地方政府隱性債務(wù)成因與審計(jì)監(jiān)督對(duì)策

薛夢(mèng)羽

隨著中央對(duì)于地方政府債務(wù)關(guān)注度逐步提高，部分地方政府沒(méi)有選擇盤(pán)活財(cái)政資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是無(wú)視當(dāng)?shù)刎?cái)政現(xiàn)狀，無(wú)底線地進(jìn)行借貸資金，將顯性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性債務(wù)，進(jìn)一步加大了與地方政府債務(wù)相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)。為防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)署要求各省將隱性債務(wù)數(shù)據(jù)“先核后報(bào)”，地方政府隱性債務(wù)成為審計(jì)署財(cái)政收支情況審計(jì)的重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府監(jiān)督部門(mén)，必須發(fā)揮其監(jiān)督、評(píng)價(jià)與鑒證職能，督促地方政府減小債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

形成隱性債務(wù)的原因

（一）地方政府對(duì)于財(cái)政資金統(tǒng)籌規(guī)劃失當(dāng)。地方財(cái)政未充分考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力，對(duì)于申報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的收益過(guò)于樂(lè)觀，或者對(duì)于財(cái)政資金的規(guī)劃不夠嚴(yán)密，在項(xiàng)目可行性研究分析階段計(jì)算收益時(shí)未深入調(diào)研，盲目樂(lè)觀，過(guò)度夸大項(xiàng)目未來(lái)可能帶來(lái)的現(xiàn)金流；或者計(jì)算方式不正確，將專項(xiàng)債務(wù)還款期限之后的收益也計(jì)入將來(lái)可用的還款資金，從而導(dǎo)致項(xiàng)目的收益不足以覆蓋借貸的資金，產(chǎn)生隱性債務(wù)。地方政府與使用專項(xiàng)債務(wù)資金的國(guó)有企業(yè)作為信息不對(duì)稱的兩方，由于溝通中存在誤差或者國(guó)有企業(yè)有意隱瞞，很容易在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生信息差，導(dǎo)致資金的實(shí)際使用情況與計(jì)劃存在誤差。

（二）地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券時(shí)審核不嚴(yán)。地方國(guó)有企業(yè)在向地方政府申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)時(shí)需要提交項(xiàng)目相關(guān)的《專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案》《項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》以及《項(xiàng)目法律意見(jiàn)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“一案兩書(shū)”），其中標(biāo)明申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目的全部融資金額與預(yù)計(jì)收益情況，國(guó)有企業(yè)在申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)時(shí)在“一案兩書(shū)”中隱瞞或篡改國(guó)有企業(yè)通過(guò)除專項(xiàng)債務(wù)之外的其他融資渠道，使預(yù)計(jì)收益可以覆蓋全部債務(wù)，從而獲得申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)的資格。而在后續(xù)資金使用過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)也會(huì)將其余途徑的融資資金計(jì)入其他項(xiàng)目躲避審查。在“一案兩書(shū)”中計(jì)算項(xiàng)目將來(lái)預(yù)計(jì)收益時(shí)，國(guó)有企業(yè)通過(guò)盲目抬高計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、夸大項(xiàng)目未來(lái)收益，來(lái)滿足申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在進(jìn)行專項(xiàng)債務(wù)前期審核時(shí)，把關(guān)不嚴(yán)，放任國(guó)有企業(yè)少報(bào)、瞞報(bào)項(xiàng)目相關(guān)的融資數(shù)額，導(dǎo)致項(xiàng)目收益無(wú)法覆蓋全部債務(wù)，最終形成隱性債務(wù)。除此之外，也存在地方政府違規(guī)將商業(yè)項(xiàng)目劃分為具有一定收益的公益項(xiàng)目，來(lái)為商業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)套取資金的情況。

（三）地方政府違規(guī)擔(dān)保或者承諾保底收益。地方領(lǐng)導(dǎo)人在不考慮財(cái)政承受能力的情況下急于求成，違反規(guī)定通過(guò)承諾最低回報(bào)或者保底收益的辦法吸引惠民PPP 項(xiàng)目；地方政府為了達(dá)到目的將國(guó)有企業(yè)作為工具，輔助或者綁架國(guó)有企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，在明知未來(lái)現(xiàn)金流不能覆蓋債務(wù)本金與利息的情況下為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保來(lái)舉債。在此過(guò)程中，地方政府以超然的地位與公信力成為地方銀行或者地方國(guó)有企業(yè)的后盾，但在未來(lái)隱性債務(wù)顯性化之后，若地方政府無(wú)力償還，那么最終債務(wù)將由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）通過(guò)貸款或者虛增財(cái)政資金虛假化債。如果現(xiàn)有資金難以償還隱性債務(wù)，那么地方政府就可能會(huì)通過(guò)貸款、資金空轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行虛假化債。地方政府進(jìn)行虛假化債的方式是地方政府巧立名目，向國(guó)有企業(yè)收取一定的稅金、成本返還款等資金，國(guó)有企業(yè)在尚無(wú)明確的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、沒(méi)有項(xiàng)目立項(xiàng)的情況下，用銀行信貸資金上繳地方政府，然后由地方政府償還隱性債務(wù)來(lái)進(jìn)行隱性債務(wù)化解。在這個(gè)過(guò)程中從國(guó)有企業(yè)收取上來(lái)的信貸資金在資金池中轉(zhuǎn)換為成正常財(cái)政收入，繼而返還給國(guó)有企業(yè)進(jìn)行化債，但此時(shí)用于償還隱性債務(wù)的源頭仍然是信貸資金，并沒(méi)有從真正意義上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，反而由于借貸產(chǎn)生的利息進(jìn)一步加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府還有可能將還款單位所有物或者其親屬所有物劃分為政府所有物變賣給還款單位，再將所得款項(xiàng)償還給還款單位，以此來(lái)償還隱性債務(wù)。

