量質兼顧下新一輪千億斤糧食產能提升:思路與舉措

鄭風田 普蓂喆

2022年中央農村工作會議和2023年中央一號文件都提出“實施新一輪千億斤糧食產能提升行動”。糧食安全對穩定“三農”基本盤、維護國家安全至關重要,不容有失。早在2009年,我國出臺《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》,部署10年糧食產能提升計劃,為全面建成小康社會、促進經濟社會快速發展奠定了堅實基礎。在國際上,全球進入新的動蕩變革期,局部沖突和動蕩頻發,世界經濟復蘇乏力,外部打壓遏止可能隨時升級。在國內,我國仍處在社會主義初級階段,正在經歷廣泛而深刻的社會變革,需要攻克不少深層次矛盾。戰略機遇和風險挑戰并存,不確定難預料因素增多,更加要求我們牢牢守住糧食安全底線,以國內穩產保供的確定性,來應對外部環境的不確定性。新增千億斤糧食產能,是今后一個時期我國保持長期穩定發展的必然要求,也是滿足人民對美好生活向往的努力方向。我國有數十年保證糧食增產穩產的歷史經驗,但目前糧食產能進一步增加面臨“天花板”,無法依靠傳統路徑,實現產能的突破性提升。要在總結歷史經驗的基礎上,依托我國經濟社會發展其他方面的積累,科學布局和系統規劃,創新糧食產能提升的思路和舉措。

一、上一輪千億斤糧食產能提升的基本路徑

2009年11月,我國出臺《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》。當時我國糧食產能約為1萬億斤,規劃明確用10年時間,再新增1000億斤產能,以滿足我國不斷增長的糧食消費需求。2015年以來,我國糧食產量穩定在1.3萬億斤以上,以1.3萬億斤產能計,此輪糧食產能提升超出計劃目標值2倍,有力夯實了糧食安全根基?；仡櫼巹澋木唧w路徑,采取的提升措施可以歸納為以下5個方面。

1.保護耕地,嚴格監管

糧食播種面積是決定糧食產量的關鍵因素。第一輪糧食產能提升的推進時期,也是我國工業化、城鎮化快速發展的時期,糧食生產空間承受較大壓力。第一輪糧食產能提升工程,明確要保持糧食播種面積穩定,牢牢守住18億畝耕地紅線,糧食播種面積穩定在15.8億畝以上。要求堅持最嚴格的耕地保護制度,落實省級政府耕地保護目標責任制,加強基本農田保護。嚴格控制城鄉建設用地總規模,嚴格執行耕地占補平衡、先補后占制度。把耕地保護,尤其是將基本農田保護作為地方政府考核中一票否決的指標,完善耕地保護監督和懲罰機制。同時,統籌糧食和經濟作物發展,確保糧食播種面積穩定。到2020年,守住了18億畝耕地紅線,糧食實際播種面積17.52億畝,有力保護了糧食生產的基本載體。

2.基礎設施,全鏈提檔

第一輪糧食產能提升的基礎設施建設覆蓋全產業鏈,關鍵在高標準農田。一是水利骨干工程建設,配套完善、改造提升大中型灌區、大中型排灌設施,加強新建水源、應急水源工程建設。二是基本農田建設工程,以糧食生產核心區的存量田為建設重點,打造規?；?、區域化、集中連片的商品糧生產基地,采取土壤改良措施。三是倉儲物流和糧食加工能力建設,加強倉儲能力建設,開展糧食流通“四散化”運輸建設,促進糧食加工提檔升級,減少糧食產后損失等。其中,對糧食增產穩產影響最大的綜合開發工程是高標準農田建設。自2013年國務院批準《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》后,每年穩定新增高標準農田1億畝左右。至2020年年底,全國建成8億畝高標準農田,畝均糧食產能一般增加10%—20%,可確保約8000億斤的糧食生產能力①。

