社會組織參與社會治理的協商系統分析*

侯日云

一、問題的提出

在構建共建共治共享社會治理格局的時代背景下，我國社會組織作為社會力量的主要代表，如何參與社會治理成為學界的研究熱點[1]。實踐中，我國社會組織參與社會治理取得初步成效，但同時也面臨諸多挑戰。第一，社會組織的資金來源單一，在運營中過度依賴資助方，缺乏獨立的主體地位[2]。第二，社會組織多數采用無償服務的項目制方式運作，對社會問題的介入表面化、淺層化[3]。這導致社會組織難以獲得政府信任和公眾認可，公信力不足[4]。總體而言，內外部條件不充分使社會組織參與社會治理缺少長遠規劃和穩定預期，顯得碎片化和短視化。

針對社會組織參與社會治理所遭遇的難題，有學者認為，這是由于政府的配套政策不完善、社會組織自身的能力不足以及社會環境的客觀限制等因素所致[5]。本文認為，上述問題有的與社會組織本身的不成熟相關，會隨時間的推移而自然消解；有的則源于深刻的社會政治結構原因，需要從社會系統層面去觀察和審視。社會治理本身就是一個協商系統。作為連接公民個體和社會、國家（政府）的中介之一，社會組織在與其他主體溝通、交往、博弈的社會治理互動過程中，蘊含著豐富的協商因子。

協商系統是指一種通過論辯、證明、表達與說服等手段來應對政治沖突和解決問題的交談式系統[6]。協商系統理論試圖超越以往小規模、單一、分散的協商實踐，從系統整體功能發揮的角度，統合正式或非正式的協商制度與活動，其核心要素包括平等、尊重、理性與自主等理念。因此，協商系統是由各種協商制度與活動構成的整體，具有認知、倫理和民主等多種功能，意在調和“小眾”協商與“大眾”民主之間的矛盾[7]，以更有效地處理政治議題。

關于社會組織與協商民主的研究，從國外經驗來看，社會組織有可能促進協商民主，也有可能破壞協商民主的合法性，這要視不同的國家場域而定[8]。當然，更多的人對社會組織協商持肯定態度。例如，將社會組織協商作為反映公眾訴求，實現公共利益最大化的重要途徑。但是目前我國社會組織參與協商還面臨政社關系不明確、協商能力不足等挑戰[9]。具體而言，包括國家政治制度、組織合法性、組織資源、組織和個人社會網絡等，都是影響社會組織參與協商民主的因素[10]。

多數學者主張我國社會組織應當參與協商民主，并意識到社會組織協商所存在的障礙及可能的努力方向，但是他們沒有統籌考慮社會組織協商與社會治理。本文認為，社會組織協商與社會治理緊密相關，正是由于缺乏話語機會、協商不足，導致社會組織參與社會治理陷入困境，合作共治難以實現，社會組織亦無法履行自身的職責。社會組織協商是社會主義協商民主中的重要組成部分，既是手段，也是目的。它能夠為社會組織參與社會治理提供正當、合法、穩定的主體資格，聚集更多可用的資源。

二、“協商”作為社會組織的職能

作為第三部門，社會組織可以在一定程度上彌補政府和市場的缺陷，起到資源再分配、社會價值觀塑造、社會秩序維護等多種作用。在此意義上，社會組織參與社會治理的困境其實是其功能未能充分發揮的外在表征。因此，具體分析社會組織的職能體系是理解社會組織參與社會治理的一個切入點。

（一）社會組織的三種職能

依據社會系統對社會組織的功能要求，可將社會組織的職能劃分為服務、治理和協商三種。

1.服務職能。從社會組織的源頭看，其最初是人們為凝聚群體力量、共同抵御外在風險而自發形成的團體，如“社邑”“朋黨”等[11]。在團體中，其成員可以通過互惠互利的協作機制來互相支持，以組織的力量化解個體所遇到的困難，由此衍生出社會組織的“服務職能”。“服務”就是為了滿足人們的某種需要而向對方供給資源，包括社會組織為其內部成員或者其他社會成員提供某種物質或非物質形態的援助。服務職能的本質在于，社會組織應當以滿足人們的需要為核心，通過籌集人財物資源，再以適當的形式輸送到社會群體手中。服務是社會組織的首要職能和基本職能，也是社會組織的優勢所在。

