大學(xué)內(nèi)部治理制度化：理論路徑與實踐策略

摘 ?要：大學(xué)內(nèi)部治理對于大學(xué)而言具有重要意義，其制度化程度深刻與否影響著大學(xué)的治理效能和內(nèi)涵水平。從新制度主義視角審視，大學(xué)內(nèi)部治理制度化路徑可分為內(nèi)因漸進式、內(nèi)因革命式、外因誘導(dǎo)式和外因移植式。當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理制度化水平仍滯后于大學(xué)發(fā)展現(xiàn)實需求，厘清外部治理與內(nèi)部治理制度邏輯，修正大學(xué)與二級學(xué)院制度體系，平衡漸進與激烈演進方式，堅持扎根中國與學(xué)習(xí)借鑒相結(jié)合，是實踐中應(yīng)對現(xiàn)實困境的有效策略。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；內(nèi)部治理；制度化；理論路徑

中圖分類號：GG647 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2023）22-0024-04

大學(xué)治理，依據(jù)主體、功能和目標(biāo)等不同，可以分為內(nèi)部治理和外部治理兩種類型。大學(xué)內(nèi)部治理的核心是協(xié)調(diào)好政治、行政、學(xué)術(shù)、民主等權(quán)力運行關(guān)系，其邏輯最終指向人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作等基本職能。雖然外部治理對大學(xué)治理體系和治理能力的影響毋庸置疑，但高等教育新的時代背景、發(fā)展進程和歷史使命決定著內(nèi)部治理能力與水平對大學(xué)的發(fā)展更加重要［1］。大學(xué)發(fā)展目標(biāo)由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)換以及國家對大學(xué)治理由強制型向誘導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，強化了大學(xué)內(nèi)部治理的制度化需求。盡管學(xué)界對大學(xué)內(nèi)部治理制度、結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系等開展了研究，但對制度化的邏輯審視和路徑分析仍有不足。新制度主義興起于20世紀70年代，基于“制度”這一共同主題衍生出歷史制度主義、話語制度主義、規(guī)范制度主義和利益代表制度主義等多個理論流派，是從制度變遷視角研究制度化的重要工具。本文嘗試將上述新制度主義的四個理論流派納入同一對話空間，分析大學(xué)內(nèi)部治理制度化的理論路徑和現(xiàn)實困境，并提出可行性應(yīng)對策略，以期為相關(guān)研究及大學(xué)治理實踐提供參考。

一、大學(xué)內(nèi)部治理制度化的邏輯審視

（一）概念內(nèi)涵

制度是人類設(shè)計出來調(diào)節(jié)相互關(guān)系的約束條件，由政策規(guī)定等正式制度和文化精神等非正式制度組成，是社會分析最恰當(dāng)?shù)某霭l(fā)點。制度化概念始于二十世紀社會學(xué)領(lǐng)域，具有較廣的內(nèi)涵空間，不同學(xué)者與學(xué)派的理解有所不同。邁克·斯密關(guān)注制度化過程創(chuàng)造出的共享行為規(guī)范，韋森認為制度化是習(xí)慣與制度內(nèi)化于社會過程的形成史，郁建興認為制度化是從規(guī)則到行為等一系列社會范疇、現(xiàn)象實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化、通約化的過程［2］……從邏輯上審視，只有充分發(fā)展的、更加成熟的制度實現(xiàn)了，“內(nèi)化于社會過程”和“常態(tài)化”“通約化”才更有意義。基于這樣的分析，大學(xué)內(nèi)部治理制度化，是大學(xué)內(nèi)部治理的政策規(guī)定等正式制度和文化精神等非正式制度不斷走向成熟和定型的過程。

