美國科技創新體系研究

趙瑞瑞，紀喆

（西安中科光機投資控股有限公司，陜西西安 710000）

美國是當今世界唯一的超級大國，經濟總量全球第一，在科技創新、成果轉化、高等教育、產業發展等多個方面在世界首屈一指，擁有世界絕大多數的關鍵核心技術，相較于其他國家科技發展一直占據優勢地位?；仡櫭绹萍紕撔麦w系發展歷史，事實上時間并不算久，但其發展速度和影響力卻在世界科技進步史中首屈一指，其發展軌跡和做法對中國在新時代加快建設創新型國家具有較大的借鑒意義，本文旨在對美國科技創新體系進行淺析，并對中國加快實現高水平科技自立自強給出相關啟示和建議。

1 科技創新體系的形成

1.1 模仿學習階段（18 世紀）

美國在16世紀前作為殖民地并無近代科學研究活動，其科學活動和成果也來自歐洲。隨后因為開荒、農墾和礦產勘探的需求，逐漸有個人自發的關于自然科學領域的研究行為，研究成果也多以記錄性自然歷史文獻為主。18 世紀，電荷守恒定律由本杰明·富蘭克林提出，成為美國開始參與世界科技發展的標志，但與同時代歐洲國家相比，其科學貢獻仍然遜色不少，“科學活動規模小、高水平科學家少、科研以實用為主”是當時美國科技創新的主要特點。

1.2 追趕超越階段（19 世紀）

南北戰爭的爆發讓美國對軍事科技需求大增，并因此延伸到對國家發展的思考——聯邦權力過弱導致體制弊端過多。隨后美國開始對德國科技體制進行深入學習，并在這一時期就非常注重知識產權保護，1790年出臺了《美國專利法》，并于1802 年成立聯邦專利局。1848 年，美國成立科學促進會（AAAS）[1]，科技管理工作開始由散亂無章向職業化轉變，并逐漸從歐洲科研體系中獨立出來。19世紀初，經濟快速發展加快了高等教育變革，生產力的提升極大刺激了國家對人才的需求，大量社會財富開始流向高等教育領域，科學研究開始在大學中受到重視。《莫里爾法案》的頒行，為政府介入科技活動提供了法律依據，該法案要求各州按照國會議員人數每人撥給3 萬英畝（1 英畝≈4 046 m2）土地，并將這些贈地所得收益開辦贈地學院[1]，這一動作極大地改變了美國大學偏重古典教育的現象，國家科學院、海軍天文臺等科技管理和軍事科技機構相繼建立，為科技工業現代化儲備了豐厚資源[2]。

1.3 自立自強階段（20 世紀至今）

1.3.1 工業成為創新供給源頭

1864 年頒布的《鼓勵外來移民法》使得大量科技人才涌入美國，高校開始提倡學術研究并培養研究生，教育的價值開始得到彰顯。一戰初期，美國大規模動員科學家參與戰備工作，給予寬松的科研環境和資金支持，已形成的大學體系已經能夠較好地為工業發展提供科技人才，“基礎研究+科技人才”為美國科技發展增加了“顛覆性”基因。20 世紀初，美國的工業成為經濟主導和創新源頭，工業實驗室的R&D 投入占比高達63%～70%[3]，并開始在一些工業科技領域超越歐洲。

1.3.2 創新協同體系促進國家持續發展

二戰時，科學研究與發展局（OSRD）成為戰時科學活動的“指揮部”，積極響應軍事和經濟發展需要，并形成了一個聯合政府、高校、科研機構、企業和軍方的創新協同體系，以國防科技推動創新的方式延續至今。二戰后，萬尼瓦爾·布什牽頭向總統提交《科學：無止境的前沿》，提出“政府應該為基礎科技研究、應用科學研究的成果提供連續不斷的資金支持，以增加工業發展所需要的技術知識積累，從而促進國家經濟的持久發展”[4]。創新協同體系使得支持科研的力度大幅度增加，美國政府的R&D經費從1940年的4.8億美元增長到1945年的50億美元，占全國R&D經費的比例由18%上升至83%，研究型大學和實驗室在這一時期得到極大發展。

1.3.3 科技創新體系形成

冷戰時期，白宮成立了總統科學顧問委員會，完善了政府的科學管理決策能力；聯邦成立了國家航空航天局（NASA）負責對太空活動進行頂層設計和實施；國防部成立了高級研究計劃署（DARPA），以滿足軍方需要和應對技術突破開展顛覆性研究。圍繞技術創新、成果轉移出臺了一批法案和政策，形成科技政策叢林。構建政產學伙伴關系，著眼于未來10～20 年，以發展軍事科技為目的產出大量具有顛覆性、革命性的技術和成果，比如阿帕網、GPS 等，均給國際社會帶來深遠影響。到20 世紀末，由科技管理+法律政策+科研開發組成的“三位一體”的科技創新體系全面形成。