2.治理職能。社會組織的治理職能伴隨治理理論的興起而出現，它大大晚于社會組織的服務職能。按照1995年聯合國“全球治理委員會”的界定，“治理”是指個人和機構、公共部門和私人部門管理其共同事務所有方式的總和[12]。治理的突出特征在于其主體的多元化和管理方式的多樣性，在公共行政活動中，尤其體現為對原有單一政府統治模式的超越。順應這一態勢，社會組織成為國家治理體系中的主體之一，被賦予了“治理”的職能。社會組織的治理對象是社會事務，治理的根本目的在于解決社會問題，維護社會秩序。社會組織的治理活動一定程度上涵蓋其服務活動。但相較于服務職能，社會組織的治理職能更加強調社會整體的良性運行。

3.協商職能。理論上而言，對社會組織與協商民主關系的研究及其實踐由來已久，其肇始于政治學關于民主實現方式的討論，社會組織被作為促進民主政治建設的重要推動力對待[13]。集中討論社會組織的協商職能，則是近年來對國家政治生活由“選舉民主”向“協商民主”擴展的直接反映。由于在西方代議制民主運行過程中，出現了科層制政府的濫權與腐化、民眾參與選舉積極性受挫以及公共行政效率低下等危機，這促使人們反思以選舉為中心的“間歇性”民主，進而轉向倡導“協商式”民主。協商民主拓展了人們參與公共決策的范圍和途徑，而社會組織在這一過程中連接公民個體與公共權力機構，“能夠促進協商民主的有效發展”[13]。

本文認為，社會組織的協商職能是指社會組織作為特定社會群體或階層的代表參與公共政策制定、公共事務處理的過程及其效用。協商職能的履行意味著社會組織在國家政治系統中與其他主體分享權力、自主發聲，一定程度影響公共管理的過程及其結果。社會組織參與社會治理的協商是社會組織就社會事務領域的議題，與其他相關利益主體溝通互動、合作妥協的活動。

（二）社會組織協商職能的地位和作用

如上所述，為社會提供服務是社會組織的基本職能，它與社會組織相伴相生，構成社會組織存在合法性的基本依據。治理職能則伴隨社會復雜性的增加而產生，政府要構建多元主體的社會治理體系，從而將社會組織納入其中。協商職能是社會組織在服務職能和治理職能基礎上的延伸與擴展，順應了現代國家協商民主發展的需要，具有利益表達、溝通協調和政治參與等作用。就社會組織三種職能的關系而言，它們并非在同一層面——社會組織的協商職能可以為其服務職能和治理職能的實現創造條件，對社會組織服務活動的開展和治理效能的發揮影響甚大，因而是最為關鍵，也是較難真正實現的職能。

社會組織在為社會群體提供服務、參與社會治理的過程中，秉持利他主義、社會互助的志愿精神是題中之義。但為了有效履行使命，社會組織要有相當的人財物資源作為基礎。然而，社會組織本身缺乏類似于國家的行政權力或市場的營利能力，在人才、資金、信息等資源的獲取上處于劣勢，難以形成強大的組織化能力，最終限制了其服務和治理活動的開展，導致“志愿失靈”現象。換言之，社會組織在社會治理系統中，缺乏與其他主體平等對話的資格和能力。如果社會組織能夠通過民主協商的途徑，參與公共政策的制定與執行，具有影響公共政策的能力，將對社會資源的合理配置起到至關重要的作用。因此，社會組織協商職能的強弱及其發揮對于組織業務活動的開展以及組織目標的達成具有決定性影響。

三、我國社會組織協商發展狀況

社會組織協商作為我國社會主義協商民主體系中的一環，既是人們政治參與的形式之一，又是社會組織發揮社會功能的影響因素。本文利用已有相關數據，對我國社會組織的職能履行與協商狀況進行分析。

