PPP項目運營期績效評價問題與對策研究
——以泉州市科技館為例

吳琳琳

(泉州市科技館,福建 泉州 362000)

隨著各地 PPP (Public Private Partnership)項目逐步進入執行階段,社會各界對PPP 項目的運營質量越來越關注,國家對PPP 項目的績效評價工作也是越來越重視。一般而言,PPP項目大致可以分為建設期、運營維護期及項目移交后,其中運營維護的周期都比較長,因此各級政府相繼出臺《操作指引》《實施細則》等一系列政策文件,從制度層面加強對運營期績效評價工作的重視,切實有效地提高公共服務供給質量和效率。

1 泉州市科技館PPP項目概況

泉州市科技館新館總建筑面積30423m2,展教工程布展面積13000m2,總投資2.08億元,運營期為15年。項目公司負責提供建設及運營維護服務,實施機構根據績效評價結果支付可行性缺口補助收入。泉州市科技館新館正式運營以來,累計參觀人數60多萬人次,使用者付費收入超過300萬元。

2020年1月,泉州市科技館新館展教工程PPP項目簽約落成。在合同簽約前,實施機構和項目公司一致同意把績效考核方案作為附件寫進合同,作為科技館PPP項目運營過程中的重要考核標準,并明確運營期績效考核結果作為實施機構付費的根本依據。

1.1 將績效考核規則前置,形成績效管理閉環

《泉州市科技館PPP項目合同》規定,對于項目公司運營期的績效評價采取年度、臨時考核相結合,年度考核一年一次,臨時考核每半年至少考核一次。當年績效考核得分匯總中,年度考核得分與臨時考核得分各占一半。通過事先將績效考核規則在合同中明確,保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗,有效實現了PPP項目的績效管理,在實務考核中形成了項目績效管理閉環。

1.2 運營期考核結果與影子票務收入及可用性服務費直接掛鉤

項目公司獲得的可行性缺口補助=可用性服務費+基于運營維護的影子票務收入-政府方享有的經營收益分成。《泉州市科技館PPP項目合同》規定,每期結算的可用性服務費=按合同約定計算得到的可用性服務費×績效考核系數R1。

基于運營維護的影子票務收入指項目公司提供符合考核標準的運營維護服務所應得的收入。《泉州市科技館PPP項目合同》規定,每年需支付的影子票務收入=按合同約定計算得到的年度影子票務收入×績效考核系數R2。R1、R2兩者對應關系如表1所示。

表1 運維考核分數與績效考核系數R1、R2的對應關系

1.3 設置強制性指標,以罰分進行規則約束

崔德高[1]認為,在PPP項目合作過程中,實施機構可通過合同管理、績效評價及按效付費等一系列措施,減少對微觀事務的過度參與,并且以結果為導向督促項目公司提供可持續和高效的公共服務。因此,在設計泉州市科技館PPP項目運營期維護考核方案時,實施機構通過設置多項強制性指標,從罰分上對項目公司進行規則約束,督促項目公司規范化管理。一是不得提供不真實的客流數據,不得存在虛報客流量等蓄意偽造客流數據的行為;二是實際年度觀眾量必須達到年度保底觀眾量的50%以上;三是科技館內不得發生安全事故。凡違反其中一項,則當年度考核得分匯總后直接扣減20分,以此警示項目公司必須規范管理。

1.4 設置深度不同的檢查方式

日常或不定期考核由實施機構成立的項目監督小組在考核前5日以正式文件通知項目公司,可隨機抽取考評項目進行考核或根據日常考核方案進行全部項目考核;年終考核則由實施機構牽頭,邀請財政部門、審計部門、第三方機構,以及部分參觀公眾代表等組成PPP項目考核組進行年度績效考核,按照考核方案要求進行全部項目考核,以確保在實務考核過程中各項工作的真實性和有效性。

2 泉州市科技館PPP 項目運營期實務考核中存在的問題

泉州市科技館新館展教工程PPP項目合同雖已簽訂,但是在項目具體實務考核過程中發現,合同考核方案中的依據僅僅從原則性上進行說明,其指標設計不健全,評價內容過于模糊,主觀性影響的因素較多,無法量化評價。這不僅會影響績效考核的全面性及執行力度,而且很容易引發雙方矛盾,最終影響整體項目的可持續發展和公共服務的供給。