（二）時態(tài)認知

大學(xué)內(nèi)部治理制度化是一成不變的，還是與時俱進的？不同學(xué)者對于大學(xué)內(nèi)部治理制度化的時態(tài)認知存在爭議。溫特與克拉托赫維爾將其定位為完成時，迪馬吉奧則認為制度化既可以是進行時也可以是完成時，其他學(xué)者則將這一過程視為進行時態(tài)［2］。本文基于大學(xué)內(nèi)部治理實踐的復(fù)雜性和多變性，將大學(xué)內(nèi)部治理制度化的“時態(tài)”定義為“進行時”，強調(diào)制度化多階段發(fā)展的建構(gòu)性過程屬性，認為制度化是與治理事務(wù)相關(guān)的一切正式制度和非正式制度不斷進行調(diào)整、完善，不斷規(guī)范化的過程。大學(xué)內(nèi)部治理制度化并不意味著制度化了的制度是一成不變、固化的，而是應(yīng)該基于大學(xué)治理的現(xiàn)實需求及時發(fā)展完善成熟的。

（三）歷史意義

大學(xué)內(nèi)部治理作為一項制度安排［3］，其制度體系是實現(xiàn)治理目標(biāo)的根本保障。制度化之所以重要，首先體現(xiàn)為它是對大學(xué)成員的普遍約束與行為規(guī)范。大學(xué)原本是一個由學(xué)者和學(xué)生組成的行業(yè)組織，不需要太多的制度介入就能實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。但今天大學(xué)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和性質(zhì)有了根本性改變，其內(nèi)部治理和運行離不開制度，要依靠制度化了的制度約束和規(guī)范大學(xué)成員的行為。制度化的重要意義體現(xiàn)在對大學(xué)外部治理環(huán)境的適應(yīng)上。大學(xué)從“象牙塔”走入社會，其內(nèi)部治理需要服從外部制度環(huán)境。尤其在高等教育領(lǐng)域“放管服”改革逐步深化背景下，各級政府一般都傾向于通過事中、事后監(jiān)管機制對大學(xué)進行監(jiān)督。這些強制型政策、規(guī)定和引導(dǎo)型監(jiān)督機制往往以資源配置為紐帶，強調(diào)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)行使的“任務(wù)導(dǎo)向”［4］。只有通過制度化了的制度建設(shè)成果，治理主體才能更加有效行使治理權(quán)力、推行政治主張、落實政策決策，保證更好契合政府“任務(wù)導(dǎo)向”，更好推進自身改革發(fā)展。

（四）現(xiàn)實困境

大學(xué)治理改革雖然已經(jīng)取得長足進步，但內(nèi)部治理制度化水平仍滯后于發(fā)展現(xiàn)實需求。一是主體失位導(dǎo)致路徑依賴。由于知識生產(chǎn)和教育活動的復(fù)雜性，大學(xué)內(nèi)部治理不可能人人參與，導(dǎo)致多元治理主體長期失位。二是能力不足導(dǎo)致推進困難。由于受到政府強權(quán)管制邏輯的長期支配，大學(xué)習(xí)慣遵從政策規(guī)定履行治理職能，缺少規(guī)范行使辦學(xué)自主權(quán)的能力。三是環(huán)境約束導(dǎo)致活力不足。盡管“放管服”政策在大學(xué)逐步深化，但“強制型”政策規(guī)定逐漸轉(zhuǎn)為“誘導(dǎo)型”教育評價，對大學(xué)影響有時更為嚴重。四是權(quán)力失衡導(dǎo)致未成合力。大學(xué)多元權(quán)力邊界仍比較模糊，特別是民主權(quán)力沒有得到應(yīng)有保障，甚至一定程度上是在政治權(quán)力或行政權(quán)力指揮下的被動運轉(zhuǎn)。