3.技術挖掘,提質增效

第一輪糧食產能提升工程本著“依靠科技,主攻單產”原則,從“六個方面,五大工程”深入挖掘技術進步潛力。其中,技術路線包括六個方面:改善灌溉條件,完善配套和改造水利基礎設施,大幅改造中低產田;選育推廣優良品種,主攻高產、高抗、廣適特性,加快優良品種推廣,提高商品化程度和規?；N植水平;改進耕作方式,調整與本地相適應的耕作制度和種植方式,提高土地產出率;培育和推廣重大技術,強化測土配方、水肥耦合等普適性技術的應用,提高技術到位率,提高資源利用率;針對主要作物的關鍵生產環節,進行機械化改造,提高農業機械化水平;加大病蟲害防控,強化病蟲害預報和統防統治,科學合理用藥,以減少病蟲害損失。與此相對應的五大工程包括:糧食科研創新能力建設工程、良種繁育和技術推廣體系建設工程、農業機械化體系建設工程、防災減災體系建設工程和農業生態環境保護體系建設工程。依托科技進步,從2009年到2020年,單產提高對糧食總產增加的貢獻率約達71%②。

4.分區施策,核心帶動

第一輪產能提升根據糧食生產基礎、資源環境條件,分四大區域制定產能提升目標和方案?；舅悸肥?以核心區輻射帶動周邊區,采取差別化增產措施。核心區包括13個糧食主產省(區)內的680個重點縣(市、區、場),分布在東北、黃淮海和長江流域。該區承擔新增產能指標的74.2%,共計371億公斤。增產路徑主要是,東北區增產主要依靠完善灌溉設施、合理密植、全程機械化,黃淮海區域主要依靠發展節水農業、推廣耐寒品種、種植晚收晚播品種,長江流域主要依靠完善灌溉排澇、提升育秧拋秧和機插秧作業、增加復種指數等。非主產區的產糧大縣包括11個非糧食主產區內的120個糧食生產大縣(市、區),分布在華東、華南、西南和西北地區。其承擔新增產能指標的4.5%,合22.5億公斤。后備區主要是糧食生產后備資源,重點開發區域為吉林省西部等宜農荒地。其承擔新增產能指標的4.5%,合22.5億公斤。其他地區主要是非以上三個區域的產糧縣,其承擔新增產能指標的16.8%,合84億公斤③。

5.政策保障,軟硬結合

第一輪產能提升強調“軟硬結合”,除了技術裝備等“硬件”,還提出政策調控“軟件”支撐。其一,充分調動“兩個積極性”。在農戶層面,進一步完善當時的種糧直補政策、良種補貼、農機具購置補貼,逐年增加補貼資金,擴大補貼范圍;完善農資綜合補貼動態調整機制,擴大生產技術性補貼規模。在地方政府層面,根據產糧大縣貢獻程度,增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵資金,建立產糧大縣利益補償制度;在金融方面增加糧食生產信貸資金規模,健全農村金融體系,增加政策性金融對糧食生產基礎設施、糧食規模經營的中長期信貸支持。其二,加強糧食宏觀調控,穩定市場預期?！度珖略?000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》提出,要加強對糧食生產、消費、進出口、儲運、質量等監測,并推進糧食信息化工作,及時準確地收集、掌握動態情況。充分利用最低收購價等政策,加強對市場的調節作用,調動農民種糧積極性。加強糧食進出口、儲備和加工調控,利用多重調控手段,穩定國內市場,為糧食增產提供穩定的國內環境。

二、新一輪新增千億斤糧食產能的提出背景:糧食增產面臨“天花板”

經過10年持續投入,我國糧食產量、產能已進入高位區間。要在產能高位實現進一步突破,任務十分艱巨。尤其是,我國糧食生產的內部條件和外部環境已經發生變化,傳統要素或受客觀條件制約無法繼續投入,或已達到邊際投入回報上限。

1.產量穩定增長“天花板”

