基于制度變遷理論的大學章程演變特征研究

張俊婷

川北幼兒師范高等專科學校，四川 廣元 628017

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）等一些法律中已經對完善現代大學章程作了詳細規定。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020 年）》中指出“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。其后，2011 年7 月教育部發布《高等學校章程制定暫行辦法》，并陸續核準了多所高校章程。大學章程與時俱進，長足發展，為了完善大學章程建設，使其更加與社會發展相匹配，這就需要我們對大學章程的演變發展歷史進行深入分析與研究，探尋演變發展的特征。本文基于制度變遷理論，對大學章程建設的歷史軌跡梳理分析，歸納出其演變特征，并根據當下環境得出思考，希望能夠為相關領域的發展提供一定助益。

一、概念界定

（一）制度變遷理論

道格拉斯· C· 諾斯是制度變遷理論代表性人物，也是新制度經濟學家之一，他認為，“制度是創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”。［1］在制度變遷與變化的過程中，舊制度為新制度提供了前提和基礎，舊制度也不會突然消滅，它會影響新制度的建立健全。［2］這啟示我們：大學章程是不斷變化發展的，其發展歷史依賴于當時特定的社會政治、經濟、文化等方面的環境條件；從整體上來說，我國大學章程屬于強制性制度變遷的范疇，但從歷史角度看，其屬于強制性制度變遷與誘惑性制度變遷相互交叉的范疇。

（二）大學章程

由于不同歷史時期、各個大學發展的差異性，各個學者對大學章程的認識均有不同。我們需要深入理解大學章程的歷史發展內涵和現實意義，才能根據當下環境需要制定出行之有效的章程。通過對眾多學者關于大學章程概念內涵的理解，發現大學章程彰顯的是現代大學的使命、理念、職能等方面的內容，在其中規定了大學內部的組織機構和各種利益群體的運行條件，也是保障大學依法治校和自我管理的文本。

二、大學章程變遷的歷史演變

“以史為鑒，可以知興替”。［3］要想深入透徹地理解大學章程，就需要對大學章程發展歷史軌跡進行梳理。

（一）我國大學章程變遷的歷程

本文亦將清末學堂章程作為我國大學章程建設的起點。并根據時間順序，可以把大學章程的歷程分為四個時期：

1．晚清時期的大學章程

當時清政府設置京師大學堂，隨之停辦其他教學機構，并吸收借鑒了其他新式辦學思想，使得這所學校建立的章程就成為我國現代意義上的第一個大學章程。京師大學堂共頒行了三版章程，即《奏擬京師大學堂章程》《欽定京師大學堂章程》《奏定京師大學堂章程》，并從不同角度規定了學校的設置，取而代之了當時傳統的官學、私學及書院，當時的章程在現代大學中影響意義深遠。

2．民國時期的大學章程

民國剛剛成立，蔡元培結合自己教育教學經歷設立了當時高等教育制度——《大學令》，1917年當時的教育部修正《大學令》［4］，這個制度對當時高等教育的改革有著深遠的影響和重大的意義。在當時受到社會環境的影響還產生了一些獨具特色的大學章程，如《北京大學章程》《國立清華大學條例》《廈門大學大綱》等等。

3．新中國成立后的大學章程

這一時期，國家百廢待興。雖然《高等學校暫行規程》《關于修訂高等學校領導關系的決定》都對大學的各方面制度作出了相關規定，而且要求各高校必須嚴格執行，這在一定程度上約束了高校的自主與自由。在1961 年，政府總結教育經驗，并對高等教育進行整頓，在此基礎上制定《教育部直屬高等學校暫行工作條例草案》。此草案是由政府制定，而當時高等學校的主辦方是國家，因此它在一定程度上也屬于大學章程。

4．改革開放至今的大學章程

改革開放后，我國教育體制改革和建設的開始是1985 年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》，［5］其中明確闡述了要擴大高校辦學自主權。1998 年出臺的《高等教育法》要求建立大學就必須制定相應的大學章程。并且，教育界在研究“雙一流”建設中，也發現了世界一流大學不僅有章程而且擁有嚴肅與權威的特點。2006 年開始，教育部多次核準了全國多所大學的章程，到2015 年各大高校基本有了自己的章程，這時章程建設有了重要的階段性進展。

