浙江海洋漁業(yè)管理政策優(yōu)化探究

甘滿(mǎn)滿(mǎn),陳靜娜,寧粟凡

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,浙江舟山 316000)

隨著社會(huì)的快速發(fā)展,人們的生活水平不斷提高,對(duì)水產(chǎn)品的需求進(jìn)一步加大,漁業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的地位日益突出。但是,漁業(yè)資源的再生能力有限,過(guò)度的海洋捕撈、海洋污染、海洋生態(tài)環(huán)境破壞等因素導(dǎo)致海洋資源減少,加上近些年漁業(yè)發(fā)展明顯受到資源和環(huán)境約束,資源和環(huán)境變化也是制約漁業(yè)管理效果的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在資源約束條件下,尋求漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的辦法,需從優(yōu)化漁業(yè)管理政策的角度出發(fā)。因此,筆者通過(guò)對(duì)浙江海洋漁業(yè)資源利用現(xiàn)狀和潛在問(wèn)題進(jìn)行分析,結(jié)合投入政策和產(chǎn)出政策2種管理模式,探究浙江漁業(yè)管理政策措施,一方面,有利于不斷完善現(xiàn)有漁業(yè)管理政策;另一方面,有利于促進(jìn)浙江省漁業(yè)持續(xù)發(fā)展。

1 浙江海洋漁業(yè)資源利用現(xiàn)狀分析

海洋捕撈業(yè)是浙江省海洋漁業(yè)的重要組成部分,作為漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)供給環(huán)節(jié),對(duì)于漁業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展起著基礎(chǔ)支撐作用,除此之外對(duì)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展也起到積極的聯(lián)動(dòng)促進(jìn)作用。然而,隨著海洋捕撈能力的不斷加強(qiáng),浙江海洋漁業(yè)資源也日益衰退,主要表現(xiàn)為捕撈產(chǎn)量下降、經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的資源量不斷減少等,進(jìn)而引發(fā)漁民的捕撈收入下降,漁民的可持續(xù)生計(jì)受到較大影響。

1.1 捕撈業(yè)現(xiàn)狀根據(jù)2010—2020年浙江漁業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料,分析2010年之后浙江海洋捕撈產(chǎn)量、漁船功率、漁船數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、人均收入等變化情況,為后續(xù)優(yōu)化管理政策的提出提供基礎(chǔ)支撐。

1.1.1捕撈產(chǎn)量。隨著漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,浙江省海洋捕撈業(yè)迅猛發(fā)展,2010—2020年浙江省海洋捕撈產(chǎn)量動(dòng)態(tài)變化總體上呈現(xiàn)先上升后下降趨勢(shì),不同階段變化速度不同(圖1)。第一階段是2010—2016年,海洋捕撈產(chǎn)量從282萬(wàn)t上升到347萬(wàn)t,平均增幅約為3.5%,年均增長(zhǎng)11萬(wàn)t。捕撈產(chǎn)量持續(xù)增加導(dǎo)致近海漁業(yè)資源進(jìn)一步枯竭。第二階段是2016—2020年,海洋捕撈產(chǎn)量從347萬(wàn)t下降到256萬(wàn)t,平均減幅約為7.25%,年均減少22.7萬(wàn)t。雖說(shuō)這5年浙江省捕撈產(chǎn)量總體下降90萬(wàn)t并且下降趨勢(shì)呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài),但2018年以來(lái),捕撈產(chǎn)量下降趨勢(shì)明顯減緩,甚至出現(xiàn)僵化狀態(tài)。

圖1 2010—2020年浙江海洋捕撈產(chǎn)量和變化率年際變化Fig.1 Annual changes in marine fishing yield and change rate in Zhejiang Province from 2010 to 2020

