦，社會各界主動提供線索的案件較少。因此，應調動公眾參與積極性、提高公民公益訴訟參與能力，公民還可以在法定機關或有關組織提起的公益訴訟中以知情人、證人身份提供證據線索支持訴訟或提起公益訴訟。