（二）北京X 大學章程的文本分析

章程是學校制度體系的總綱。北京X 大學歷史上曾有過《奏擬京師大學堂章程》《欽定京師大學堂章程》《奏定京師大學堂章程》《國立北京大學現行章程》《國立北京大學組織大綱》《國立北京大學組織大綱》6 部章程文獻。這一輪章程制定工作正式啟動于2007 年，大體經過三個階段。下文將從制定本質、制定內容、制定主體維度進行分析。

1．制定本質

大學章程的制定是為了更好地體現大學的辦學宗旨，不同時期會根據當時的政治、經濟、文化等多方面因素影響而有所不同。北京X 大學章程制定的本質就受到當時社會環境影響而有所不同，也有相通之處，但并不完全相同。清末的《欽定京師大學堂章程》是培養通用型人才。而后的《奏定京師大學堂章程》，在前面的基礎上增加了“大學堂以各項學術藝能之人才足供任用為成效”。［6］這說明此時期的章程注重培養實用性人才。隨后的章程性文件對制定本質沒有明顯的變化。現如今施行的章程對這方面內容是繼承的基礎上創新，更加注重育人、創新。

2．制定內容

章程制定的內容不同的時期會有不同的變化，在《高等教育法》《高校章程制定暫行辦法》未出臺時，人們只是根據需要和借鑒別國制定章程內容。通過對北京X 大學章程內容的梳理發現，章程最重要的部分就是制定的程序和內部管理結構。一是在制定程序方面：都要求章程的制定要報上級政府部門批準，在制定程序上雖然有所規定，但具體內容含糊不清，沒有明確起草過程中的民主參與、進行公示等程序。《欽定京師大學堂章程》《奏擬京師大學堂章程》《奏定京師大學堂章程》和《國立北京大學現行章程》都提到章程的制定可以隨時增添，但需報上級批準備案。1920 年和1932 年的《國立北京大學現行章程》對章程的制定程序進行了簡答說明，但沒有具體說明在制定過程中如何實施。現行章程較詳細地說明了制定程序的步驟，但還是未能具體地提到起草過程中的民主參與、公開等程序；二是在內部治理結構方面：主要涉及權力分配與和制度體系的安排。在《高等教育法》中要求“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”［7］，這就為大學相關諸多利益群體參與大學治理奠定了堅實的基礎，同時大學治理的核心架構都是圍繞這一核心而展開的。而在此法案頒布以前，大學治理的核心架構不同時期也有一些變化。在權力橫向配置層面，大學治理與體制涉及學校黨委、行政、學術機構、教師和群團組織之間的利益關系。根據對北京X 大學章程管理體制梳理發現，在清末民初時期的章程文件都沒有明確規定這方面的內容。1920 年《國立北京大學現行章程》開始出現了一些組織，現如今的章程治理結構是在以前版本的基礎上進行繼承和創新。

3．制定主體

從法律層面來看，由法律規定的特定人群才能夠有權制定大學章程，在其中包括學校、教師、學生、政府等人群。根據《教育法》《高等教育法》，章程的制定主體應該是學校自身。但通過梳理我國北京X 大學章程的制定過程，該章程是由學校內部人員起草，沒有其他人員的參與，而且這些內部人員的選擇也沒有相應的標準。制定后都需要報上級部門的批準和備案，限制了大學辦學的自主權，也導致大學章程制定主體有些模糊、不明確。

三、大學章程演變的特征

縱觀大學章程的演變，不管是大學章程的價值取向、制定主體、變遷方式，還是涉及的內容范圍都有明顯的特征。

（一）價值取向：由社會本位走向社會本位和以人為本相結合

傳統章程的制定由于受到當時歷史文化、社會環境、政治經濟的影響，其各方面都側重于從社會性視角出發，明末清初時期的價值取向是培養人才、為社會和實業救國服務。而后觀念走向“以人為中心”，注重學生的道德培養，并讓學生參與到管理之中，努力做到民主管理與服務。這表現了大學章程的價值取向是由注重社會本位到社會本位和以人為本的相結合，有利于體現大學的第一使命是培養人才，其次才是科學研究和社會服務。