二、大學(xué)內(nèi)部治理制度化的理論路徑

制度化是制度成熟化、穩(wěn)定化的變遷過程，一般需要較長時間的積累才能形成比較可靠和穩(wěn)定的制度建設(shè)成果。從作用主體來看，大學(xué)內(nèi)部治理制度化受到大學(xué)內(nèi)外多重因素影響；從作用方式來看，大學(xué)內(nèi)部治理制度化的形式可以分為漸進式和激烈式。大學(xué)內(nèi)部治理制度化的“內(nèi)因—外因”兩個作用主體和“漸進—激烈”兩種作用方式的組合關(guān)系，可分別以“作用方式”和“作用主體”為橫、縱坐標(biāo)軸，在二維象限的四個區(qū)間表現(xiàn)出來。Ⅰ區(qū)制度化路徑的作用主體在大學(xué)校內(nèi)，作用方式為漸進式；Ⅱ區(qū)制度化路徑的作用主體在大學(xué)校內(nèi)，作用方式為激烈式；Ⅲ區(qū)制度化路徑的作用主體在大學(xué)校外，作用方式為漸進式；Ⅳ制度化路徑的作用主體在大學(xué)校外，作用方式為激烈式（表1）。二維象限定義的四種大學(xué)內(nèi)部治理制度化理論路徑，可以分別從歷史制度主義、話語制度主義、規(guī)范制度主義和利益代表制度主義進行闡釋。

（一）內(nèi)因漸進式：歷史制度主義變遷模式

歷史制度主義認為，制度的最大特征就是一經(jīng)產(chǎn)生就存在路徑依賴的必然慣性，并貫穿性影響著全生命周期的走向。但是，不斷增加的壓力會造成斷裂均衡從而引發(fā)制度變遷［5］。Ⅰ區(qū)制度化的作用主體在校內(nèi)，作用方式為漸進，是一種基于大規(guī)模變化不會頻繁發(fā)生的演化路徑。該演化路徑適用于歷史制度主義制度變遷模式闡釋，可以定義為“內(nèi)因漸進式”。內(nèi)因漸進式制度變遷的動因主要源于大學(xué)內(nèi)部各個因素的點滴積累，既與利益相關(guān)者的增加或減少有關(guān)，也與多元治理主體權(quán)力的增強或減弱有關(guān)，總是能在漸進的變革中實現(xiàn)制度化目標(biāo)。在所有的大學(xué)里，內(nèi)因漸進式演進路徑幾乎無時不在發(fā)生，只是由量變引起質(zhì)變需要一定時間。現(xiàn)代大學(xué)從歐洲中世紀大學(xué)發(fā)源以來，歷經(jīng)千年演變，但在不同國家的不同大學(xué)治理制度形式中還仍然存在許多諸如院（系）一樣的相似組織機構(gòu)。

（二）內(nèi)因革命式：話語制度主義變遷模式

話語制度主義認為個體行動者通過話語、交流、商談以及討價還價等觀念性行為，塑造或建構(gòu)一種制度［5］。在這個意義上，制度是內(nèi)在于能動者的結(jié)構(gòu)與構(gòu)造物。Ⅱ區(qū)制度化的作用主體在校內(nèi)，作用方式為激烈，可以用話語制度主義的制度變遷模式闡釋，并定義為“內(nèi)因革命式”。內(nèi)因革命式制度變遷的動因是大學(xué)的政策倡導(dǎo)者通過作為話語核心的觀念和價值的變化來定義的，雖然效率較高，但存在與傳統(tǒng)制度適應(yīng)難的問題。實踐中，內(nèi)因革命式制度變遷的動因主要來自大學(xué)某些權(quán)威的推動，往往在他們的形塑下，以一種比較快速的方式實現(xiàn)制度化目標(biāo)。而權(quán)威的推動人物，大多是作為大學(xué)內(nèi)部治理核心責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)者的黨委書記或校長。蔡元培于1917年初就任國立北京大學(xué)校長，以“大學(xué)為純粹研究學(xué)問之機關(guān)”“大學(xué)者，研究高深學(xué)問者也”等辦學(xué)理念對北京大學(xué)進行大刀闊斧的改革，大開“學(xué)術(shù)”與“自由”之風(fēng)。