浙江省近海捕撈方式以拖網(wǎng)、張網(wǎng)2種作業(yè)為主。2010—2016年拖網(wǎng)捕撈量呈現(xiàn)上升趨勢(shì),由174萬(wàn)t上升到210萬(wàn)t,平均增幅約為4.1%。2016—2020年拖網(wǎng)捕撈量呈現(xiàn)下降趨勢(shì),由210萬(wàn)t下降到148萬(wàn)t,平均降幅約為9.1%。2010—2020年張網(wǎng)捕撈量呈現(xiàn)上升下降趨勢(shì),其中2011—2012年,產(chǎn)量增加近4.7萬(wàn)t,增幅達(dá)到7.5%,2016—2020年,產(chǎn)量減少近8萬(wàn)t,減幅達(dá)到12.8%。2020年浙江省漁網(wǎng)捕撈量中拖網(wǎng)捕撈占58%,張網(wǎng)占17%,刺網(wǎng)占13%,圍網(wǎng)占5%,其他2項(xiàng)合計(jì)占比7%(圖2)。在各種捕撈方式上,拖網(wǎng)的效率高、捕獲量最大,但是拖網(wǎng)對(duì)海底生態(tài)環(huán)境破壞極強(qiáng),對(duì)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展影響較大[1]。

圖2 2020年浙江海洋捕撈產(chǎn)量分布(按漁具分)Fig.2 Distribution of marine fishing yield in Zhejiang Province in 2020 (by fishing gear)

1.1.2漁船功率、漁船數(shù)量。2010—2020年浙江省捕撈漁船總功率變化呈現(xiàn)先上升后下降趨勢(shì)(圖3)。第一階段是2010—2014年,浙江省海洋漁船的功率呈現(xiàn)上升趨勢(shì),且上升速度較快。從2010年的430萬(wàn)kW上升到2014年的470萬(wàn)kW,共增加9.3%。第二階段是2014—2020年,浙江省海洋漁船的功率呈現(xiàn)下降趨勢(shì),且下降速度緩慢。從2014年的470萬(wàn)kW下降到2020年的455萬(wàn)kW,共減少3.2%。2014年的沿岸漁業(yè)修復(fù)振興政策實(shí)施,導(dǎo)致持續(xù)上升的漁業(yè)功率轉(zhuǎn)為下降趨勢(shì)。

圖3 2010—2020年浙江海洋捕撈漁船功率和變化率年際變化Fig.3 Annual changes in the power and change rate of marine fishing vessels in Zhejiang from 2010 to 2020

2016—2020年海洋漁捕撈漁船中,44.1 kW以下的漁船從2016年的13 900艘下降到2020年的8 830艘,共減少5 070艘。44.1～441.0 kW的漁船從2016年12 547艘下降到2020年的10 611艘,共減少1 936艘。441.0 kW以上的漁船從2016年的565艘增長(zhǎng)到2020年的736艘,共增加171艘。捕撈漁船從小功率、小漁船逐步向大功率、大漁船轉(zhuǎn)移,捕撈技術(shù)和能力逐步提高,加速了對(duì)海洋漁業(yè)資源的破壞。

1.1.3從業(yè)人員。2016—2020年浙江海洋漁捕撈作業(yè)人員中,專(zhuān)業(yè)漁民由2016年42.3萬(wàn)減少到2020年40.4萬(wàn)人,減少1.9萬(wàn)。兼職漁民由2016年16.7萬(wàn)減少到2020年14.9萬(wàn)人,減少1.8萬(wàn)人。臨時(shí)兼職漁民由2016年9.9萬(wàn)增加到2020年10.0萬(wàn)。傳統(tǒng)漁民由2016年41.2萬(wàn)減少到2020年36.9萬(wàn)。2020年作業(yè)人數(shù)分布中(圖4),專(zhuān)業(yè)漁民占39%、傳統(tǒng)漁民占36%、兼職漁民占15%、臨時(shí)兼職漁民占10%。專(zhuān)業(yè)漁民和傳統(tǒng)漁民仍然是捕撈作業(yè)的主力軍,這一部分人也是影響海洋漁業(yè)資源有效恢復(fù)的關(guān)鍵因素之一。

圖4 2020年浙江海洋捕撈作業(yè)人數(shù)占比Fig.4 Proportion of the number of people engaged in marine fishing operations in Zhejiang in 2020

1.1.4人均收入。2010—2020年浙江省海洋捕撈從業(yè)人員人均收入動(dòng)態(tài)變化總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì),但不同階段變化趨勢(shì)不同,人均收入變化具體可分為2個(gè)階段。第一個(gè)階段是2010—2019年海洋捕撈從業(yè)人員人均收入呈現(xiàn)上升趨勢(shì),增幅和增速較大,從1.33萬(wàn)元上升到2.98萬(wàn)元,年均增幅約為9.3%。第二個(gè)階段是2019—2020年海洋捕撈從業(yè)人員人均收入呈現(xiàn)下降趨勢(shì),下降幅度微小。從2.98萬(wàn)元下降到2.91萬(wàn)元,降幅約為2.2%。近10年浙江省海洋捕撈從業(yè)人均收入總體上升1倍多。但2020年,海洋捕撈從業(yè)人均收入出現(xiàn)下降現(xiàn)狀,下降幅度微弱。人均收入增加,一方面加大漁民上岸的難度。另一方面,漁民有更多資金投入捕撈設(shè)備升級(jí),資金對(duì)海洋漁業(yè)資源構(gòu)成威脅。