我國糧食產量進入歷史高位區間,但增速放緩。新中國成立至今,我國糧食產量經歷了低位快速增長、高位增速逐漸放緩的演變過程。1949年全國糧食產量僅2263.68億斤,到1952年突破3000億斤,用時3年;到1966年突破4000億斤,用時14年;到1971年進一步突破5000億斤,用時5年;到1978年突破6000億斤,用時7年。改革開放極大解放了生產力,僅6年糧食產量就連續登上兩個千億斤臺階。1982年突破7000億斤,用時僅4年;1984年進一步突破8000億斤,用時僅2年。隨后糧食產量開始徘徊,到1993年突破9000億斤,用時9年;到1996年突破1萬億斤,用時3年。之后我國糧食產量上下浮動,直到2010年,才進一步突破1.1萬億斤,用時14年。此后,我國糧食產量快速增加,2012年就突破1.2萬億斤,用時僅2年;2015年突破1.3萬億斤,用時3年。2015年至今,我國糧食產量連續8年在1.3萬億斤以上。以2003年的相對低點為基準,糧食產量年度增速逐漸放緩[1],2004—2009年相比上一年的平均增速為3.86%,2010—2015年為3.44%,2016—2020年為0.27%④。

糧食產量的短期增長不等于長期穩定產能,以往糧食產量提升過程中存在5次明顯波動。第一次在突破3000億斤后,1960年全國糧食產量降至877.14億斤,1962年才重回3000億斤臺階。第二次在突破5000億斤后,次年即1972年全國糧食產量降至4809.60億斤,1973年重回5000億斤臺階。第三次在突破8000億斤后,糧食產量波動加劇。在1985—1989年的5年間,有3年產量不足8000億斤。第四次在突破9000億斤后,次年即1994年糧食產量短暫降至8902.02億斤,隨后回升。第五次是突破1萬億斤后,糧食產量經歷了10年波動徘徊。1997年糧食產量短暫跌破1萬億斤。進入2000年,糧食產量再次跌破1萬億斤,甚至到2003年下降到9000億斤臺階之下。直到2004年才再次回到9000億斤,到2007年才回到1萬億斤?？梢?2015年以后我國才實現了糧食產能高位穩定。

2.物質要素投入“天花板”

保證要素投入,是實現糧食增產的前提。糧食產量增速放緩的表現背后,可能的原因在于要素投入數量接近上限,或要素投入回報率接近上限。具體到糧食生產過程,關鍵的要素投入包括土地、勞動、化肥、機械等。

第一,糧食播種面積下降,可利用耕地面積減少。耕地是糧食生產的載體,2015年以前,播種面積增長是推動糧食增產的重要因素[2]。近年來,我國糧食播種面積呈下降趨勢,2016年是糧食播種面積的階段性高點,為11923萬公頃。到2021年全國糧食播種面積為11763萬公頃,5年內平均每年減少0.27%。隨著我國城鎮化快速推進,全國耕地數量也明顯減少。根據全國第三次國土調查數據,全國耕地面積共19.18億畝,比2009年第二次國土調查數據減少1.13億畝。人均耕地面積下降到1.33畝,不到世界平均水平的四成[3]。此外,由于糧食種植效益較低,撂荒耕地面積據推算可能達到4000萬畝[4]。而我國后備耕地數量僅有8029.15萬畝,其中集中連片面積僅占35.3%[5],且多位于西北地區,短期開發利用難度大。

第二,農業勞動力存量減少,質量不高。伴隨工業化、城鎮化推進,我國農業勞動力轉移將繼續轉向非農部門,農業勞動力存量規模將繼續減少。2021年我國第一產業就業人員約1.71億人,比2000年的3.60億人減少了1.89億人⑤。相比世界主要國家,我國農業就業人口占全國人口比重還有下降空間。但要注意到,農業就業人口存量中,直接從事糧食生產的比例也在下降。在農業勞動力非農化趨勢中,還伴隨非糧化趨勢,實際從事糧食生產的農業勞動力存量在快速下降。勞動力非農轉出的主力是青壯年,早在2016年,全國農業生產經營人員中55歲及以上比重就高達33.6%[6],近年來種糧老齡化問題更加突出。糧食生產新模式、新農人的出現確實能給糧食生產帶來新動能,但在新動能轉化為實際的穩定產能以前,高素質勞動力缺乏將是糧食生產面臨的長期問題[7]。沒有高素質勞動力群體,新的生產技術難以找到有效載體,機械替代勞動的轉換路徑不暢通,也會制約未來糧食生產能力提升。