2.1 考核內容與評分標準不明確

科技館PPP項目合同中運營期考核方案設定的評價指標中,可以量化的指標不多,只有展教活動的展項完好率和課件更新率、運行管理的經營效益考核、社會影響的觀眾滿意度屬于定量指標,其余都屬于定性指標。在實際考核過程中,監管組人員對于定性指標只能憑自身的工作經驗來評判,評價結果主觀性太強,缺乏足夠的說服力,容易引起合作各方對評價結果產生爭議。通過分析指標的評分標準不難發現,不明確的考核內容與評分標準會導致績效考核在實務中缺乏可行性。例如,運行管理中經營項目的經營收益考核指標以經營收入與經營成本支出比值作為考核的標準進行評分,該指標設置為運營期年度考核的指標之一,可是在考核方案中沒有詳細說明經營收入與經營支出的范圍及計算方法。在具體考核過程中,項目公司與實施機構對于經營收入與支出的范圍界定有所不同,取值不一樣,相應地計算結果的出入也比較大,進而對該指標的考核分值產生很大的影響。

2.2 關鍵性績效指標權重不突出

2020年4月,財政部發布《政府和社會資本(PPP)項目績效管理操作指引》(以下簡稱《操作指引》),由于泉州市科技館合同在發布之前就已簽訂,項目績效考核方案在前期設計中產出指標占 65%,管理指標占25%,效果指標占10%,所占比重未達到《操作指引》的有關規定。在《操作指引》中規定,運營期績效評價一級指標“產出”的權重須大于或等于總權重的80%且二級指標中的“項目運營”與“項目維護”總和應大于或等于總權重的60%。因此,開展豐富的展教活動及提高有效的公共科普服務等作為科技館PPP項目的重要產出指標,仍應繼續加大其指標權重,建立健全完善的“按效付費”機制,否則將影響績效考核目標的實現。

2.3 績效指標數據來源不明晰

盧霞[2]認為,為了獲得有效且真實的數據或信息應在具體指標評價過程中標明數據來源。《操作指引》明確規定,在PPP 項目的績效評價工作方案中要把每一個三級指標數據的具體來源進一步細化,盡量杜絕指標數據提供不準確或不相符的情況。泉州市科技館新館展教工程PPP項目的績效方案沒有對每一個指標進行明確,只是要求項目公司提交上一個年度的工作計劃、績效考核目標、工作總結及考評指標所涉及的相關資料。可見,合同中對于數據來源的定義過于籠統,可操作性不強,尤其是大部分資料都由項目公司提供,該資料的真實性與可靠性都需要進一步驗證。

3 健全科技館PPP項目運營期績效評價體系

《操作指引》作為開展績效評價工作的主要指導文件,不僅要求規范化地開展各項考核工作,而且要維護好各方的合法權益。盡管《泉州市科技館新館展教工程PPP項目合同》于2020年1月簽訂,合同早于文件發布時間,但是為了項目的可持續發展,實施機構與項目公司經過多次協商,一致同意以合同為藍本進一步完善科技館PPP項目運營期的績效評價方案。

3.1 組合應用多種績效評價方法

科技館PPP項目運營期的績效考核方案中,每一個指標的評價都羅列出具體的評價方法,不同的指標對應不同的評價方法,指標的分值才能更科學、更合理。具體的績效評價方法主要以指標評分法為主,結合因素分析法、公眾評價法等其他方法輔助使用,共同進行考評。例如,指標評分法是百分制,實施機構把項目公司的運營情況根據一、二、三級指標進行劃分并賦予每個指標一定的分值,考核組成員對每個指標獨立打分后再取平均值;成本效益分析法是將項目公司一定時期內的支出與效益進行對比分析,用于評價項目公司的成本控制情況;公眾評價法則用于評價公眾滿意度,實施機構在一定時期內要求入館參觀人員以特定形式填報問卷,以此了解公眾滿意度的情況。

3.2 運營期績效評價指標以定量為主,定性為輔

在實際考核過程中,若以定性指標為主,考核組成員大部分只能依靠個人的主觀感受和工作經驗進行打分,這樣的考核結果往往缺少說服力且存在很大的偏差,容易引發合作各方的矛盾;若以定量指標為主,考核組成員就可以把搜集整理的數據通過公式進行運算得到明確的結果,這樣的考核結果有具體的數據支撐,說服力和客觀性都比較強,可最大限度地確保績效評價結果的公平公正[3]。根據《福建省政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理實施細則》(以下簡稱《實施細則》)中明確規定,績效指標包含三個等次,項目公司運營期一級指標包括產出、效果、管理三部分;二級指標根據科技館的特殊性設置項目運營、項目維護、成本效益、安全保障、社會影響、可持續性、滿意度、組織管理、財務管理、檔案管理、信息公開等11項;三級指標對二級指標進一步細化量化,針對科技館運營管理的特性在展項完好率、展項更新率、課件更新率、展教活動、公益講座、公益培訓、滿意度等34項進行具體評價。這些評價指標大部分都是從定量的角度選取,數據的獲取來源比較容易,具有可操作性,主觀影響較小,從根本上提高考核的準確性。具體應用如表2所示。

表2 科技館PPP項目運營期績效指標評價方法及評價要點(三級指標)