1.2 重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)資源現(xiàn)狀漁業(yè)資源可分為內(nèi)陸水域漁業(yè)資源和海洋漁業(yè)資源2個(gè)部分,其中海洋漁業(yè)資源的蘊(yùn)藏量10億～20億t。浙江海洋生物資源豐富,漁業(yè)資源年蘊(yùn)藏量超過(guò)400萬(wàn)t,水產(chǎn)生物物種900多種。為切實(shí)保護(hù)幼魚(yú)資源,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定自2018年起實(shí)施帶魚(yú)等15種重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)最小可捕標(biāo)準(zhǔn)及幼魚(yú)比例管理規(guī)定。近年來(lái),浙江省海洋重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)捕撈數(shù)量變化呈現(xiàn)兩大特點(diǎn):第一個(gè)特點(diǎn)是2016—2020年浙江省海洋部分重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)捕撈數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì),并且下降速度較快(圖5)。2016—2020年,帶魚(yú)捕撈量共減少14.7%,鮐魚(yú)共減少10.2%,藍(lán)圓鲹共減少47.9%,白姑魚(yú)共減少14.0%,馬面鲀共減少14.5%。第二個(gè)特點(diǎn)是2016—2020年浙江省海洋部分重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)捕撈強(qiáng)度呈現(xiàn)較上升趨勢(shì),并且上升速度較快。小黃魚(yú)捕撈量年均增長(zhǎng)5 813 t,鯧魚(yú)年均增長(zhǎng)1 798 t,鯛魚(yú)年均增長(zhǎng)358 t,竹筴魚(yú)年均增長(zhǎng)505 t。 因此,浙江省海洋重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)呈現(xiàn)捕撈數(shù)量下降和捕撈強(qiáng)度上升兩種變化趨勢(shì),一方面說(shuō)明海洋資源的退化對(duì)重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的生長(zhǎng)、繁殖造成巨大的破壞;另一方說(shuō)明緩解過(guò)度捕撈政策的實(shí)施面臨巨大挑戰(zhàn),恢復(fù)漁業(yè)資源的任務(wù)艱巨。

圖5 2016—2020年浙江海洋重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)捕撈產(chǎn)量Fig.5 Fishing yield of important economic marine fish in Zhejiang from 2016 to 2020

2 浙江海洋漁業(yè)管理政策實(shí)施效果分析

為了進(jìn)一步保護(hù)海洋漁業(yè)資源,維護(hù)海洋漁業(yè)健康發(fā)展。浙江逐步建立了漁業(yè)資源管理政策。目前采取的政策主要包括投入控制政策、產(chǎn)出控制政策、技術(shù)控制政策等。

2.1 浙江省現(xiàn)有漁業(yè)管理政策

2.1.1投入控制政策。一是《浙江省漁業(yè)捕撈許可辦法》。自2009年4月起實(shí)施,該項(xiàng)政策指出對(duì)浙江省漁業(yè)捕撈實(shí)施船網(wǎng)工具控制標(biāo)準(zhǔn)化管理和進(jìn)行漁業(yè)捕撈許可證制度,需向縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管批準(zhǔn)海洋執(zhí)業(yè)許可證。二是“漁船雙控”政策。《關(guān)于 2003—2010 年海洋捕撈漁船控制制度實(shí)施意見(jiàn)》提出為了緩解過(guò)度捕撈的壓力,政府對(duì)漁船的數(shù)量和功率進(jìn)行控制[2]。三是“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”政策。2016年8月浙江省海洋與漁業(yè)局發(fā)布了“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)” 實(shí)施方案,通過(guò)資金支持和職業(yè)培訓(xùn)促使?jié)O民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè),但是,該政策未能達(dá)到最佳效果。