第三,資源環境開發利用,接近環境消納上限。以化肥替代傳統要素投入,是我國糧食產量增長的又一重要因素。在很長一段時間內,化肥施用量與糧食產量之間存在很強的正相關關系。據研究測算,從改革開放到2006年,我國化肥投入對糧食產量增長的彈性值為0.20,貢獻率高達56.81%[8]。到2015年,我國化肥施用量達到每公頃446.4公斤,遠超國際公認化肥施用安全上限每公頃225公斤[9]。化肥大量施用給農業資源環境帶來較大壓力,水體富營養化、土壤板結等環境退化問題與食品安全問題日益突出。2015年我國出臺《到2020年化肥使用量零增長行動》,隨后全國化肥施用量逐步下降[10]。但農業面源污染問題沒有徹底改觀[11],由于化肥過量施用導致總氮、總磷排放在地表水污染總負荷中的占比高達46.5%和67.2%[12]。實際上,化肥投入帶來的產量增加已非常有限,削減20%—55%的化肥投入仍可以維持產量不變[13-14]。無論從投入回報率,還是從資源環境承載力來看,依靠化學投入促進糧食增產的路徑都已不可持續。

3.政策激勵效果“天花板”

普惠補貼和價格支持,越來越難以調動農民種糧積極性。2004年糧食購銷全面放開,政府出臺糧食直補和良種補貼政策,補貼金額共計144.50億元。2006年政府增加農資綜合補貼,三項補貼共計303.50億元。2016年三項補貼合并為耕地地力保護補貼,共計1442.40億元,此后基本維持在1204.85億元⑥。同期,國家還出臺了最低收購價和臨時收儲政策,發揮價格支持功能,目前只在稻谷、小麥上保留最低收購價框架。新冠肺炎疫情以后,稻谷和小麥最低收購價相繼提高。以小麥為例,從2019年的每50公斤112元,提高到2020年和2021年的每50公斤113元、2022年每50公斤115元。政策扶持種糧農民的導向明顯、力度增加,但生產成本持續攀升,農民種糧收益大幅壓縮,農民種糧積極性仍未明顯提升[15]。

對產糧大縣的政策傾斜,未能徹底扭轉產糧吃虧局面。產糧大縣、財政窮縣小縣的問題由來已久,為鼓勵產糧大縣承擔糧食生產責任,中央從2005年起專門安排產糧(油)大縣常規獎勵資金。后來針對全國前100位的大縣,進一步出臺超級產糧(油)大縣獎勵資金。獎勵資金從2005年的55億元增長到2020年的466.7億元,年均增長23.84%。此外,中央還對主產區糧食風險基金進行減免優惠[16]。然而,獎勵資金的增加,并不能改變糧食主產區在經濟社會發展上的全面落后。主產區承壓加重,甚至難以保運轉、保民生,而非主產區抓糧積極性減弱,糧食生產動能不足,產需缺口持續增加[17]。

與此同時,一些新的糧食支持措施尚未有力補位。受多邊貿易規則制約,現行補貼政策、最低收購價政策的支持總量受限。針對重要糧食品種,近年來政府出臺了生產者補貼政策,開展完全成本保險和種植收入保險試點。從具體實踐來看,生產者補貼每年金額不定,難以有效穩定種植預期。以黑龍江省的玉米生產者補貼為例,2016年為每畝153.92元,2017年為每畝133.46元,2018年下降到每畝25元,到2021年也僅為每畝38元,2022年又進一步減少到每畝28元,支持力度十分有限。完全成本保險和種植收入保險仍在試點,其生產支持效果也存在收入預期鎖定不精準問題[18],且不能完全規避“黃箱”限制[19]。

