異地辦學校區發展制度障礙及對策探析

燕山

（深圳職業技術學院職業技術教育學院，廣東 深圳 518055）

一、問題的提出與理論視角

近年來，異地辦學面臨的諸多制度困境備受社會關注。中國教育科學研究院研究員直言，異地合作辦學是“規模不經濟”的做法，即高校的規模擴張了，耗費了更大的成本，但不會有活躍的、自主的發展。異地辦學校區往往規模不大，辦學層次較為單一，難以發展成美國那樣的多校區的大學建制。同時異地辦學模式飽受詬病，被認為培養不出與校本部同等水平的學生，在師資引進、教學管理、校園文化等方面均存在缺陷。異地辦學面臨諸多辦學制度障礙，但地方政府和高校合作辦學的勢頭不減。據統計，在全國75 所教育部直屬高校中，有41 所學校建有異地辦學機構，占比高達45.33%。這些高校共設立了60 個異地辦學機構，其中40 個機構處于運行狀態，20 個機構處于籌建狀態［1］。異地辦學發展面臨怎樣的制度障礙？國家、地方政府和母體大學應該建立什么樣的高等教育管理制度？本研究擬從新制度主義理論的視角進行闡釋。

新制度主義主要代表人約翰·邁耶提出，我們必須從組織環境的角度去研究、認識各種各樣的組織行為，去解釋各種各樣的組織現象。研究環境不能只考慮技術環境，必須要考慮制度環境（Institutional Enviornment），即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等［2］。諾斯認為：制度是一個社會博弈的規則，或者更規范一點說，它們是人為設計的、形塑人們互動關系的約束［3］。從此角度而言，制度塑造人們的思維，影響異地辦學校區的行動。

二、異地辦學校區制度障礙探析

（一）國家的制度環境

國家不支持不鼓勵異地辦學。教育部歷來對異地辦學持慎重態度。2001 年，李嵐清在第三次全國高校后勤社會化改革工作會議上提出，高校的規模要與師資和辦學條件相適應。高校要優化教育資源配置，充分利用社會資源發展教育。對于買地搞異地辦學，擴大規模，要特別慎重。建大學城要充分考慮客觀需要和現實可能性，量力而行。2014 年，教育部和國家發展改革委關于下達2014 年全國普通高等教育計劃的通知中提出，嚴格普通高等教育招生資格和招生辦學秩序管理，并明確“未經審批機關同意，高等學校不得以任何名義設立異地分校、辦學點”。2017 年，教育部印發《關于進一步加強高等學校基本建設管理的通知》，強調要審慎決策建設新校區，原則上不支持、不鼓勵跨城市、跨省建設新校區，特別是具有本科教學功能的新校區。盡管教育部的態度明確，但基于社會經濟發展、辦學空間拓展與規模提升的需求，地方政府和高校合作進行異地辦學的愿望依然強烈。

異地辦學法律法規及政策協同。《高等教育法》等法律法規對異地辦學沒有明確規定，從國家層面到地方基本處于空白地帶，法律政策體系不健全。華東師范大學研究院張端鴻曾提出建議，國家應及時啟動《教育部直屬高校異地辦學管理辦法》的制定，將高校異地辦學的行為納入法制化管理軌道。地方政府往往根據引進高校的具體情況一事一議，地方與高校之間的合作辦學建立在中短期協議的基礎之上，也未建立起良好的政策協同，導致異地辦學在實踐中難以獲得政策資源支持，合作辦學穩定性差。

（二）地方政府的制度環境

辦學體制缺位。異地辦學一般都要設立理事會，作為支持異地辦學校區發展的咨詢、協商、審議和監督機構。由于理事會成員的工作變動頻繁，組織松散，難以建立長效機制，在保障異地辦學改革與發展、豐富社會參與和支持辦學、深化辦學管理活動的監督、評價機制方面作為不夠，很難及時有效地指導與管理異地辦學工作。在市校合作的頂層架構中，理事會由于種種原因未能很好地履行管理職能。在筆者對某異地辦學校區的領導訪談中，該領導表示“異地辦學校區的辦學體制目前尚未明確，理事會數年未開，市校雙方的理事長和理事由于各自工作原因變更頻繁，異地辦學校區原本的管理制度是理事會領導下的院長負責制，理事會不開無法體現市校雙方意見，無法推動相關部門解決在辦學過程中的問題。”［4］

