多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業困境與出路

肖湘雄 黃珊珊

摘要：文章運用多元主體參與理論，分析多元主體間關系，并闡釋多元主體間作用機理，指出農村殘疾人高質量就業創業存在責任缺位、效能不高以及缺乏協同性等問題，提出健全多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業政策體系、激發多元主體服務效能以及建立建立政府主導下的多元主體協同合作機制等對策，以確保農村殘疾人高質量就業創業工作取得實效。

關鍵詞：農村殘疾人；多元主體；高質量就業創業

文章編號：1674-7437（2023）08-0156-03? ? ? 中國圖書分類號：C913；D669? ? ? ?文章標識碼：A

共建共治共享的社會治理格局離不開多元主體的共同參與，將多元主體參與理論運用于殘疾人領域，一方面有利于建立健全公共就業服務體系；另一方面有助于完善新時代殘疾人社會融合多領域綜合保障體制機制，推動殘疾人平等參與和全面融合[1]。據第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報顯示，全國農村殘疾人口為6 225萬人，占殘疾人總數的75.04%[2]。實現農村殘疾人高質量就業創業是縮小殘疾人生活水平與社會平均水平差距、實現鄉村振興的重要舉措。多元主體服務模式即形成以政府為主導，企業、社會組織以及社區優勢互補、分工協作、相互監督的伙伴關系。任何一個主體的缺位越位都會阻礙多元主體服務模式的有效銜接，完善多元主體服務模式需要各方的共同努力。

1? ?多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業的作用機理

圖1 多元主體服務農村殘疾人就業創業關系圖

通過圖1可以看出，各主體間相互監督，由政府發揮主導性作用，協調企業、社會組織和社區共同參與農村殘疾人就業創業；企業發揮關鍵性作用；社會組織及社區發揮補充作用，從而實現各主體間的良性互動和有效合作（見圖1）。

1.1? ?發揮政府在服務農村殘疾人就業創業中的主導作用

政府作為公共資源的分配者，憑其特有的權威性在服務農村殘疾人就業創業中統籌全局、協調各方利益。政府要當好政策制定者、信息收集者以及公共服務提供者的角色，構建全方位、多角度、可操作性強的殘疾人就業保障體系。因為政府并不是萬能的，在向農村殘疾人提供就業創業服務方面存在公共資源的浪費等一定程度的政府失靈，因此，在多元主體參與模式中，要與企業、社會組織以及社區協同合作，發揮多元主體的聯動作用。

1.2? ?發揮企業在服務農村殘疾人就業創業中的關鍵作用

作為市場領域中不可或缺的重要主體，企業是農村殘疾人群體進行就業創業的重要方式。首先，與政府相比，不同于其開展的集中培訓，企業提供的是精細化的技能培訓；其次，以營利為目的的企業不僅具備效率優勢，還能為政府分擔相當一部分的經費和人事成本，以彌補政府失靈的缺口；最后，企業還能根據市場動態為農村殘疾人提供工作機會，從而實現就業的供需平衡，但也存在部分企業在提供服務過程中把握不好“度”、過于強調效率優先從而導致市場失靈的現象。

1.3? ?發揮社會組織和社區在服務農村殘疾人就業創業中的補充作用

社會組織具有的非營利性質使其能夠有效彌補“政府失靈”和“市場失靈”，中國殘疾人聯合會作為為中國殘疾人提供康復、教育、就業、扶貧、組聯、維權、宣傳與文化、殘疾人體育服務的團體組織，是殘疾人群體堅實的后盾。殘疾人培訓機構、殘疾人福利基金會等組織為殘疾人提供技能培訓、資金支持等幫助。地方殘聯以及在社區建立的殘疾人基層組織是農村殘疾人接收就業創業信息的重要陣地，是繼政府和企業后為農村殘疾人提供服務的重要主體。此外，各地開展的幫扶農村殘疾人就業創業活動也可大大提升公眾對農村殘疾人的關注度，將有效引導社會完善農村殘疾人就業創業體系。

2? ?多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業面臨的困境

2.1? ?多元主體服務農村殘疾人就業創業責任缺位

首先，我國出臺有《中華人民共和國殘疾人保障法》《殘疾人就業條例》（中華人民共和國國務院令第488號）作為殘疾人就業創業的參照文件，且出臺了《農村殘疾人扶貧開發計劃（2001-2010年）》《農村殘疾人扶貧開發綱要（2011-2020年）》《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》《“十四五”殘疾人職業技能提升計劃》《促進殘疾人就業三年行動方案（2022-2024年）》等政策文件，可以看到，我國政府作為主要力量一直致力于促進農村殘疾人就業創業，但是政策也存在反向約束不足、懲罰制度寬泛化的問題，如《殘疾人就業條例》（中華人民共和國國務院令第488號）中明令禁止歧視殘疾人，但未界定什么樣的行為為歧視，用人單位出現歧視行為會受何種懲罰以及殘疾人受到歧視時通過何種渠道維護自己的權利等。