三、新一輪千億斤糧食產能提升的思路

兩輪提升計劃,都突出“產能”而非“產量”。糧食產能即糧食生產能力,是指由資源狀況和經濟、技術條件所決定的,各種生產要素綜合投入所形成的,可以相對穩定實現一定產量的糧食產出能力[20]。從這一界定可以提煉出提升糧食產能的三個重要方面:第一,產能提升的基本條件是所處發展階段的資源狀況、經濟和技術條件。這些條件決定了糧食產能要素投入的能力,進而決定提升路徑和方向。第二,產能提升的投入要素是影響糧食生產的各種要素。要素投入不僅受到外部條件的制約,而且要素組合比例和組合方式也會影響產能的前沿面邊界。第三,產能提升的目標是達到一定的糧食產出能力,且是“相對穩定”的產出能力。這與我國糧食產量提升過程相呼應,從過去5次歷史波動可以看出,短期的產量提高和突破,不等于擁有長期的穩定產能。產能提升并不等于產量提升,不是對糧食產出數量的簡單要求。產能的培育和獲取是以長期的要素投入、要素累積為基礎的,以量的積累形成質的飛躍。

上一輪糧食產能提升已積累了10年寶貴經驗,新發展階段下的進一步提升,需要守正創新。新發展階段下,糧食產能要夯實過去的發展基礎,以新的經濟社會條件為約束,依托過去10年新的經濟、技術成就和積累,主動融入國家發展戰略規劃,明確產能提升的基本思路。尤其要處理好“量”與“質”的關系,統籌質的有效提升和量的合理增長,堅持以質取勝,以量變的積累實現質變,實現糧食高質量發展,更好地維護國家糧食安全。

1.集約提升:從依靠單要素到多要素集成

從過去主要依靠土地、化肥投入,轉向挖掘勞動、資本潛力。過去10年,依靠單要素投入帶來的糧食生產潛力已充分挖掘。需要轉變思路,挖掘多要素綜合潛力。依靠擴大種植面積、增加化肥投入,是最簡單的糧食增產路徑。未來糧食產能提升,不能再走捷徑,需要挖掘其他要素投入潛力。勞動力和資本也是糧食生產的重要投入要素,而我國缺乏高素質的農業從業人口、高質量的機械裝備投入以及資本下鄉種地的良性模式。這些與勞動、資本相關的高質量要素,以及要素投入方式,都有進一步拓展的空間。

多要素的組合方式需進一步優化,以實現促進增產的“配置效應”。配置效應就是要優化要素投入組合,以與過去相同的投入成本實現更高的產出。糧食生產技術重大突破需要較長研發時間,因此短時間內,糧食生產技術條件相對固定,意味著糧食生產前沿面也相對穩定。配置效應的發揮,并不改變生產前沿面,而是通過要素間的優化組合,使得糧食生產在前沿面上移動,使其達到帕累托最優點。新一輪糧食產能提升,需要矯正過去強調單一要素的資源配置方式,提高各類要素間協調配合的可能性。

2.精準提升:聚焦核心技術、薄弱短板地區

以重大核心技術,突破糧食生產前沿面。糧食產能提升,短期靠優化要素投入的“配置效應”,長期靠突破性技術的“技術效應”。我國糧食生產的要素投入,受資源環境條件的制約較大。在要素投入配置已經優化的基礎上,還需要實現生產效率的進一步提升,這只能依靠生產技術的進一步突破。目前生物育種、智慧農業等已成為引領全球農業發展的新引擎。我國糧食生產應主動把握新發展方向,充分利用我國在生物技術、大數據等領域的基礎優勢,與糧食生產技術深度融合,搶占核心技術戰略主動權。

聚焦生產薄弱地區,補牢糧食生產短板。上一輪產能提升規劃的重要經驗之一,是分區施策、重點提升。主產區糧食生產能力已經在過去得到充分挖掘,現在糧食生產發展的薄弱環節主要集中在非主產區。尤其在糧食單產上,不少非主產區離主產區平均水平甚至全國平均水平都有差距[21]。非主產區是糧食供需缺口較大的地區,供需趨緊風險較大。很多糧食產銷平衡區位于西部,自然條件相對惡劣,農業生產條件差,運輸條件差,糧食生產不確定性大,穩定安全供給壓力大。因此,下一階段應適當強調提升非主產區糧食產能,一方面確保本地區糧食安全,另一方面為主產區減壓。