（二）制定主體：由政府主導走向政府和學校等多元主體相結合

章程制定主體即為擁有章程制定權的主體，而章程制定權又是大學自治權的核心。［8］在我們國家，大學章程不是隨便什么人、什么組織都可以制定的。［9］由于我國的歷史、體制和社會文化等多種原因影響，制定章程的主體基本都是政府，大學雖然可以根據自身學校實際情況建立章程，但都需要報上級部門的備案批準才能生效。在《高等學校章程制定暫行辦法》中明確說明了章程制定程序，這就有利于章程制定的主體不僅僅是學校內的師生，還可以是社會人士，增加了章程制定主體的多元性。

（三）變遷方式：由行政性強制變遷走向行政性變遷與誘導性變遷相結合

改革開放前，大學作為政府的一部分，政府對大學需要開展的一系列活動都做了相應的規定，基本上沒有自己獨立開展學術活動的空間，這就限制了大學自由發展的能力。隨著我國不斷深入改革高等教育體制，建立健全具有中國特色的現代大學制度成為時代需要和必然選擇。而現代大學制度最基本的組成元素是大學章程，因此制定大學章程就逐漸成為高等教育體制機制改革的關鍵內容，也就變成大學在法律范圍內自由發展的重要內容。使得我國大學章程的制定由自上而下的行政性強制變遷走向行政性變遷與誘導性變遷相結合的過程。

（四）涉及范圍：內部治理結構由單一趨向多元

章程的內部治理結構是章程的核心，［10］體現了權力的分配和制度的安排。通過對北京X 大學章程內部結構的梳理，章程內部治理結構從原來的沒有到現如今的比較完善，涉及的范圍也是單一到多個。現如今的章程是依據《高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》制定的，其中不僅涵蓋了法律規定的內容，還根據自身的實際情況添加了學校特色內容。這有利于權力的分散，并保證更多人的利益，內部治理結構也趨向了多元化。

四、基于大學章程演變特征的思考

每一時期的大學章程都是繼承和發展了之前的章程，并對未來章程的建設有很重要的借鑒意義。

（一）落實辦學自主權力，恪守大學使命職責

在我國的一些法律中對落實高校自主權都有了比較明確的規定，在實際的操作過程中真正落實大學自主權卻是并不簡單的，是受我國的社會、政治、經濟等多方面因素影響的。政府一直是大學主要的資金來源者和社會監督者，這就會影響到政府無時無刻地對大學進行管理和監督，甚至在某些方面進行強制性干預。但從另一方面來看，大學與政府的關系是相互依賴的，大學的前進與發展離不開政府資金和政策的支持，大學培養出來的各類人才為政府管理服務，但政府對大學的管理要有一定的合理范圍，大學與政府之間應形成一種相對平衡的合作伙伴關系。目前來看，各大高校都在《高等教育法》的要求下制定了自己的章程，有的還根據新形勢修改了幾次章程，章程建設也趨于完善。此時我們國的各級政府就要適當減少對大學的管理，落實大學自主辦學權力，讓大學章程充分發揮應有的功能價值，使得章程的制定更加有效，不會受到政府過多行政命令的影響。落實辦學自主權力，恪守大學使命職責，給予大學應有的自由空間，充分調動大學發展的活力，更好地為學生、為人民、為社會服務。

（二）保障教師的參與權益，發揮大學主體作用

教師作為學校群體中重要組成部分，關乎學校的發展方向和教學質量的關鍵。在大學的運行管理中保障教師的參與權，會更好地發揮大學自主辦學的積極性、主動性和影響性，也可以讓教師花費更多的精力投入到學校的建設中，并利用各種方式充分發揮教師的主人翁意識，真正體現應有的教授治學和教授治校。這就要求在接下來各大高校章程的完善中充分發揮教師的權利，適當制定實實在在的標準，而不是對教師的權利進行簡單的說明與規定，真真切切地保障教師的權利落到實處才是實然選擇。

（三）明晰學校內部管理職權，完善權力制約機制

為進一步提高大學運行效率，保證學校的內部正常有序運行，大學章程應對高等學校內部管理職責做出詳細的界定，使各管理機構的職責與權力有了法理依據。并注重機構內部權力的制約與平衡，以免出現權力越位與缺位的壞現象。還應該在制定章程的過程中防止個別機構或領導出現以權謀私、權權交易、權錢交易等腐敗現象，保障學校權力有效運行，這在一定程度上有利于促進學校內部運行實現公開透明化，構建和諧校園文化環境。

五、結語

制度要具有動態性，大學章程也是如此，必須隨著新形勢下環境的改變而改變，才能更加符合時代潮流，更好地促進高等學校的長遠發展。