（三）外因誘導(dǎo)式：利益代表制度主義變遷模式

利益代表制度主義認為政黨或利益集團在制度變遷中發(fā)揮著利益協(xié)調(diào)的功能［5］。Ⅲ區(qū)制度化路徑的作用主體在校外，作用方式為漸進，可以用利益代表制度主義的制度變遷闡釋，定義為“外因誘導(dǎo)式”。外因誘導(dǎo)式制度變遷強調(diào)政府的作用，通過政策法律等形式對大學(xué)內(nèi)部治理主體施加作用，影響著大學(xué)制度變遷。比如自1949年以來，黨對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度就隨時代發(fā)展歷經(jīng)多次演進，從最初學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)的“校長負責(zé)制”，逐漸演進為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”［6］。“雙一流”建設(shè)也是國家政策誘導(dǎo)下的統(tǒng)一化大學(xué)制度變遷。國家“建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”政策啟動后，各類高校也通過不同卻相近的制度建設(shè)，在不同“一流”評價標(biāo)準下爭創(chuàng)一流。

（四）外因移植式：規(guī)范制度主義變遷模式

規(guī)范制度主義認為制度具有一套慣常反應(yīng)，成熟、成型的制度可以作為解決問題的有效方法固化下來。當(dāng)需要進行政策調(diào)整的時候，制度就有一套可用的反應(yīng)儲備在那里［5］。Ⅳ區(qū)制度化路徑的作用主體在校外，作用方式為激烈，可以用規(guī)范制度主義變遷模式闡釋，并定義為“外因移植式”。外因移植式制度變遷的作用主體在校外，一般在政府干預(yù)下直接借鑒甚至移植某些國家（地區(qū)）成熟的治理制度。在我國大學(xué)制度的建立過程中，曾先后移植過蘇聯(lián)、美國、德國、日本等國的大學(xué)制度，直到20世紀末期才基本成型。當(dāng)前，一些新興大學(xué)的制度化建設(shè)一般采用這種模式，并且構(gòu)建了多方參與、多元共治的內(nèi)部治理體系。

三、大學(xué)內(nèi)部治理制度化的應(yīng)對策略

實踐中大學(xué)內(nèi)部治理制度化往往由內(nèi)因漸進式、內(nèi)因革命式、外因誘導(dǎo)式、外因移植式四種基本演進路徑有機組合形成。厘清外部治理與內(nèi)部治理制度邏輯，修正大學(xué)與二級學(xué)院制度體系，平衡漸進與激烈演進方式，堅持扎根中國與學(xué)習(xí)借鑒相結(jié)合，是應(yīng)對現(xiàn)實困境的有效策略。

（一）遵循大學(xué)多元治理需求，厘清大學(xué)內(nèi)部治理與外部治理制度邏輯

現(xiàn)代大學(xué)作為典型利益相關(guān)者組織，由政府等各個利益相關(guān)者共同治理，具有多元主體、開放主體、復(fù)雜主體、共治系統(tǒng)等明顯特征。政府作為主要“資助人”，是大學(xué)改革發(fā)展的外因；大學(xué)作為行為主體，是改革發(fā)展的內(nèi)因。“內(nèi)因—外因”協(xié)同作用機制啟示大學(xué)與政府應(yīng)建立對話、妥協(xié)、合作、集體行動的共治機制，以厘清大學(xué)內(nèi)部治理與外部治理制度邏輯，消除信息隔閡與理解誤區(qū)。大學(xué)內(nèi)部治理與外部治理應(yīng)在必要張力的作用下形成自由與秩序之間［7］ ——政府不再以“資助人”的身份和“誰出資、誰管理”的邏輯管理大學(xué)，而是制定制度并使之在“市場管不了”“大學(xué)做不了”的領(lǐng)域發(fā)揮作用，集中精力做好校級領(lǐng)導(dǎo)選配、權(quán)力邊界劃定和辦學(xué)績效評估等關(guān)鍵事項；大學(xué)也不再以學(xué)術(shù)自由的口號和“高深知識的嚴肅學(xué)術(shù)活動”的邏輯孤立政府，而是制定制度主動契合科學(xué)、政治和市場的多元邏輯。