其次，企業作為市場經濟中的主體，利潤最大化是其根本目標，用工成本的不斷上漲使得招聘殘疾人需要投入的沉沒成本很高，而招聘殘疾人給予的稅收優惠杯水車薪，農村殘疾人則更甚。

最后，受傳統政府觀的影響，助殘組織往往把自己當成是政府的一個輔助工具，在我國“慈善不足”“公益滯后”的情況下，替代性資源匱乏，多數助殘社會組織往往只能“單向”地依賴于政府的資源支持[3]。

2.2? ?多元主體服務農村殘疾人就業創業效能不高

一方面，多元主體服務供給與農村殘疾人需求失衡。從提供的服務來看，各主體側重于幫扶城鎮殘疾人就業，且技能培訓師的數量有限，對農村殘疾人更多的是授人“以魚”而非“以漁”。另一方面，就業技能培訓不完善，提供的職業培訓缺乏競爭力，培訓周期短且流于形式，較少關注農村殘疾人合法權益的維護以及心理健康的學習，使得農村殘疾人在就業市場中始終處于劣勢地位。

2.3? ?多元主體在服務農村殘疾人就業創業上缺乏協同性

多元主體服務農村殘疾人就業創業的模式需要厘清政府、企業、社會組織以及社區之間的關系，使各主體間既相互獨立，又協同合作。但在服務農村殘疾人就業創業方面，各主體間缺乏協同性，呈現相互分離趨勢，且主體內部又存在不同特點的組織，例如，社會組織中既有準官方性質的中國殘疾人聯合會，又有民間助殘機構，他們在工作理念和行動方式上有很大不同。此外，我國幅員遼闊，各主體跨地域合作存在時間上的滯后性，且信息共享程度也有限，會導致出現工作重疊或是三不管區域，使得多元主體協同服務農村殘疾人就業創業工作進展不順。

3? ?多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業的對策

3.1? ?健全多元主體服務農村殘疾人高質量就業創業政策體系

政府應當根據最新就業態勢，制定積極的殘疾人就業計劃。我國要對反對歧視殘疾人作出詳細規定，做好殘疾人就業政策和社保政策的有效銜接；要用法律規定多元主體參與農村殘疾人就業創業的準入條件、工作流程、服務標準以及權利與義務范圍；要為其他主體提供政策支持、福利保障，保障農村殘疾人就業服務的資金暢通。同時，針對我國的一系列政策制度，各地政府要進一步細化分解，因地制宜，兼顧城鄉殘疾人，形成各地的具體規定，將形式意義落實為實質性舉措，讓政策成功落地。

要明確就業保障金的繳納是處罰而非不雇傭殘疾人的等價替換，針對各企業的實際情況調整就業保障金的繳費標準，對于不符合規定的行為作出切實可行的懲處措施，保障農村殘疾人的就業權益。

3.2? ?激發多元主體服務農村殘疾人就業創業效能

從政府來看，各地政府要為幫扶農村殘疾人就業創業工作的開展保駕護航，除提供資金、政策支持外，無障礙基礎設施建設也不容忽視。政府要承擔起協調各主體以及相關部門的責任，以自身行為為標桿，激發多元主體服務農村殘疾人就業創業效能。具體而言，一方面，政府可建立專門的職業技能培訓服務站，確保能夠長期持續為農村殘疾人提供就業培訓指導；另一方面，政府可通過專許特定企業生產某類產品來限制其他企業的加入，并適當提高這類特定企業中殘疾人的就業比重從而增加農村殘疾人就業崗位。

從企業來看，企業應當自覺加入服務農村殘疾人就業創業行列中來，特別是福利企業要充分利用國家的扶持政策，對企業內部進行優化升級，以實現企業效益和殘疾人就業的統一。通過定期組織員工下鄉給農村殘疾人提供技能培訓、充分發掘農村殘疾人的就業能力、不斷提高農村殘疾人在企業中所占比例來承擔社會責任。

從社會組織來看，助殘組織要發揮其專業性，不斷吸納新的專業性人才以及志愿服務者，做好維護農村殘疾人相關權益工作，與職業院校形成合作關系，針對不同類型的農村殘疾人提供分類培訓和差異化培訓。