2.1.2產(chǎn)出控制政策。產(chǎn)出控制由于需要建立評(píng)估體系、確定總捕撈量、配額分配等問(wèn)題難度較大,2000年《漁業(yè)法》首次修訂提出“零增長(zhǎng)”計(jì)劃對(duì)捕撈產(chǎn)量進(jìn)行管理——限額捕撈制度[3]。標(biāo)志著我國(guó)漁業(yè)管理從投入控制轉(zhuǎn)向投入產(chǎn)出相結(jié)合的道路。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案》要求,2017年對(duì)浙江省浙北漁場(chǎng)梭子蟹開(kāi)展試點(diǎn)工作。其主要內(nèi)容包括:總可捕撈量的制定、分配捕撈配額、捕撈信息采集、漁業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管等。

2.1.3技術(shù)控制政策。一是 “伏季休漁” 制度。《浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于2021年浙江省海洋休漁禁漁的通告》對(duì)作業(yè)方式、休漁期、特定種類(lèi)和特殊區(qū)域禁漁期進(jìn)行了明確規(guī)定。二是“最小尺寸制度”。2014年浙江省印發(fā)《浙江省實(shí)施海洋捕撈漁具最小網(wǎng)目尺寸制度和禁用漁具目錄工作方案》主要對(duì)捕撈漁具最小網(wǎng)目大小、禁用漁具進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。三是“增殖放流”政策。近年來(lái),浙江省印發(fā)《浙江省水生生物放流工作規(guī)程》對(duì)放流物種選擇、苗種供應(yīng)商、苗種質(zhì)量、苗種監(jiān)管等進(jìn)行嚴(yán)格的把控[4]。四是“漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)”制度。2017年,《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了特定種類(lèi)和特定區(qū)域的禁漁期。分別規(guī)定了梭子蟹禁漁期、產(chǎn)卵帶魚(yú)保護(hù)區(qū)禁漁期以及舟山漁場(chǎng)等10個(gè)產(chǎn)卵場(chǎng)保護(hù)區(qū)禁漁期[5]。

2.2 浙江海洋漁業(yè)管理政策及實(shí)施效果分析在浙江省政策資金扶持下,漁業(yè)政策實(shí)施與管理在漁業(yè)捕撈產(chǎn)量、漁船功率、漁船數(shù)量、人均收入、從業(yè)人員等相關(guān)政策上取得較大效果。2010—2020年,捕撈產(chǎn)量共下降8.9%,捕撈產(chǎn)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)、下降速度由快減慢。說(shuō)明伏季休漁制度發(fā)揮較好效果,但影響力度有所削減。漁船功率共下降5.8%,漁船功率下降速度由快變慢。說(shuō)明減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策取得一定影響,但影響力度不大并且面臨巨大阻力。漁船數(shù)量共下降43.3%,漁船數(shù)量快速下降。說(shuō)明漁船雙控、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策取得較好效果,但影響效果也在漸漸下降。從業(yè)人數(shù)共下降18.7%,下降速度較快,說(shuō)明轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策取得一定效果,有利于緩解捕撈壓力,促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的恢復(fù),但是穩(wěn)定性有待提高。人均收入共增加118.6%,漁民收入快速上升說(shuō)明漁業(yè)得到健康發(fā)展、漁業(yè)相關(guān)政策得較好效果,第二、三產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展,漁業(yè)基本實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了改變浙江省漁業(yè)資源不斷衰退,捕撈強(qiáng)度依然過(guò)大的現(xiàn)狀,浙江省加強(qiáng)伏季休漁、增殖放流、最小尺寸制度、漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)制度等漁業(yè)資源恢復(fù)工作,對(duì)近海漁業(yè)捕撈能力進(jìn)行限制[6]。但是該研究通過(guò)對(duì)捕撈產(chǎn)量、漁船功率、漁船數(shù)量、從業(yè)人數(shù)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)分析,得出“漁船雙控”“伏季休漁”“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”等漁業(yè)管理政策目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。浙江省漁業(yè)管理政策實(shí)施多年以來(lái),漁業(yè)資源狀況并沒(méi)有明顯改善,近海漁業(yè)資源持續(xù)衰退、捕撈能力不斷提高、漁船功率高居不下、傳統(tǒng)漁業(yè)資源種類(lèi)明顯短缺、漁貨產(chǎn)量與質(zhì)量皆明顯衰退、捕撈業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑等問(wèn)題,說(shuō)明漁業(yè)管理政策存在不足之處,有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3 影響浙江省海洋漁業(yè)管理效果的原因分析