3.綠色提升:走資源環境友好、減損節糧之路

未來糧食產能提升,要堅持走資源環境友好之路。良好的農業資源環境是糧食高質量發展的前提。我國農業資源環境約束不斷收窄,加上要實現碳達峰、碳中和目標,決定了我國糧食安全要統籌好穩產保供與減排增匯之間的關系[22]。我國是人均資源小國,人均耕地面積僅為世界平均水平的27.7%,人均水資源僅為世界平均水平的25%,每公頃耕地所占有的徑流量也僅為全球均值的80%。先天資源條件的約束,以及后天可持續發展的要求,決定了我國糧食需要走綠色高效的增長路線。

未來糧食產能提升,要向“無形良田”要產能。我國糧食損失浪費問題比較突出,糧食全鏈條損失率為8%,糧食產業鏈各環節中,儲存和運輸環節損失率占比最大,為33%;消費環節其次,占31%;生產和收獲環節占27%;加工和包裝環節僅占9%[23]。以現有1.3萬億斤產能計算,損失產能高達1040億斤。具體到三大主糧,根據已有實地調研和測量數據[24],三大主糧的綜合損失浪費率高達20.02%,其中加工環節損失率最高,為6.03%,稻谷的綜合損失率最大,超過30%。按照這一比例計算,糧食損失浪費數量高達2434億斤,是新一輪產能提升目標的兩倍多。不同研究估算的損失率有差異,但共性在于,通過節糧減損提高糧食產能的潛力巨大[25],做好節糧減損,就可以不完全依賴生產技術重大突破,實現“反向”增加糧食產能。

4.機制提升:積極發掘新的支持政策空間

除了在生產技術上突破之外,還要強化支持糧食生產的“軟實力”,建立穩定糧食產能的政策機制。主要思路是,創新糧食生產支持措施,挖掘新的支持空間。保護農民種糧積極性,要盡快建設覆蓋全面、支持有力的政策體系。延續我國糧食支持政策的傳統,穩定和完善政策存量,創新增量支持。對傳統支持手段,例如最低收購價、耕地地力保護補貼、農機具購置補貼、生產者補貼等,應當充分評估其政策效應。同時,對生產者補貼、完全成本保險和種植收入保險等,要繼續開展試點,跟蹤政策效果。此外,根據我國糧食生產主體的實際訴求,從補貼內容、補貼方式、補貼對象上,繼續創新生產支持措施。深入研究不同支持工具的優劣勢,明確各類支持工具的實施條件,促進形成各類政策多維互補、分層支撐的基本格局,守牢農民種糧的底線。

保護地方政府抓糧積極性,要加快建立促進地方擔責盡義的政策體系。要從全國一盤棋的高度,通盤統籌各地區地方政府在確保糧食安全上的責任和義務。合理劃分主產區、主銷區和產銷平衡區的糧食產能提升任務,設置差異化的增產目標。從行政激勵、經濟激勵兩個方面,繼續完善地方政府抓糧的支持政策。行政激勵方面,將糧食生產責任納入地方政府政績考核體系,分區域設定差異化考核指標,完善糧食生產責任問責機制。經濟激勵方面,繼續加大對糧食生產核心區的中央轉移支付,適度增大對非主產區內部、重點生產區域的財政支持力度和稅收優惠力度。協調好主產區與非主產區的關系,探索糧食主產區生態經濟社會發展的機會成本估算方式,在新一輪產能提升過程中,切實建立起區域間糧食生產利益補償機制。

四、新一輪千億斤糧食產能提升的舉措

新一輪糧食產能提升,不僅是糧食生產“數量”的增長,而且是糧食生產“質量”的提升,以及糧食生產方式“質”的轉變。未來在糧食領域,生產力會迎來質的變革,新的生產力將對生產關系提出新的要求,解放生產關系也反過來進一步釋放生產力。要引導生產力與生產關系互動,達到新的、更高水平的平衡,建議從以下幾方面入手。