從社區來看，社區要做好承上啟下的連接工作。及時向農村殘疾人解讀相關政策，傳達重要思想，做好宣傳服務工作。定期舉辦心理講座幫助農村殘疾人樹立健康觀，全面準確收集農村殘疾人的個人基本信息，將其轉化為可利用資源。

3.3? ?建立政府主導下的多元主體協同合作機制

第一，權責劃分機制明晰化。多元主體參與模式下，需要各主體各司其職：政府發揮主導作用，更多充當政策制定者、資金提供者和監督評估者的角色，弱化“服務提供者”的角色[4]。例如政府對盲人按摩機構、殘疾人個體工商戶出臺減免店租、就業補貼等特殊扶持政策。企業要兼顧經濟和社會利益，除了給農村殘疾人提供更多的崗位，開展針對農村殘疾人的技能培訓，必要時還可以采取投資的方式支持農村殘疾人創業；地方殘聯、殘疾人福利基金會等公益慈善組織要突顯其服務主體地位，做好維護農村殘疾人權益、鏈接職業院校與企業提供差異化培訓以及多種就業機會的工作；同時，地方殘聯可以與相關部門聯合開展對農村殘疾人上門送崗、專場招聘的幫扶活動。社區要做好農村殘疾人基礎信息摸排、為農村殘疾人的就業創業提供政策解讀和宣傳號召等輔助性支持，以及對農村殘疾人的思想教育和心理輔導工作。

第二，信息溝通機制高效化。第50次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2022年6月，我國網民規模為10.51億，互聯網普及率達74.4%[5]。通過互聯網搭建殘疾人信息溝通共享平臺來解決農村殘疾人就業創業過程中的信息不對稱問題是為良策。借助現代信息技術建立一個信息共享平臺，將農村殘疾人求職信息、企業招聘信息、相關法律法規等信息共享在平臺上。農村殘疾人可以通過該平臺尋找契合自身需求的崗位，企業也可以通過大數據匹配到符合崗位需求的人員，實現農村殘疾人和用人單位的雙向奔赴。此外，要構建溝通協商的制度化基礎，制定和完善多元主體溝通協商議事規則，設計合理便利的溝通協商流程，清晰界定溝通協商事項的范圍[6]，實現農村殘疾人就業服務工作規范化、專業化。

第三，監督管理機制常態化。首先，要建立多元主體的內外監督體系。一方面，地方殘聯要負責企業以及其他社會組織的資格審查和監管，財政部門負責把控各個環節上的資金流轉；另一方面，在不涉及保密信息的情況下，各主體要主動將信息公開、公示，營造全社會監督的良好氛圍。其次，要建立科學高效的績效考核體系，體系的內容既要全面涵蓋，將解決的農村殘疾人就業數量和就業質量囊括其中，也要有所偏重，要以殘疾人為中心，將農村殘疾人對工作的滿意度和多元主體的參與度作為關鍵因素來衡量。最后，對于績效考核的結果要進行分析，存在的問題要予以解決，由監督小組對后續追蹤反饋。

4? ?結束語

多元主體服務農村殘疾人就業創業模式的建立是一個漸進的過程，需要多元主體的共同參與。只有齊心協力，協調好政府、企業、社會組織以及社區之間的關系，構建起“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的農村殘疾人就業創業服務格局，才能確保農村殘疾人高質量就業創業工作取得實效。

作者簡介：肖湘雄（1973-），男，漢族，湖南邵陽人，博士，教授，研究方向為社會保障。

黃珊珊（1999-），女，漢族，湖南隆回人，在讀碩士，研究方向為社會保障。

參考文獻：

[1]葉靜漪，蘇暉陽.新時代我國殘疾人社會融合問題研究[J].人口與發展，2021，27（01）：3-15+50.

[2]中國政府網.中國發布第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報[EB/OL].（2007-05-28）[2007-05-28].https：//www.gov.cn/govweb/jrzg/2007-05/28/content_628517.htm？eqid=a0ca43cc000532720000000664561695.

[3]易艷陽.助殘社會組織內源發展動因與策略研究[J].江淮論壇，2019（02）：137-142.DOI：10.16064/j.cnki.cn34-1003/g0.2019.02.023.

[4]張微.農村殘疾人就業社會支持體系研究——基于武漢城市圈13縣區市的調查[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2014，27（05）：753-757+787.

[5]中國政府網.第50次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》發布[EB/OL].（2022-09-01）[2022-09-01].https：//www.gov.cn/xinwen/

2022-09/01/content_5707695.htm.

[6]張開云，葉浣兒，徐玉霞.多元聯動治理：邏輯、困境及其消解[J].中國行政管理，2017（06）：24-29.