人事制度難以接軌。異地辦學校區的人事管理未納入政府序列，地方政府為引進異地辦學校區，吸引優秀師資，往往會承諾給異地辦學校區部分事業編制指標。但在實際運作過程中，由于沒有行政事業單位隸屬關系，招聘的教師及其他行政管理人員、技術人員主要從社會招聘，僅少部分擁有地方事業編制，大多數人員采用合同制形式進行管理，核定入編師資（不含經費）的戶口、社會保險、醫療保險、住房等待遇一般參照當地高校教師的待遇辦理。此外，職員制備案難以納入受理渠道，雖然異地辦學校區的部分行政管理干部有一定的行政級別，但多屬于“內部糧票”，無法在當地行政人事體制內流動，晉升發展空間受限。人員編制管理也由于政策邊界不清，人事關系復雜，給異地辦學校區的人事資源管理造成了一定的困擾。

經濟資源分配“內外有別”。組織資源被視為是那能夠幫助組織更好地競爭并實現其愿景、使命、戰略和目標的一系列優勢屬性組合。吉登斯定義資源為“使事情發生的能力”。異地辦學校區管理邊界模糊，未完全納入地方高等教育系統，無形知識產權一般不屬于地方政府，導致地方政府難以給予穩定的辦學資源支持。異地辦學校區往往難以享受和本地高校相同的“市民待遇”，主要體現在：一是專項經費投入缺失。地方政府在制定高等教育專項支持政策時，往往沒有將異地辦學校區納入支持范圍之列。二是人員經費投入不穩定。由于異地辦學的單位性質被定義為差額撥款的事業單位，異地辦學校區需自行承擔人員工資等經費，遠遠不及政府對市屬高校財政核撥的投入。三是科研經費競爭加劇。地方政府一般采取競爭性科研經費分配政策，市屬高校扎根地方，基礎布局比異地辦學校區更合理，市屬高校在爭取地方科研經費方面更具優勢。筆者從制度理論的視角出發，認為地方政府出于“合法性機制”考慮，用不充分的分配方式投入經濟資源，導致異地辦學校區難以獲得公平的經濟資源分配制度環境。

（三）大學本部的制度環境

大學的組織特性與管理關系。異地辦學校區的性質是高等教育辦學單位，也有著一般大學的組織特性，屬松散型的組織，組織目標是多元的，因此異地辦學校區的組成院系具有很強的獨立性。而在實際辦學過程中，學科發展、招生名額、學位審核、職稱評定等一般都要依托母體大學各院系和部門，學科發展的力量支持和配套資源都來源于母體大學院系。此外，學生資源是成功辦學的基礎保障。早期異地辦學校區一般依托母體大學相關院系進行招生，招生名額受限。異地辦學校區主要依靠母體大學的師資力量，對教師的安排與管理沒有主動權。教師既要在母體大學授課，又要遠距離到異地教學，影響教學質量。同時，教師的職稱評定一般由母體大學對應院系的學術委員會進行代評。由于是委托關系，每年審議時都需要與各相應院系溝通請其接受代評，導致本部院系對異地辦學校區相關院系教師情況存在困惑。異地辦學的管理遵循“路徑依賴”的原則，由于母體大學相關制度存續時間長，按母體大學的制度進行發展，使異地辦學校區難以實現自我辦學、自我發展。

管理的滯后性。母體大學的各院系和部門對解決發展過程中的問題具有經驗優勢。而異地辦學校區發展中的問題，由于距離問題或者溝通問題，不能及時擺在母體大學領導的面前，出現一定的滯后性。這種滯后性往往又帶來“過了這個村，沒了這個店”的后果。同時，校本部在制訂相關政策時，既要考慮異地辦學校區的問題，也要考慮本部各學院、中心的發展，由于各學院、中心與異地辦學校區在某些發展方面存在競爭關系，更加影響母體大學解決異地辦學校區相關問題的積極性。

文化的沖突。異地辦學校區在辦學發展過程中受到的文化影響也是多元的。大學文化和城市文化也無時無刻不在塑造著異地辦學校區。高校組織不同于其他組織的重要特點之一，就是有著較為傳統的民主精神和大學文化傳統。由于“民主自由”風氣盛行，導致在管理過程中，對異地辦學校區發展過程中遇到的問題，眾人觀點不一樣，影響到母體大學對異地辦學校區的有效管理。同時，根據高等教育發展規律，好的大學都經歷了近百年的沉淀與發展，所取得的成績并不是一蹴而就的，異地辦學校區不可能在短期迅速崛起，而是遵循高等教育發展的規律，需要一定的時間。但經濟發達的地區倡導“時間就是金錢、效率就是生命”，政府更加希望異地辦學方向與城市新興發展的方向契合，重視產、學、研的科技轉化，提倡創新創業辦學盡快出成績出效果。這些城市文化資源也左右異地辦學的發展。