（一）存在的問題

1.社會組織的服務能力不強

社會組織的服務成效，主要取決于社會組織從業人員的專業精神和專業技能。專業精神和專業技能可以通過社會組織從業人員的專兼職比例、教育背景、社會工作專業化水平等指標加以衡量。民政部服務中心數據顯示，我國社會組織專職人員比重約為60%，已經退休和兼職人員比重約為40%，僅34% 的專職人員具備大專以上學歷[14]。在一些社會工作服務機構中，社會工作者被“技工化”，其服務內容模式化、工作程序形式化，喪失了專業服務內涵[15]。可見，我國社會組織從業者的服務能力偏弱，這將抑制服務效果的呈現。

2.社會組織的治理條件欠佳

社會組織的治理與社會組織的服務有較大重合，但相較而言，“治理”需要投入更多的人財物資源，也仰賴于一個由政府、市場和社會共同構建的公共治理合作網絡。民政部統計公報表明，我國社會組織總體上發展平穩（表1），但與國外相比還有較大差距。據研究顯示，平均每萬人擁有的非營利組織①數量，日本97.17個，美國51.79個，巴西12.66個，中國1.45個[16]。粗略計算，2021年我國每萬人社會組織數量約為6.38個②。2011年美國非營利組織從業人數約1300萬，占總就業人數的10%③；而2021年我國社會組織從業人數1100萬，占總就業人數約1.5%④。

表1 我國社會組織發展總體情況（單位：萬個、萬人、億元）

根據民政部《2015年社會服務發展統計公報》（表1），我國社會組織平均人數約11.1人，年均收入約44.2萬元。其中有49.97%的收入是政府的財政撥款和補貼，21.18%是會費收入，6%是營業性收入，5.63%是企業提供的贊助和項目經費，5%是其他收入[17]。資金匱乏、資金來源單一仍是制約社會組織發展的最大障礙。

此外，多元主體共建的有效治理網絡尚未形成，社會組織在多數場合游離于社會治理體制的邊緣，難以融入主流治理場域。例如，2008年民政部制定的《救災捐贈管理辦法》，明確將救災募捐主體限定于公募基金會，其他社會組織被排除在外；國家減災委員會的34個成員單位中只有一家官方背景的社會組織[18]。

3.社會組織協商處于初期

有學者認為，社會組織協商最重要的特征，在于協商活動是由社會組織發起和實施的，這使社會組織協商區別于政黨協商、政府協商等其他協商方式[19]。本文認為，社會組織協商的本質不在于協商活動是否由社會組織主導，而在于協商活動要體現“民主”的核心價值，亦即社會組織能夠參與公共議題的政策過程。

社會組織協商屬于民主政治實踐的范疇，這有別于非公共領域中的市場交換和人們日常生活中的慣常行為。那么，社會組織履行協商職能的重要前提或條件，就是要具備一定的社會權力和制度渠道，二者共同構成社會組織在治理中的話語機會。社會權力是指社會組織在協商系統中作為協商主體的資格與能力，本質上是由社會中的某些個體團結、凝聚起來的，為表達成員共同訴求、維護共同利益的集體性力量。社會權力一方面對社會群體成員有支配作用，另一方面又對國家權力形成制衡，昭示著社會領域的相對獨立性。制度渠道是指國家政治體制中規范化的社會組織協商途徑和手段，亦即社會組織針對公共政策問題提出意見和建議應是程序化、系統化的，而非零散化和碎片化的，這是確保協商順利實施的體制條件。例如，2019年國務院辦公廳印發《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》，即是協商制度化的體現。它從“科學合理選取聽取意見對象”“運用多種方式聽取意見”等方面，對政府如何與企業和行業協會商會協商提出了原則性意見。

但從我國的現狀來看，當前社會組織的協商活動處于初級階段，協商水平還較低。這表現在：社會組織欠缺協商意識和能力、社會組織協商的地位不明確、社會組織協商的制度化程度不足、社會組織協商的成果難以被運用等[19]。藍煜昕等從三個指標，對我國社會組織協商的實踐形態做了初步評估（表2），認為社會組織參與協商的程度比較低、缺乏頂層設計、政策影響力有限。