1.在較長時間尺度下規劃短期和長期目標

我國糧食生產能力要在高位實現新突破,是對既有生產力和生產關系的深度改造,要啃生產方式轉變的“硬骨頭”,不能急于求成。從規劃的時間尺度上來看,應當考慮到量變積累過程,適當放寬時間尺度,在15年內形成穩定產能。其中,短期目標主要是設施、技術和政策的短期積累與調整,可以考慮在10年內,完成基礎設施改造升級、基礎技術積累。這一階段,主要側重于完成基礎設施建設任務,開展基礎技術研發、試錯和積累,同時根據國內外環境動態調整科技研發制度、支持政策等,探索開展新政策試點、推廣與評估工作。長期目標主要是明確形成新動能與新生產關系,在量變穩定積累的基礎上,推動產能實現質的提升。這一階段,技術與機制的積累,已經夯實糧食安全基礎,可以為轉換增長動能和生產關系提供安全保障;新技術與新機制的探索試點,也已基本完成,可以勾勒出未來發展模式,讓變革有據可依。長期目標,可在5年左右完成,應主要側重于糧食產能提升動能轉檔、重大突破性技術應用、新型支持政策體系形成,并將新發展方式轉化為穩定的生產能力。

2.在全國一盤棋全局觀下規劃分區提升任務

我國國土幅員遼闊,各地區農業資源稟賦、經濟社會發展狀況差異較大,必須根據各地實際情況,分區設定發展目標、規劃發展任務,不能簡單一刀切。糧食產能提升任務,應當從全國一盤棋的戰略高度加以考慮。要改變過去主要依靠糧食主產區的產能提升模式,對主銷區、產銷平衡區也提出要求,三個區域都要保面積、保產量、穩預期。區域劃分可繼續沿用上一輪的四類區域設定,即核心區、非主產區產糧大縣、后備區和其他地區,根據當前情況調整各區地理范圍,并重新劃分新增產能的承擔比例。

核心區地理范圍擴展到13個糧食主產省(區)內的所有區縣,適度降低新增產能的承擔比例,而且應當主要依靠糧食生產基礎設施提檔升級、全鏈條糧食減損,來實現新增產能。非主產區產糧大縣地理范圍維持不變,按照規劃時間梯次,逐漸提高新增產能承擔比例,主攻單產提升來實現產能新增,要從加大基礎設施建設力度、加快本地特色高產高效品種研發、完善非主產區產糧大縣扶持政策等方面全面發力。后備地區不能再放在東北地區,應當轉向后備耕地資源更豐富、環境承載壓力相對較小的西北地區,開展后備資源開發建設評估。同時,充分預判氣候變化、糧食生產帶北移給糧食生產區劃帶來的影響,提前規劃潛在新增耕地,并有針對性地開展技術儲備。其他地區應根據本地農業生產條件、居民和飼料行業消費需求,促進糧食生產提質增效。

3.兼顧農業基礎設施保有數量與建設質量

依托糧食安全區域發展的各類規劃,推進糧食基礎設施建設擴面提檔。黨的二十大報告指出,要把永久基本農田全部建設為高標準農田。高標準農田建設是新一輪糧食產能提升的重點建設工程,要認真組織實施《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》,到2030年建成12億畝高標準農田,改造提升現有高標準農田2.8億畝,確保1.2萬億斤以上糧食產能。以高標準農田建設為基礎,選取水土資源條件較好、地勢較為平坦、集中連片地區,連點成線、連線成面,全力推進建設糧食生產功能區和糧食安全產業帶。把農田基礎設施與重大水利設施、灌區改造、糧食流通網絡建設結合起來,統籌規劃,避免規劃“打架”,確保糧食生產要素流入和流出順暢。農業基礎設施底子較好的地區,要進一步提檔升級,改造老舊基礎設施,建立完善的管護機制。有條件的地區可引入新基建、智慧農業等設施建設,為創新糧食生產方式、提高生產效率奠定基礎。底子較弱的西部地區要因地制宜制定建設規劃,努力擴大基礎設施存量,打牢西部地區糧食發展基礎。同時,完善監測預警觀測網點布局,開展新一輪農業氣候資源普查和農業氣候區劃工作,強化農業防災減災能力建設。