目前,應(yīng)對(duì)海洋資源約束現(xiàn)狀,在漁業(yè)管理模式上已采取伏季休漁、漁船雙控、增殖放流、漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)、網(wǎng)目尺寸和漁具管制等管控手段,但政策粗泛性和管理約束性等問(wèn)題影響了政策效果。當(dāng)前漁業(yè)產(chǎn)出管理模式主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)魚(yú)種采取試點(diǎn),缺乏對(duì)漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的整體考量,加上科學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)精確、配額分配等問(wèn)題給漁業(yè)管理帶來(lái)了阻礙。

3.1 政策管理實(shí)施困難大一方面, 浙江省海域面積廣闊、海洋資源豐富、漁業(yè)類(lèi)型多、漁船數(shù)量龐大、漁民文化素質(zhì)低,2021年《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示,截至2020年浙江省擁有獨(dú)立漁政執(zhí)法隊(duì)伍33個(gè),漁業(yè)管理人員2 275人,漁業(yè)政策實(shí)施力量不足,影響了政策實(shí)施效果。另一方面,現(xiàn)有的漁業(yè)監(jiān)督管理體制缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。浙江省海域面積26萬(wàn)km2,漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)97個(gè),監(jiān)管范圍廣、指揮鏈較長(zhǎng)、從省到各地級(jí)市,各個(gè)監(jiān)管部門(mén)設(shè)立各自管理體系和規(guī)章制度。加上,同一海域地區(qū)的監(jiān)管可能涉及多個(gè)行政部門(mén),職權(quán)劃分不明確,協(xié)調(diào)配合不暢, 權(quán)限不清、職權(quán)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題,導(dǎo)致漁業(yè)組織監(jiān)管效率降低[7]。

3.2 投入政策目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)從政策投入控制來(lái)說(shuō),浙江省實(shí)施了伏季休漁、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、雙控政策、等相關(guān)政策[8]。從伏季休漁看,伏季休漁的主要目的是為經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)和幼魚(yú)的繁殖提供時(shí)間,從而促進(jìn)漁業(yè)資源的恢復(fù)。但是,休漁期為漁民修補(bǔ)和改進(jìn)設(shè)備提供了機(jī)會(huì),捕撈技術(shù)的進(jìn)步必然會(huì)導(dǎo)致捕撈產(chǎn)量的增加,該制度不能徹底解決過(guò)度捕撈和漁業(yè)資源衰退問(wèn)題。從減船轉(zhuǎn)產(chǎn)看,浙江省漁船數(shù)量和作業(yè)人數(shù)都有明顯減少,但漁船功率居高不下,顯示出政策的制定和實(shí)施存在問(wèn)題。從轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)看,一方面,政府為了保護(hù)漁業(yè)資源,鼓勵(lì)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè);另一方面,為了保障漁民基本生活,政府出臺(tái)油價(jià)補(bǔ)貼政策,該政策減少了漁民的捕撈成本,增加了收入,加大了漁民上岸難度。從雙控政策看,主要是對(duì)漁船和功率進(jìn)行控制,但隨著科技、信息技術(shù)、網(wǎng)具、捕撈設(shè)備的發(fā)展,捕撈效率和產(chǎn)量會(huì)大幅增加,最終導(dǎo)致雙控政策難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果[9]。

3.3 檢測(cè)數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性從政策產(chǎn)出控制來(lái)說(shuō),在漁獲統(tǒng)計(jì)方面,浙江省雖說(shuō)已配備觀(guān)察員和實(shí)施漁撈日志制度,但是觀(guān)察員沒(méi)有進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控加上漁民文化素質(zhì)低,總可捕量制度的數(shù)據(jù)存在誤差。甚至有時(shí)他們只填寫(xiě)對(duì)自己有利的數(shù)據(jù),導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。浙江省面臨魚(yú)種混合的現(xiàn)狀,目前只針對(duì)浙北梭子蟹等極少經(jīng)濟(jì)漁種進(jìn)行試點(diǎn),大部分沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和保護(hù),嚴(yán)重缺乏全面科學(xué)和持續(xù)的漁業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù),造成了漁業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)失真[10]。要制定正確有效的產(chǎn)出控制度需要具備3個(gè)條件:一是建立MEY 評(píng)估體系;二是確定總可捕量;三是制定配額的分配。然而建立MEY 評(píng)估體系需要具體科學(xué)持續(xù)的數(shù)據(jù),總可捕量的確定直接面臨單一品種資源的缺乏和多數(shù)作業(yè)屬混合漁業(yè)的困難,制定配額的分配是直接關(guān)系到漁民經(jīng)濟(jì)利益,處理不當(dāng)直接面臨著政策失敗。