表2 我國社會組織協商總體情況

總體而言，我國社會組織的發育程度不足，發展水平有限，未能很好地履行服務、治理和協商三種職能（表3）。同時，每種職能履行狀況又有所區別，呈依次減弱之勢。最終，社會組織的績效表現欠佳，例如，社會服務成效不足、社會問題解決少、公共政策過程缺位等。

表3 我國社會組織職能履行的現狀及其后果

（二）協商不足是參與困難的深層原因

從社會組織服務、治理和協商三種職能的結構體系來看，這三個要素分別處于不同位置，對社會組織整體功能的實現做出不同貢獻，其中協商職能尤為關鍵。

在社會治理體系中，不同主體之間需要協同合作，社會組織應當與政府、企業、媒體、公眾等廣泛協商以達成共識。由此，社會組織的治理職能與其不同類型主體的協商關系勾連起來，或者說，從社會組織的治理職能又派生出協商職能。當然，協商職能的產生并不僅僅是社會組織參與社會治理的要求，而更多是現代民主政治發展的必然結果[20]。協商民主是對選舉民主的擴展與深化，社會組織作為連接公民個體與市場組織、政治國家的橋梁，應當發揮反映民意、表達訴求、維護權益等積極作用。換言之，社會組織協商本身是民主權利的體現，是社會主義協商民主建設的內容之一，對完善我國的政治制度有重要意義。社會組織的協商職能相較而言，比服務職能和治理職能更為根本、更為重要。依據協商職能，社會組織與政府等公共部門展開互動，對公共政策過程施加影響[21]，從而可能改變社會資源分配，為自身參與社會治理爭取更多的話語機會和條件。

中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》將社會組織協商作為七大協商渠道之一，但與其他六種協商方式有詳細的指導性要求相比，該文本對社會組織協商只有簡單粗略的表述，即“探索開展社會組織協商。堅持黨的領導和政府依法管理，健全與相關社會組織聯系的工作機制和溝通渠道，引導社會組織有序開展協商，更好為社會服務”。可見，關于我國社會組織協商的地位、內容、程序和操作方法等，政策、原則并不明確。

社會組織協商的合法地位未能確立，協商活動缺乏制度化的渠道和程序性安排，協商的訴求難以獲得政府等相關部門的回應。改革開放以來，我國社會組織在基層協商中經歷了萌芽期、探索期和發展期等階段，取得一定成效，但仍然面臨協商主體理性、知識和能力有限，協商結果不確定的問題[22]。我國社會組織有意識、制度化的協商活動才剛剛開始。當前，社會組織協商的條件嚴重不足，協商職能履行困難，意味著社會組織缺乏應有的話語權，將間接影響社會組織的資源獲取和治理能力，使它們在社會治理格局中被邊緣化。

四、以社會組織協商助推社會治理參與

社會組織協商的發展可能涉及協商議題和領域的拓展、協商渠道的制度化和協商技術的專業化等方面。當前，應著力從創造外部條件入手，來逐步推開社會組織協商，進而增加和拓寬社會組織參與社會治理的話語機會和實踐路徑。

（一）深化對社會組織協商的認識

現實中，人們對社會組織協商的認識還很欠缺，甚至對社會組織協商存在誤解。例如，部分政府官員對社會組織協商態度消極，表示“愿意協商就協商，想找誰協商就找誰協商，想怎樣協商就怎樣協商”，對社會組織在協商民主中的合法地位以及作用認識不足。社會組織協商是指社會組織在公共議題上擁有更多的話語機會，其合理建議與利益訴求應當得到政府的回應。

第一，政府相關部門應從建設社會主義民主政治的高度來認識社會組織協商的價值和意義，將其作為完善我國政治制度的重要內容來對待。黨的二十大報告指出，要發展全過程人民民主，全面發展協商民主。社會組織是隨著社會管理變革而進入政府視野的，對政府職能轉變有促進作用。應在政社溝通、合作過程中秉持平等、理性、開放、包容的原則，有意識地賦予社會組織更多的協商權利。政府對社會組織協商的許可是極為重要的，因為這直接關系到社會組織協商的機會和空間。

