農用地基準地價編制技術路線探析
——以常州市為例

唐 露，王 文

（常州市自然資源和規劃服務中心，江蘇 常州 213000）

1 農用地基準地價內涵及編制技術思路

1.1 農用地基準地價內涵

農用地指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、設施農用地、養殖水面等。農用地基準地價指政府根據需要針對農用地不同級別或不同均質地域農用地質量和價格水平基本相同的土地區域，按照不同利用類型，分別評估確定某一估價期日的平均價格。以定級為基礎的基準地價是農用地的級別地價，是某一級別農用地基本價格水平。

1.2 農用地基準地價編制流程

根據《農用地定級規程》（GB/T 28405-2012），農用地基準地價的編制采用先定級后估價的技術思路。第一步是農用地定級，根據土地質量的自然屬性、社會經濟狀況和區位條件，按照規定的方法和程序進行農用地質量綜合、定量評定，劃分出農用地級別。以定級為基礎，第二步是農用地基準地價評估，是按土地級別對農用地的價格進行綜合評定，建立農用地基準地價和宗地價格修正體系，即農用地估價體系。

2 常州市及其他地區的農用地基準地價定級與評估分析

常州市區農用地基準地價將農用地類型劃分為耕地、園地、林地、坑塘水面4種類型，三個級別，分別是一級地至三級地。常州市金壇區農用地基準地價將農用地類型劃分為水田、旱地、園地、坑塘水面4種類型，四個級別，分別是一級地至四級地。

圖1 常州市區農用地基準地價技術流程圖

2.1 常州市農用地基準地價定級及與其他地區的對比分析

農用地定級因素指對農用地質量差異有顯著影響的自然因素、社會經濟因素和區位因素。定級因素可分解為多個因子，構成因素體系，權重反映定級因素因子對農用地質量的影響程度。定級規程中共提供備選因素因子48個。

常州市區農用地定級共選擇3個定級因素10個定級因子，自然因素包含土層厚度、土壤質地、土壤養分狀況、土壤pH值，社會經濟因素包含灌溉保證率、地塊大小、地塊形狀、利用現狀，區位因素包含中心城市影響度和道路通達度。常州市金壇區定級指標體系中包含8個定級因素，其中土壤條件中選取土壤有機質含量指標并賦予較大的權重，一是和其他指標相比，就金壇區域而言，有著比較大的決定性，即一般來說有機質含量高的地區，土壤肥力高，農業產量都比較高；二是該指標在金壇區域范圍內差異比較大，比較符合反映區域差異的定級原則。金壇區農用地選取的因素代表性強、覆蓋面廣、因素間相關性小，各參評指標對農用地級別影響程度有明顯的差別。廣東省云浮市云城區耕地定級選取24個定級因子[1]。湖南省益陽市本級農用地定級選取7個定級因子13個評價指標。

與其他城市或區的農用地定級因子相比，常州市區選取的農用地定級因子較少。其他城市或區定級因素權重占比最高為自然因素，第二位經濟社會因素，第三位區位因素。而常州市區權重占比最高為自然因素，其次是區位因素，最后是經濟社會因素，且自然因素與區位因素的權重取值相差不大。

2.2 常州市農用地基準地價評估及與其他地區的對比分析

常州市區農用地基準地價評估采用樣點地價平均法和定級指數模型法，計算各級別平均地價。兩種方法都需要樣點資料，樣點地價平均法對樣本數量的豐富性和規范性的要求更高。

樣本數量越多，越能更精確地反映農用地的投入產出情況，計算農用地基準地價更精確。常州市區農用地估價共收集321個投入產出效益樣點資料，常州市金壇區共收集3510個合格耕地投入產出效益樣點資料。廣東省云浮市云城區收集282個地價樣點，大部分為投入產出樣點。各地收集投入產出樣點資料數量的差距較大，與城鎮建設用地相比，農用地流轉市場不健全，農用地土地經營權的流轉交易較少。

3 農用地基準地價編制的難點

3.1 農用地定級單元界限難以劃分

級別的確定一般是在定級單元的基礎上將總分處于同一總分區間的單元進行合并。不同于城鎮基準地價參考行政區劃界線劃分定級單元，農用地定級單元的劃分上，土地級別高低與土地質量相對優劣的對應關系基本一致，交通條件最發達、區位條件較好的區域不一定是土壤條件、土地質量最好的區域。

3.2 農用地定級因素因子的選擇及權重占比問題

選擇的定級因素因子較少，不利于精準計算出土地自然質量條件、土地利用水平和社會經濟水平對土地生產力水平及土地收益水平的影響。農用地是用于農業生產活動的土地，土地的自然肥力是農用地質量的基礎。農用地基準地價是建立在土地資源的生產功能之上，強調的是農業用途，偏重土地的自然質量測算的價格[2]。