3.4 漁業(yè)法律法規(guī)不健全海洋漁業(yè)資源的管理和護(hù)養(yǎng)條款不成比例。海洋污染導(dǎo)致近海水質(zhì)下降、海洋生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題,但排污受到法律處罰外并沒(méi)有對(duì)造成的損失進(jìn)行嚴(yán)格賠償。研究顯示,污水對(duì)漁業(yè)資源和捕撈業(yè)的發(fā)展影響巨大,但由于污水難來(lái)源以確定,導(dǎo)致漁業(yè)損失難以追賠。加上浙江省近海漁業(yè)資源捕撈產(chǎn)權(quán)不夠明晰,海洋漁業(yè)資源屬于公共資源,近海漁民可以自由地從事漁業(yè)捕撈工作,容易形成惡性競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)資源的破壞。另外,目前浙江省漁業(yè)法律法規(guī)主要針對(duì)投入政策控制,對(duì)產(chǎn)出控制政策采取的規(guī)范較少,沒(méi)有出臺(tái)明確的違法處理措施。

4 資源約束條件下的浙江海洋漁業(yè)管理政策優(yōu)化建議

海洋漁業(yè)是推動(dòng)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量,近年來(lái),海洋資源過(guò)度開(kāi)發(fā)造成漁業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀。因此,應(yīng)采取優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督管理、完善投入政策制度、量化產(chǎn)出政策制度、“投入+產(chǎn)出”綜合管理的模式,優(yōu)化漁業(yè)管理政策模式,助力浙江海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.1 優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督管理漁業(yè)行政管理是以政府為主導(dǎo)的管理,需要高效的執(zhí)法監(jiān)督管理。第一,對(duì)漁業(yè)行政管理體制進(jìn)行優(yōu)化,提高漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)督管理的效果。以前的漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)督管理按區(qū)劃分,造成了配合不協(xié)調(diào)、政出多門(mén)、部門(mén)之間職權(quán)不明確、地方保護(hù)主義、監(jiān)督出現(xiàn)漏洞等問(wèn)題。為此,應(yīng)優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),加大海區(qū)局管理職權(quán),進(jìn)行層層劃分、明確各區(qū)責(zé)任。執(zhí)法體制模式由縱向管理轉(zhuǎn)為橫向管理,建立一套“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分層管理”的漁業(yè)管理體制,促使各行政部門(mén)有效銜接,提高行政效率。第二,增加管理人員,加強(qiáng)對(duì)漁獲市場(chǎng)、港口、碼頭的執(zhí)法監(jiān)督管理。一方面,設(shè)立上岸漁獲數(shù)量監(jiān)管小組,對(duì)漁獲、漁港、市場(chǎng)交易情況進(jìn)行監(jiān)督。另一方面,采取觀(guān)察員隨船制,及時(shí)準(zhǔn)確記載漁獲量,為MEY 評(píng)估體系建立提供支持[11]。第三,以科學(xué)技術(shù)為依托,建設(shè)現(xiàn)代化監(jiān)控設(shè)備。給漁船配備高清攝像裝備和北斗定位系統(tǒng),對(duì)漁獲抓捕、交易、流通進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管控。

4.2 完善投入政策制度第一,完善伏季休漁制度,避免“一刀切”的做法,應(yīng)從實(shí)際出發(fā),根據(jù)每年捕撈產(chǎn)量、漁獲大小、魚(yú)種排卵期等情況,對(duì)不同海域采取不同休漁時(shí)間。嚴(yán)格落實(shí)伏季休漁制度,建設(shè)海洋漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)、減少對(duì)海洋的污染等,特別要加大漁業(yè)增殖放流力度。第二,嚴(yán)格把控漁船雙控政策中漁船建造標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)人員準(zhǔn)入要求。根據(jù)不同海域漁業(yè)資源狀況評(píng)估漁船數(shù)量和漁船功率。通過(guò)從業(yè)人員準(zhǔn)入要求,進(jìn)一步對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn),加強(qiáng)漁業(yè)資源保護(hù)意識(shí)。第三,對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行有效利用和合理規(guī)劃。以漁業(yè)資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為支撐,對(duì)浙江省近海漁業(yè)資源進(jìn)行調(diào)查、采樣、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、記錄,并堅(jiān)持常年開(kāi)展,科學(xué)評(píng)估捕撈漁業(yè)資源承載能力,以資源承載力為依據(jù)對(duì)漁船的功率和數(shù)量進(jìn)行限定。