2 科技創新體系的組成

2.1 組織完備的科技管理體系

美國科技管理雖然由政府構建和主導，卻無專職科技主管部門，管理權限分散至不同的部門機構，主要分為6 個科技管理機構，分別承擔科技創新機制的制定和科研發展體系的構建。白宮科學技術政策辦公室（OSTP）發揮“指揮棒”的作用，參與美國政府頂層重大發展戰略，發揮部門間協調作用；科學技術委員會（NSTC）負責向總統提出科技創新相關政策建議；科學基金會（NSF），相當于中國國家自然科學基金委員會，任務是負責管理由政府撥款的科學基礎研究與技術開發資金；國家科學院（NAS）和國家工程院（NAE）與中國科學院和中國工程院有著明顯的區別，其下不設科學研究機構，行使著“科技智庫”職能；科學研究委員會（NRC）的設立是為了開展科技服務，推動更多的科學家和技術專家參加科學研究活動。這種“科技領導機構+科技顧問機構+科技資金管理機構+科技創新智庫+科技服務機構”構成了美國科技管理體系的基本形態，也進一步構建了美國在科學研究和技術研發領域多元的組織形態。

2.2 科學規范的法律政策體系

2.2.1 不斷完善的法律環境

美國自大蕭條后開始動用一切力量加快科技創新和成果產業化步伐，相繼出臺了《拜杜法案》《史蒂文森·威德勒技術創新法》《政府技術轉移法》等十多部法案。特別是《拜杜法案》在10 年內就把美國科技成果轉化率提升到18%～20%。為保證科技創新活動適應市場規律有序競爭，政府圍繞知識產權的使用和保護修訂了包括《反托拉斯法》《資本市場規范法》等既有法案，為科技創新體系提供了完善、穩定的制度環境和堅實的政策基礎。當時政府把科技成果所有權益都牢牢掌握在自己的手中，導致專利證書形同廢紙，造成嚴重的科技資源閑置和浪費。以上這些法案直接或間接改變了美國“誰出資、誰擁有”政策，激活了常年處于停滯狀態的科技成果轉化活動。在這樣一個良性循環的法律制度環境中，美國科技創新力不斷被激發，大量科技成果催生更多新興產業。

2.2.2 分類施策的“政策叢林”

美國政府將科技創新政策分為了科研經費、金融資本、信息服務、國際合作4 個方面[5]，各政策互相補充和支撐，形成分類清晰的“政策叢林”?？蒲薪涃M方面，政策規定所有科研經費中都必須包含一定比例的科技成果轉化費用，以此加快科技成果轉化，并設立基于項目的競爭性研究經費，以此提高成果轉化的積極性；金融資本方面，形成了“立法支持+政府金融支持+金融機構支持”組合拳，政府對科技項目稅款、融資等方面給予稅收抵免，對初期投資較大的項目進行資金補償，采用信用和風險擔保、低息貸款等多種方式，以國家引導方式設立風投基金支持成果轉化和創新創業；信息服務方面，各科研主體信息及時、清晰和對等公布，通過國家技術信息服務中心將具有轉化、應用和開發前景的科技成果迅速推廣給社會和企業，避免信息不對等；國際合作方面，支持開展成果轉化國際合作，減少轉化周期，鼓勵大學、研究機構、科研人員之間開展產業化合作。

2.2.3 分工明確的科研開發體系

美國科研開發體系由政府研究機構、大學和市場化企業組成“金三角”，三者分工明確。政府研究機構承擔具有戰略性、顛覆性、跨時代的重大科研項目，經費由政府負擔，避免了因為高校和企業因科研經費不足而“胎死腹中”，保證戰略項目的安全性和持續性，政府與大學、企業形成緊密合作網絡。基礎研究由大學負責，高位R&D 投入推動關鍵核心技術攻關，1957—1968 年，政府對大學科研經費的支持從2.17 億美元陡增至15.09 億美元。研究生教育保證大學研究成果與參與學生同時進入市場，讓基礎研究到產業化的過程時刻保持創新力，高校倡導“創業精神”為從學生—科研人員—企業家的身份轉變做好了理論實踐方面的知識儲備；學術交流傳統促進了成果的轉移和擴散，完善的政策體系讓科研人員沒有專利所屬權的后顧之憂。企業根據市場需求開展成果產業化，政策給予中小企業更多要素支持，部分政府項目市場化，降低準入門檻，交于市場企業開發，提高成果轉化率。另外，在整個國家層面上形成了政府、企業、基金會、高校和風險投資的混合資助機制，加大了對前沿領域投資，為搶占科技制高點奠定基礎。