3.3 不同用地類型的影響因素不同

園地、林地、草地、坑塘水面的土地利用方式和生產能力與耕地不同，影響因素道路通達度對園地、林地、坑塘水面的影響大，因此定級因素因子及其權重的選擇應與耕地有所區別。

農用地是一個復雜的生態系統，農用地的生態價值體現在調節氣候、凈化環境、維持生物多樣性、提供開敞空間等方面，有些耕地、林地發展現代農業，如蔬果采摘、觀光旅游，提升其經濟價值和生態價值。目前劃定定級因子時主要考慮自然、經濟社會、區位三方面影響因素，尚未考慮到日趨重要的生態價值因素。

3.4 獲取規范豐富的樣點資料難度較大，精確性不足

計算樣點地價需要通過實地調研等方式獲取交易樣點和投入產出樣點資料。交易樣點方面，盡管很多地區已建立農村土地產權交易平臺，但由于農村集體土地產權的諸多限制，可獲取的農用地土地經營權的流轉交易樣點數量較少，各地農用地交易市場發展水平也不盡相同。投入產出樣點方面，園地種植果樹、坑塘水面水產養殖等投入較大、技術要求高，受自然災害、氣候、病蟲害等影響較大，經營風險相對較大。而且農用地的投入產出受農戶的個體差異性影響較大，收集每家農戶的投入產出時獲取投入成本、利潤等數據難度較大，尤其是在坑塘水面的計算上，因每家養殖所用飼料等成本不同，租金不同，造成收益差距較大。

表1 各城市或區定級因子和因素權重對比表

4 編制農用地基準地價的優化路徑

4.1 科學進行農用地定級

土地的自然差異性是土地級差生產力的基礎，不同的自然條件和農用地利用方式造成農用地質量具有差異，因此農用地定級應更多考慮農用地質量劃分定級單元。定級單元邊界應主要參考農用地質量和權屬進行劃分。

馬克思將地租分為絕對地租和級差地租，級差地租又分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ是由于土地自身質量的好壞而決定的，即土地由于其肥沃程度以及距市場的遠近、交通條件等而被劃分為不同等級[3]。土地的區位對現代農業生產來說十分重要，但與建設用地相比，農業生產對土地位置的要求處于次要地位，農用地的自然因素占比應高于區位因素。

4.2 區分不同農用地類型的定級因素占比

定級因素應選取與土地級別影響起主導作用的因素，不同定級因素之間要體現差異。農用地生產功能的特點決定了在農用地定級上，農用地質量應放在首位，且可以賦予體現農用地質量差異的地形地貌、土壤條件等因素因子較大的權重占比。分級單元的劃分中自然因素占比最大，區位因素在定級比例中不宜太大。

區分不同類型農用地的定級因素占比，區位因素中道路通達度對園地、林地、坑塘水面的因素比重可適當提高。農用地承載了農村生產、生活以及生態功能，農用地的生態價值、社會價值等是土地價值的重要組成部分。在農用地的定級因素因子中應增加生態價值因素，耕地可考慮土壤重金屬污染狀況、農田生態環境等，園地可考慮園地作物生態習性等，林地可考慮群落結構和生態服務旅游價值[4]。技術路線上，收集當地農民、農技人員或村委管理人員對農用地質量和影響因素的評價結果作為參考，并邀請相關專家對因素權重取值。

4.3 地價樣點綜合考慮投入產出和市場交易狀況資料的準確性

馬克思指出級差地租Ⅱ是連續投資同一塊土地而有不同勞動生產率所產生的超額利潤而轉化的地租。土壤肥沃程度的差別、土地區位條件的差別以及農民對土地追加投資的差別，是中國農村級差地租發生的物質基礎。測算土地收益高低是基準地價評估的基礎，市場交易價格是土地收益在土地市場中的直接反映[5]。由于農用地流轉市場發展欠發達，價格不夠透明，農用地收益量化存在一定程度的困難。耕地種植水稻、小麥、油菜的投入產出收益較為穩定，因此獲取的投入產出樣點資料具有客觀性和穩定性。對于具有客觀穩定的投入產出收益的農用地類型，以投入產出收益為主計算基準地價。而在園地、坑塘水面等難以獲取客觀、準確的投入產出數據的農用地類型上，其土地承包經營權的轉讓價格、租金水平具有相對客觀性、穩定性，可以以市場交易樣點資料為主，投入產出收益為輔計算基準地價。