第二，擴大宣傳教育，為社會組織協商營造良好氛圍。企業、媒體、社會公眾對人民代表大會、政治協商會議以及政府的聽證會、懇談會等非常熟悉，但是對社會組織協商如何開展等還比較陌生。社會組織本身是某一社會階層或群體利益的代表，如果人們知曉其協商職能，則有可能通過社會組織的渠道去表達自身訴求。如今，應充分利用互聯網等新媒體，宣傳報道社會組織協商的必要性以及社會組織參與社會治理的實踐，這將增進人們對社會組織協商的自覺認同。

（二）建立社會組織協商的制度化渠道

社會組織協商的制度化是確立社會組織協商地位、細化社會組織協商內容、厘清社會組織協商程序的依托，是確保社會組織獲得公共話語機會的必要條件。對社會組織的協商活動做出制度性規定，將使社會組織協商具備程序上的正當性[23]。

第一，制定社會組織參與民主協商的規范性文件。社會組織協商已經得到執政黨的認可，但還是一項較新的政治性活動，尚有不少具體問題需要澄清。例如，社會組織類型多樣，是否所有的社會組織都應當或者都可以參與協商？如果不是，那么什么樣的社會組織可以參與協商？為了與其他渠道的協商形式相區別，社會組織協商的重點應當放在什么地方？這些問題雖然沒有現成答案，但是我們可以借鑒人民政協協商、人民團體協商等已有形式，擬定社會組織協商的初步方案，對社會組織協商的宗旨、目的、條件、內容、程序和步驟等做出原則性規定，循序漸進地探索社會組織協商的方向與路徑。例如，2015年12月中共中央《關于加強政黨協商的實施意見》將“無黨派人士”和“工商聯”納入了政黨協商的范圍，表明中國特色社會主義協商民主具有很大的開放性和包容性。因此，社會組織協商的范圍確定要兼顧社會組織類型龐雜的現實，設置合理可行的協商參與標準。

第二，強化對社會組織協商的指導與協調。為了使社會組織協商走向常態化，黨和政府應在政策制定的基礎上，建立與社會組織的溝通與聯絡機制，通過政府購買服務、邀請參與座談會、列席工作會議等方式，引導社會組織有序參與民主協商。2018年，內蒙古自治區包頭市委、市政府率先出臺《包頭市社會組織協商實施意見》，提出要重點發展政社協商，強調政府在制定涉及經濟社會發展重大問題的公共政策時，要加強與社會組織的溝通協商，同時以政府購買、委托管理、獎勵資助等多種方式支持社會組織協商。這彰顯了社會組織協商的核心理念和基本方式，具有開拓性意義。

（三）通過協商實現服務型治理

社會組織的協商活動由來已久，它散見于社會組織的日常實踐中，其作為社會組織的一項正式職能卻是新近才為人們所注意。如上所述，在社會組織的職能體系中，協商職能既具有民主政治的價值屬性，又兼有擴大社會組織權能的工具屬性。協商職能的履行將助推服務職能和治理職能的達成。

在協商系統中，社會組織憑借利他性、專業性和群眾性等特質與各類主體展開溝通和對話，表達訴求、提出建議、消弭分歧，從而為社會服務的提供和社會治理的開展創造必要條件。由于社會組織的業務活動主要以服務為手段，社會組織參與社會治理也主要體現為服務型治理，所以社會組織可以通過協商的途徑來實現服務型治理。換言之，社會組織的三項職能將實現整合與相互強化。如果社會組織協商能夠拓展和深化，則將有力地化解社會組織參與社會治理所面臨的障礙與阻力，從而不斷完善我國共建共治共享的社會治理格局。

注釋：

①我國的“社會組織”，概念內涵相當于國外的“非營利組織”“非政府組織”“第三部門”等。

②根據2020年我國人口總數14.13億，社會組織總數90.2萬計算所得。

③數據來源：中國社會科學院美國研究所《美國政府對公益慈善事業的管理及其啟示》，http://www.cssn.cn/gj/gj_gjwtyj/gj_mg/201310/t20131026_593321.shtml?COLLCC=567101744&。

④2021年我國就業總人數為74652萬。參見:中華人民共和國人力資源和社會保障部《2021年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html。