4.3 量化產(chǎn)出政策制度我國(guó)《漁業(yè)法》雖說(shuō)已規(guī)定實(shí)施限額捕撈制度,但在實(shí)踐中推進(jìn)十分困難。因此,一方面,可以推進(jìn)捕撈限額總量TAC制度[12]。措施如下:第一,需量化TAC制度。優(yōu)化漁業(yè)統(tǒng)計(jì)信息的收集模式,采用紙質(zhì)和電子捕撈日志,對(duì)以前漁業(yè)捕撈數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理、檢查和保存。采用觀(guān)察員制度,對(duì)捕撈量進(jìn)行記錄保存,為 TAC的設(shè)定提供依據(jù)[13]。第二,需量化限額捕撈制度。以浙江省浙北漁場(chǎng)梭子蟹限額捕撈試點(diǎn)為基點(diǎn),落實(shí)漁業(yè)管理制度和總結(jié)經(jīng)驗(yàn),探索漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的道路。第三,需量化配額制度。根據(jù)不同海域漁業(yè)資源不同現(xiàn)狀,采取科學(xué)的評(píng)估辦法,確定配額數(shù)量。另一方面,積極探索個(gè)別轉(zhuǎn)讓配額制度。在TAC制度中,漁業(yè)資源屬于共有資源,難以避免漁民之間的競(jìng)爭(zhēng)性捕撈,從而導(dǎo)致漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益受損。如果可以單獨(dú)擁有某一漁業(yè)資源并獲得經(jīng)濟(jì)租金,便會(huì)促使?jié)O民養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的積極性。該制度在國(guó)外實(shí)施中取得較好效果,可在浙江省漁業(yè)保護(hù)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),積累經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而推廣。

4.4 采取投入+產(chǎn)出綜合管理采取符合浙江省漁業(yè)發(fā)展模式的管理制度。針對(duì)浙江省漁獲種類(lèi)多、海域面積寬廣、漁船數(shù)量和從業(yè)人員眾多等實(shí)際情況,應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有的漁業(yè)管理政策,加大資金和科技支撐,探索投入產(chǎn)出綜合管理的漁業(yè)政策。當(dāng)前,浙江省在漁業(yè)投入政策上采取了較多方法,但未達(dá)到預(yù)期效果。加上浙江已經(jīng)對(duì)浙北漁場(chǎng)的梭子蟹開(kāi)展試點(diǎn)工作并獲得階段性成果和經(jīng)驗(yàn)。因此,一方面需要強(qiáng)化投入控制,完善漁業(yè)法律法規(guī),嚴(yán)格執(zhí)法,采取多元化的漁業(yè)資源管理模式,深刻認(rèn)識(shí)到非法捕撈對(duì)海洋資源的危害,將海洋漁業(yè)資源納入征稅范圍,遏制生態(tài)環(huán)境惡化。開(kāi)展?jié)O業(yè)執(zhí)法相關(guān)活動(dòng),推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)海洋生態(tài)資源恢復(fù)。另一方面需要量化產(chǎn)出控制,根據(jù)漁業(yè)資源衰退情況,科學(xué)制定總可捕撈產(chǎn)量。總之,漁業(yè)投入政策因結(jié)合漁業(yè)產(chǎn)出政策,以TAC數(shù)據(jù)、氣候、魚(yú)汛、捕撈技術(shù)、漁業(yè)資源等為基準(zhǔn),對(duì)伏季休漁制度、漁船雙控制度等進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整,采取投產(chǎn)綜合管理模式,確保漁業(yè)資源不受到威脅的情況下,科學(xué)合理進(jìn)行漁業(yè)捕撈,提高漁業(yè)管理整體效果,促進(jìn)漁業(yè)資源恢復(fù),推動(dòng)海洋捕撈業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。