3 美國科技創新體系的啟示

3.1 “三位一體”的創新體系

美國科技管理體系中多元分散的管理方式使得行政、司法和立法3 個系統不同程度參與到國家科技發展路徑和科技政策的制定中來，科技工作分散到各職能部門中，涵蓋了科技發展的全鏈條?？蒲虚_發體系中，政府充當了“領頭羊”和購買人的角色，高校承擔了成果人才輸出者，保證了對市場的供給，企業則成為科技成果轉化的主力軍，這樣的分工引導技術成果向企業轉移，推動了政產學研金用聯合體的形成。法律政策體系在宏觀層面構建了倡導自主探索科學的社會風氣，完善的法律成為科研工作者的“壓艙石”，激勵和擴大了科技活動的范圍。這種創新體系形成了科創資源供給鏈條，自上而下保證了科技資源、資金、人才、政策對科技創新的有效支撐。

3.2 政府對科技創新的主導與支持

美國政府在科技管理體制中既有分散也有集中，科技工作由多個政府部門來落實，資金預算由統一部門進行劃撥，依靠政府大量穩定的科技資金投入推動大量科技成果的形成，為產業發展奠定堅實基礎[6]。政府實施了一系列有利于科技創新的法律和政策，從供給側、需求側和實施保障上來促進技術創新活動的開展。2019 年，中國提出了“構建新型舉國體制”，政府加大科技投入，集中力量保證核心技術突破，各級政策推動各創新主體參與科技成果轉化，避免不當干預，鼓勵風險創業投資對成果轉化的推動，將進一步發揮“集中力量辦大事”的優勢，最終形成“政產學研金用”協同配合的“創新雨林生態”。

3.3 始終重視基礎研究和人才引育

美國認為基礎研究是科技創新的源頭，基礎研究的最終目的是提升應用創新能力，并非一味加強基礎研究，而是加強基礎研究和應用研究的關聯性，利用寬松移民政策保持著全球最大技術移民輸入國，將移民的50%配額給予急需的專業高水平人才[7]，不斷增加高技術移民配額，以保持長久的科技競爭力。在中國面臨外部壓力日趨嚴重的情況下，要從經濟社會發展和國家安全面臨的實際問題出發，基礎研究要應用牽引、突破瓶頸，鼓勵高校、院所、企業加大基礎研究的投入力度，形成持續穩定的投入機制。同時，堅持“科技創新的關鍵是科技人才”理念，努力造就一批具有世界影響力的頂尖科技人才、創新團隊。

3.4 堅實的合作伙伴關系

美國政府、高校和企業在科技創新發展過程中形成了一個緊密而堅實的合作伙伴關系，形成了分工協作的創新網絡[8]。三者分別擁有獨屬自身的專用資源使得因資源互補性而建立組織間關系，并實現資源共享和緊密合作，減少了外部環境的復雜性、不確定性，使每一個科創主體加快創新進程，融入創新環境。在中國建設科技協同創新體系的過程中，科技領軍企業要發揮市場需求、集成創新、組織平臺的優勢，打通從科技強企的通道；高校要發揮基礎研究和學科交叉的優勢，成為關鍵核心科技突破的主力軍[9]；政府要立足自身優勢，結合產業發展需求，利用政策、資金正向激勵企業創新，加快構建龍頭企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體，提高科技成果轉移轉化成效，加快科技創新強國步伐。

3.5 以國防科技創新推動國家科技進步

美國將國防科技需求作為國家科技發展的主要方向，半個世紀時間形成了世界規模最大、體系最完整、科研能力最強的國防科技創新體系。國防科技創新大多集中在尖端科技領域，是“創新驅動”和“科技強軍”的融合交匯，具有極強的溢出效應和拉動效應，一方面可以為中國在軍事上掌握技術優勢和占領戰略制高點奠定了基礎，另一方面國防科研“國家隊”帶動了大量的基礎研究、應用研究、技術開發、人才培養和軍事成果“軍轉民”，通過加快國防科技創新，可以進一步帶動國家科技創新總體水平的提升。

4 結束語

進入新時代，科技創新已經上升至舉國體制，黨的二十大報告明確提出，提高科技成果轉化和產業化水平；習近平總書記強調，中國式現代化關鍵在科技現代化。要實現高水平科技自立自強，重大原始創新突破是基礎，關鍵核心技術攻關是核心，產業強大是關鍵。當前，科技成果轉化已經成為中國構建科技創新體系的重要環節，中國在借鑒世界各國先進經驗的同時，也因地制宜在法律、政策、人才、金融等多方面對科技成果轉化進行支持，科技成果轉化已經呈現欣欣向榮的嶄新局面，可以預見，隨著中國科技成果轉化體系的不斷完善，更多成果將走出實驗室跨越“死亡之谷”，最終成為助推中國重返世界之巔的現實生產力。