審計(jì)監(jiān)督對(duì)策

（一）關(guān)注專項(xiàng)債務(wù)申請(qǐng)審核制度，審查項(xiàng)目資質(zhì)。審計(jì)人員要關(guān)注專項(xiàng)債務(wù)申請(qǐng)是否符合專項(xiàng)債券申請(qǐng)的要求，審核制度是否健全完備，地方政府是否嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)于申請(qǐng)專項(xiàng)債的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。關(guān)注專項(xiàng)債務(wù)申請(qǐng)時(shí)提交的“兩案一書(shū)”中是否標(biāo)明了除專項(xiàng)債務(wù)外國(guó)有企業(yè)本身關(guān)于此項(xiàng)目所背負(fù)的債務(wù)規(guī)模。檢查地方政府是否建立合理的收益計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，“一案兩書(shū)”是否科學(xué)準(zhǔn)確計(jì)算項(xiàng)目未來(lái)收益，使得專項(xiàng)債務(wù)的申請(qǐng)更加專業(yè)與安全。審查項(xiàng)目資質(zhì)，是否存在將不能夠申請(qǐng)專項(xiàng)債務(wù)的商業(yè)項(xiàng)目劃分為具有一定收益的公益項(xiàng)目來(lái)套取專項(xiàng)債務(wù)資金的情況。

（二）關(guān)注項(xiàng)目中所有融資來(lái)源與融資規(guī)模。清查項(xiàng)目中除“一案兩書(shū)”中所標(biāo)明的融資來(lái)源之外的資金來(lái)源，關(guān)注其是否存在隱瞞未報(bào)的社會(huì)融資。根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流追查資金來(lái)源，警惕存在因刻意隱瞞項(xiàng)目其他融資資金而存在的小金庫(kù)、賬外賬。實(shí)地考察項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與“一案兩書(shū)”中所標(biāo)明的建筑面積與具體建設(shè)內(nèi)容是否一致，是否存在“化整為零”融資的情況。根據(jù)財(cái)政部規(guī)定，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保，但實(shí)際工作中依然存在將專項(xiàng)債券所建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行抵押獲得融資資金的現(xiàn)象。審計(jì)既要關(guān)注項(xiàng)目融資資金的總量與來(lái)源，也要關(guān)注項(xiàng)目融資來(lái)源中是否存在抵押貸款的情況，以及與“一案兩書(shū)”中的《項(xiàng)目法律意見(jiàn)書(shū)》相符情況。

（三）關(guān)注PPP 項(xiàng)目，是否存在地方政府違規(guī)擔(dān)保及承諾保底收益。PPP 項(xiàng)目是地方政府開(kāi)展城市建設(shè)的工具，也是政府承諾保底收益與違規(guī)擔(dān)保的重災(zāi)區(qū)。審計(jì)人員需要關(guān)注地方政府高調(diào)宣傳的、重要的惠民項(xiàng)目，從地方政府的目的切入，檢查在合同中是否存在關(guān)于保底收益的條款，或者項(xiàng)目融資合同中是否存在違規(guī)擔(dān)保。在進(jìn)行地方政府領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，也可以將隱性債務(wù)規(guī)模作為衡量地方領(lǐng)導(dǎo)工作情況的一項(xiàng)指標(biāo)，杜絕以透支財(cái)政資金、增加隱性債務(wù)的方式推進(jìn)公益性項(xiàng)目以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）關(guān)注虛假化債。財(cái)政資金體量大、來(lái)源廣，往來(lái)數(shù)目多，地方政府可能會(huì)根據(jù)這些特點(diǎn)來(lái)模糊化債資金來(lái)源，進(jìn)行虛假化債。為掩蓋資金空轉(zhuǎn)的事實(shí)，地方政府會(huì)將巧立名目收取的不規(guī)范的化債資金在資金池中擱置一段時(shí)間后再用于化債。這就要求審計(jì)人員查看具體的現(xiàn)金流，檢查化債資金來(lái)源，比對(duì)單筆現(xiàn)金流數(shù)額。如果資金的收取與下發(fā)的單位與金額完全一樣，那就有理由懷疑地方政府巧立名目收取資金后再用于償還債務(wù)。此外，針對(duì)地方政府變賣固定資產(chǎn)來(lái)償還隱性債務(wù)的情況，需要審查固定資產(chǎn)在過(guò)去幾年的所有權(quán)，是否存在所有權(quán)變更之后由國(guó)有企業(yè)自買(mǎi)自賣的情況，以及買(mǎi)主是否與國(guó)有企業(yè)高管存在親緣關(guān)系等。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）