續表

3.3 依據績效指標的重要性確定指標權重

根據《實施細則》中明確規定,產出績效是考核項目公司在一定期限內提供科普服務數量、質量、實效的重要指標,指標權重占比80%;效果績效是考核項目公司在經濟、社會、生態環境、可持續發展、滿意度等方面的實施效果,指標權重占比10%;管理績效是指項目公司在組織、財務、制度、檔案、信息公開等方面的情況,指標權重占比10%。在結合相關規定的基礎上,為突出科技館的公益屬性,一是增加公益性指標權重,例如在科普講座、培訓活動、創客體驗活動、臨展科普活動等方面開展的公益活動才能夠納入績效評價范疇,使用者付費的科普活動項目一律不予考核,充分體現科技館的公益性,最大化地實現科技館PPP運營模式的社會效益。二是設置激勵創新性指標,提升運營管理的質量和水平,例如在網站管理和微信公眾號管理增加對原創文章和轉載率及文章更新率的考核,從根本上督促項目公司提升網站和微信公眾號的管理水平。

3.4 依據指標性質確定數據來源

實施機構在具體考核過程中,往往需要依靠某些特定的載體或途徑來獲得信息與數據。為了能夠準確反映績效目標完成情況,可以依據指標的性質確定數據來源方式,以獲取真實可靠的數據信息。因此,在績效評價過程中每一項指標都有對應的數據來源方式,可以是單一的實地查看或問卷調查,也可以是資料收集、數據填報與實地調研等多種方式相結合。與此同時,應加強日常的數據及資料報送,并將日常數據或資料報送的結果反饋在績效評價考核指標內,以此督促項目公司從日常做起,重視數據報送的及時性、準確性,從根本上確保每項考核數據的來源真實和可靠。

4 提升科普場館PPP項目績效評價水平的建議

4.1 提高績效評價工作的執行率

提高執行效率是提升PPP項目績效評價工作水平的關鍵。一是加強PPP項目的日常績效評價,從績效評價目標、考核指標、考核計劃、評價標準等方面重點加強對項目公司的日常考核,以此實現績效評價的執行力度,從根本上提升項目公司提供科普服務的質量。二是發揮項目公司的能動性,加強全過程的績效監控,并把績效評價方案中每一條評價指標轉換成日常工作的任務清單,責任到人,并以此作為項目公司考核員工的標準。三是根據《操作指引》規定,項目實施機構必要時可委托第三方機構協助開展 PPP 項目績效管理工作。根據PPP項目的實際情況,針對財務、法律等專業性強的績效考核指標,可以通過引入第三方機構等方式實現多方共同監管,提高項目績效評價工作的執行率。

4.2 開展績效評價動態考核

按照《操作指引》的規定,PPP項目應在準備階段就編制完成總體績效目標和績效指標體系,但是在PPP項目執行階段往往會因相關政策、行業標準等不可控因素發生變化而導致靜態的考核標準難以滿足實踐需要。因此,在PPP項目執行階段,實施機構還應按照最新的文件要求和行業標準,以及項目實施的現有情況重新制定《PPP項目績效評價工作方案》,并根據新績效指標體系的具體細則進行試評價。只有通過一定時間的動態考核,才能判別績效評價結果是否與預期產出的效果相匹配,付費金額是否合理,能否達到項目的年度績效目標等。只有在經過多次的動態考核及考核方案的不斷調整,才能最終形成比較完善的科技館PPP項目績效評價體系。

4.3 健全場館類核心績效指標體系

目前,關于場館類PPP項目的績效評價體系沒有統一的模板,而且PPP項目可以根據不同的行業類型、運營范圍及回報機制隨機組合成不同的評價工作體系。因此,一是要建立健全場館類的績效評價指標體系參考框架,盡量細化到三級指標,尤其是一些關鍵性的核心指標的設定要詳細闡明指標內涵,明確數據來源以及評價標準。這樣大部分科普場館 PPP 項目在編制績效評價方案時,可以根據自身的實際情況在該參考框架內進行優化,以提高場館類PPP項目績效評價指標體系的有效性。二是要推動激勵相容機制的實施。《實施細則》規定,構建科學指標體系,項目公司運營期一級績效指標包括產出、效果、管理三部分,績效指標得分采用百分制,指標權重應結合該指標重要性和項目實際需要確定。但是當項目公司管理良好時,無法設置加分項,這樣項目公司沒有一個外在驅動力去加強自身的管理,對科普服務提質增效存在一定的影響。因此,需設定獎勵機制,有效地激勵項目公司長期保持優秀考評結果。在實際操作中,建議可以在方案中設置加分項、獎勵機制或者給予合同延期等適當的激勵措施,滿足項目公司的利益需求,激發他們提升科普服務的能力。