4.注重關鍵核心戰略技術研發與應用集成

要加快推動糧食關鍵核心技術攻關,以單產提升、綠色高效為目標,推動前沿技術突破。以種業振興行動為依托,給糧食生產注入新動能,搶占生物育種研發的戰略高地。保持種業在稻谷、小麥上的領先優勢,下大力氣縮小玉米、大豆單產與世界先進水平的差距。突出綠色生態、減肥減藥、耐寒耐旱等優良性狀開發,提高種業研發與資源環境約束、氣候變化趨勢的適應度。加快先進農機裝備研發,掌握農機裝備的核心研發能力,提升國產農機工作效率和建造質量。尤其要加大大型智能農機裝備、丘陵山區適用小型機械的研發力度,補齊我國農機應用短板,進一步提升機械化水平。促進種業研發與農機研發相配套,降低新品種落地的應用壁壘,形成機械化、輕簡化耕作技術。對重大關鍵技術,要形成“種子—農藝—農機—支持政策”協同的集成技術和支持體系,把研發實力轉化為切實穩定的糧食產能。

5.強化糧食全產業鏈減損與消費端節約引導

節糧減損涉及產業環節多、主體多,不僅是產業政策,還與制度背景、思想文化、生產習慣、消費習慣等相關,需要進行全面引導。在政府層面,應當完善相關法律法規,加強糧食損耗浪費的行為約束,通過出臺產業發展規劃、技術示范引領,加大社會引導。在產業鏈層面,要從生產、收獲、儲存、運輸、加工環節,開展有針對性的技術改造和升級。研發籽粒不易破碎品種,提高農藝與農機配套程度,減少作業損失,加強自然災害風險預報,減少受災損失。以新型經營主體為依托,完善產后烘干存儲服務,增加儲糧培訓和技術支持傾斜,加大產后服務補貼力度。優化糧食流通布局,建設現代化、智能化的糧食運輸流通體系,推動散糧運輸線路與設備無縫銜接。加工和消費方面,引導合理膳食觀念,避免過度加工,開展米糠、麩皮等精深加工,提高糧食資源利用效率。加強農食教育,遏制餐飲消費環節浪費。

6.以主要品種關鍵技術帶動支持政策創新

未來糧食支持政策的基本思路是:完善支持存量,即穩定支持資金規模、優化支持方式;擴大支持增量,即增加支持資金投入、出臺新的支持措施。其關鍵難點在于,選擇怎樣的支持方式,既能保證較強的支持力度,又能提高支持精準度,還不受多元貿易規則限制。突破口在糧食生產的關鍵技術,聚焦主要糧食品種的關鍵技術設計增量補貼體系,不僅可以實現上述目標,還能服務于糧食生產技術動能轉換,培育新生產力。

在糧食生產主體層面,設立綠色高效生產技術、良種良法等專項補貼,根據技術應用實際主體,設立規模經營主體、社會化服務主體專屬補貼項目。這樣的設置方式,不僅有利于規避“黃箱”限制,緩解補貼與土地租金的聯動關系,而且能夠促進糧食生產新技術落地,推動生產效率進一步提高。在地方政府層面,將更多重大病蟲害防控納入國家專項,在防控期間加大對防控地區地方政府的專項轉移支付力度。根據我國重大病蟲害發生態勢,選擇若干影響較大的病蟲害類別,開展集中攻關,擴大統防統治范圍。建立全國跨區域協作防控機制,實時開展病蟲害監測預報、信息共享工作。根據病蟲害發生程度,及時調撥資金和物資,降低地方配套比例,減輕地方政府財政負擔,提高地方政府抓糧積極性。

注釋

①此處數據由筆者在農業農村部網站(http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/mtbd_28775/mtbd/202109/t20210917_6376630.htm?ivk_sa=1021577i)查詢相關數據并整理計算所得。②④⑤此處數據由筆者在國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)查詢相關數據并整理計算所得。③此處數據來源于《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)》,中國政府網,http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/03/content_1455493.htm,2009年11月3日。⑥此處數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于中華人民共和國農業部編:《中國農業發展報告》,中國農業出版社,2006—2017年版;中華人民共和國農業農村部編:《中國農業農村發展報告》,中國農業出版社,2018—2019年版。