（二）遵循大學(xué)自組織屬性，修正大學(xué)與二級學(xué)院制度體系

大學(xué)雖然由于存在在社會環(huán)境之中而受到外部力量干預(yù)，但這并不影響其具有明顯的自組織屬性，否則大學(xué)也難以存續(xù)和發(fā)展。

不斷修訂完善的《中華人民共和國高等教育法》，更在法律意義上賦予了大學(xué)“面向社會自主辦學(xué)”的地位和權(quán)力。基于此，大學(xué)應(yīng)遵循自組織屬性和法律賦予的權(quán)力，以《大學(xué)章程》的制訂為牽引，系統(tǒng)推進大學(xué)與二級學(xué)院各項制度的“修、改、立、廢”工作，進一步明晰政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力界面與架構(gòu)，從制度上調(diào)動教師、學(xué)生等多元利益相關(guān)主體的積極性。

（三）遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，平衡漸進與激烈演進方式

高等教育發(fā)展規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，大學(xué)內(nèi)部治理也應(yīng)當(dāng)遵循循序漸進的認識論和方法論。潘懋元強調(diào)，“教育的改革和發(fā)展是一個不斷以新質(zhì)代替舊質(zhì)的過程，而不是突變的過程”［8］。因而，盡管加快實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理制度化對于提高治理效能、提升辦學(xué)內(nèi)涵具有重要意義，但其實現(xiàn)實路徑的選擇依然需要在“漸進”與“激烈”之間保持一種合理的張力，不急不慢、因地制宜地平衡選擇漸進式和激烈式改革模式。

（四）遵循大學(xué)建設(shè)實踐經(jīng)驗，堅持扎根中國與學(xué)習(xí)借鑒相結(jié)合

大學(xué)內(nèi)部治理受國家制度、組織文化等因素影響，在不同國家的表現(xiàn)有較大差異。中國現(xiàn)代高等教育的實踐證明，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，固然需要學(xué)習(xí)借鑒國外有益經(jīng)驗，但也絕不能盲目模仿，或以某一所一流大學(xué)為追隨對象亦步亦趨，而應(yīng)扎根中國大地辦大學(xué)。扎根中國大地推進制度化，強調(diào)制度的修訂與完善應(yīng)從實際出發(fā)，遵循大學(xué)獨特的歷史、獨特的文化和獨特的校情，堅持走具有特色的內(nèi)部治理制度化之路。學(xué)習(xí)借鑒先進制度成果，強調(diào)自信而不自大、繼承而不守舊、開放而不封閉、借鑒而不照搬，認真從一切有益制度成果中汲取經(jīng)驗。

四、結(jié)語

本研究雖強調(diào)“制度化”的意義，并基于新制度主義理論提出了可行性實踐策略，但并不意味著否認了大學(xué)“松散結(jié)合”的獨特組織特性，更沒有把大學(xué)建設(shè)成一個“行政主導(dǎo)、科層運行”的組織機構(gòu)。本文只是強調(diào)，大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)部目標(biāo)和國家對大學(xué)治理控制權(quán)轉(zhuǎn)型與擴張的外部約束，強化了大學(xué)內(nèi)部治理對制度化并由此帶來制度力量的吁求。從內(nèi)因漸進式、內(nèi)因革命式、外因誘導(dǎo)式、外因移植式或彼此優(yōu)化組合的路徑推動大學(xué)內(nèi)部治理制度化，對于推動實現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既具有重要意義，更是必由之路。

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（薦稿人：孫永泰，集美大學(xué)《集美大學(xué)學(xué)報》副主編，副編審）

（責(zé)任編輯：莫唯然）

基金項目：2022年度遼寧省高校黨建研究項目“高校黨的建設(shè)引領(lǐng)內(nèi)部治理機制研究”（項目編號：2022GXDJ-ZD046）；遼寧省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度立項課題“大學(xué)內(nèi)部治理制度化路徑研究”（課題編號：JG20DB207）。

作者簡介：畢作慶（1980 —），男，博士，遼寧工程技術(shù)大學(xué)督查調(diào)研室主任，講師，研究方向為黨建與思想政治教育。