大學品牌的影響。大學品牌的背后是學術資源、辦學品牌、科研能力的綜合表現，也是異地辦學校區創建的重要制度環境。大學品牌在創建異地辦學的過程中，對于異地辦學校區吸引科研人才，開展科研合作等，發揮著至關重要的作用。大學系統有自己的聲望等級，聲望等級高的大學有著更大的吸引力。地方政府邀約創辦異地校區的大學多為研究型大學，學術聲望高，大學品牌影響力大。處于頂端位置的大學與地方城市發生的互動是一種較高等級與較低等級行動者之間的互動，來自較高等級的資源往往被較低等級的行動者所看重［5］。大學品牌對于異地辦學校區前期快速落地、引進師資、招收學生起到推動作用。母體大學出于對于大學品牌的保護，往往將異地辦學校區定位于大學教育改革發展的試驗田，導致其很難大規模開展，辦學層次和規模受到限制。

三、異地辦學校區發展的對策建議

邁耶和羅恩認為，組織想要獲得存續空間，就必須取得合法性，合法性的重要來源就是采用被廣泛認可規范化、理性化的組織結構，融合了制度化神話的組織更具有合法性，即使這種結構無法滿足技術效率標準。在合法性機制下，各組層面的制度建議對異地辦學校區的發展尤為重要［6］。

（一）建立國家層面的異地辦學審核準入制度

從國家政策制度層面看，現行的限制高校異地辦學的政策制度不能很好地滿足社會對高等教育的需求，因此應變“堵”為“疏”。一方面為當地社會經濟提供高等教育智力支持，另一方面切實保證異地辦學的質量水平，避免出現“一管就死，一放就亂”的現象。由教育部建立審核準入與退出機制，設立準入與退出條件，對新建的異地辦學校區，在建設標準和質量上進行分類評估，滿足辦學條件的給予準入，強化異地辦學校區的內涵與質量建設。對于已建成的異地辦學校區，應鼓勵辦出特色，保證辦學質量，為地方社會經濟和高等教育發展發揮作用。同時按周期進行評估，對不滿足辦學條件的異地辦學校區，實行“關停并轉”。發揮市場機制的作用，引導高等教育資源有序流動。

（二）地方政府建立統一的高等教育管理制度

地方政府可以通過引進重點高校開展異地辦學，聚集國內外高等教育優質資源，形成“百花齊放”的高等教育體系。但政府不能只注重“引進”而不重視“扎根”，應調研現有高校的實際情況，完善高等教育政策。在政策制度上要“一視同仁”，不搞“內外有別”，公平、合理地分配各種辦學資源，在研發資助和產業政策、人才政策的支持上發揮作用，引導異地辦學校區從“辦成”到“辦好”，保障高等教育健康、持續、快速發展。

（三）母體學校應建立內外辦學統籌制度

在政策制度建設上，母體大學要兼顧本部和異地兩個校區，特別是異地辦學校區管理復雜，母體大學應明確校區定位，協調資源投入，以創設高等教育品牌、拓展空間資源與服務社會為己任，根據實際辦學情況，統籌好內、外兩個校區的辦學管理制度建設，不能顧此失彼。對于異地辦學校區的歷史遺留問題，母體大學應在深入調研的基礎上，逐一消化解決。逐步理順與異地辦學校區、與地方政府的關系，使異地辦學校區與母體大學、地方政府有效對接，為異地辦學營造良好的制度發展環境。

（四）異地辦學校區加強自身制度建設

異地辦學校區要搶抓一流大學和一流學科建設機遇，進一步擴大校區規模，形成辦學特色與規模效應。在國家與地方政府高等教育管理政策制度下，根據母體大學的要求，建立科學、規范、高效的辦學管理制度體系，促進校區健康、穩定、可持續發展。具體而言，異地辦學校區要吸取理事會制度不完善的行動經驗，建立異地辦學校區的領導小組和工作小組，邀請地方政府各級官員加入，從而加強與地方政府的關聯，通過建立顧問委員會、國際學術委員會，吸納關注校區的學界、企業界的高端資源，借力推動辦學主體進行制度設計。

四、結語

斯科特認為制度理論處理是社會結構中更深層次的內容，考察結構（包括計劃、規則、標準）成為指導社會行為權威的過程。異地辦學校區誕生于市校合作協議，這種協議型組織沒有長期一體化組織的穩定性，辦學主體之間存在著模糊的管理政策邊界，缺乏系統的辦學制度建設，影響其辦學質量水平和持續健康發展。因此，異地辦學校區發展要以法治化的思維提升其管理現代化水平，加快推進異地辦學主體三方在招生培養、學科建設、隊伍建設、辦學經費及硬件投入等方面的立法和政策制定工作，從縱向與橫向上綜合施策，逐步解決異地辦學校區事權與人、財、物權不相匹配的問題。一方面國家應站在促進地方經濟社會和高等教育發展的戰略層面，加強異地辦學的頂層設計，把異地辦學納入法制化的軌道。另一方面，地方政府和母體大學應加強協同配合，建立一整套適合異地辦學校區發展的相關政策和制度。異地辦學校區也要積極為異地辦學爭取更利于發展的制度環境。