社會治理視域下幸福河內涵及評估指標體系構建

胡 琳，吳珍梅，陳立輝，王 堯，沈浩亮，朱永澍，高 遠

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規劃設計研究院），浙江 杭州 310020；2.河海大學 水文水資源學院，江蘇 南京 210098；3.浙江省水文管理中心，浙江 杭州 310009）

幾千年來，我國河流治理活動一直與經濟發展和社會進步相輔相成。人與河流的關系經歷了原始自然、工程控制、污染治理和生態修復等4 個階段［1］。2019 年9 月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召［2］。幸福河的提出是河流治理理念迭代發展的具有時代特征的新需求，其立足于重大國家戰略，從系統全局出發［3］，具有豐富的時代內涵。

什么是幸福河，如何建設幸福河是當前研究熱點。左其亭等［4］提出幸福河的內涵和特性，構建了幸福河評價指標體系，并引入幸福河指數定量評價河流幸福狀態等；艾廣章等［5］探討了幸福河的內涵及評價準則，認為幸福河是在維持河流自身生態健康的基礎上能夠滿足人類社會可持續發展等的需求。但是，以上研究主要圍繞水安全、水資源、水環境、水生態、水文化5 個方面，或基于水利行業進行拓展和延伸，而較少在社會治理的大框架下解讀和分析幸福河。河流治理是社會治理的重要組成部分，更是各地社會治理的核心任務之一。從某種意義上講，幸福河建設狀況就是整個社會治理水平的集中體現。將幸福河放在社會治理體系和治理能力現代化建設的進程中考慮，將更有利于在經濟社會發展框架內衡量幸福河建設的成效、查找幸福河建設面臨的問題、探索幸福河建設的新路徑。

1 我國社會治理歷史沿革與時代特征

1.1 社會治理的提出和發展

關于治理的界定，從詞源來看，英語中的治理一詞來自于古希臘語和拉丁文，有引導、操控與管控的含義［6］。在政治學領域，治理指的是“在政治系統的特定范圍內行使權威，對政務或公共事務作出有效的安排，以達到維護政治秩序和正義價值的目的”。因此，社會治理可以理解為為了維護社會秩序和保障人民群眾利益以保證國家穩定發展的解決社會問題的方式。

從國家出現起，社會治理的概念就誕生了。西方國家開展相關研究較早，社會治理理論對西方國家的政府角色定位調整、社會秩序穩定、市場經濟運行發揮了一定的指導作用。新中國成立后，黨和國家領導人就十分重視基層社會的組織建設［7］。1998 年《關于國務院機構改革方案的說明》中提到“要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來”。在2002 年黨的十六大報告、2007 年黨的十七大報告和中央有關文件中多次提及“社會建設和管理”，并將其目標概括為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》［8］，明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”社會治理的內涵實際上已從對社會的統治和管理、管制拓展到社會改革和社會建設的方方面面［9］。

1.2 社會治理要素與時代特征

以時間軸為主線梳理中西方的治理概念、階段等，總結出治理的4 個特征，即治理是一個過程，是以調和為基礎的，同時涉及公、私部門，有賴于持續的相互作用等。社會治理也具備這4 個特征，概括為“過程、調和、多元、互動”［10］。

社會治理最終目的是更好地解決社會問題與社會矛盾，其核心內涵始終是準確定位治理三大要素：治理主體、治理對象、如何治理［11］。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對創新社會治理方式作出全面部署，提出了“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，為創新社會治理方式指明了方向和路徑。

1）系統治理。社會治理具有主體多元化特征，從系統論出發優化經濟社會治理方式，可協調不同部門、各種政策在國家治理體系中的定位和功能，全面協調社會主義現代化各項建設，在多重目標中尋求動態平衡。因此，系統治理是解決社會治理問題更為科學的方法。

2）依法治理。我國的一切社會治理路徑的構建都必須嚴格遵循相關法律的規定，并始終堅持黨的領導。

3）綜合治理。社會問題的產生原因和背后推動力是復雜的，因此一切社會問題的治理都不能單單依靠某一方或某一種方式，需要社會各方力量綜合運用經濟、政治、文化、法律等方式進行社會綜合治理。

4）源頭治理。一切社會問題與社會矛盾產生的源頭就是它出現的根本原因，要想達到最有效的治理成果須從問題的源頭進行治理。

2 幸福河內涵解析

2.1 人文社會學視角下的幸福河內涵

幸福河是具有中國創造性的新治水理念。幸福河包含的“幸福”和“河”分別是人的主觀感受和客觀存在的自然資源，是以幸福為追求目標，對人與河流關系美好意愿的反映。要對幸福河內涵進行解析，必須深刻審視人與河流的關系，本文從河流倫理、馬克思主義幸福觀、習近平生態文明思想等視角探究幸福河的內涵，從人文科學、社會科學角度來解讀幸福河內涵，以期為社會治理視域下幸福河研究提供參考。

1）基于河流倫理的幸福河內涵探究。進入工業文明以來，人類盲目開發利用和改造河流導致眾多河流出現河源衰退、河槽淤塞、河床萎縮、河道斷流、尾閭消失等危機［12］。近幾十年來，我國在經濟高速增長的同時也伴隨著對河流過度開發、低效利用和生態環境的嚴重破壞，使得河流的水質和生態受到不同程度的損害。河流倫理學認為，河流是有生命的、有價值的、有權利的，可通過把握人水規律、調控管理、規范人類行為，將人與河流的關系從以往改造、征服為主轉為和諧相處、共存共生。

基于河流倫理學，筆者認為幸福河是我國在經歷、觀察、分析、反思前期人和河流關系基礎上對人與河流和諧相處的期望，是新時代提出的以追求人的幸福感為目標的、尋求人與河流關系新途徑的治水理念。

2）基于馬克思主義幸福觀的幸福河內涵探究。馬克思認為，幸福的主體是立足于現實社會的人［13］，強調真正的幸福是人們向往并努力實現的完美生活狀態，即實現人和自然、物質和精神、勞動與享受的和諧統一。在人和自然的關系上，馬克思主義幸福觀強調人生活在社會中滿足基本的衣食住行是幸福，健全的社會制度保障、人與人的友好相處、社會公共服務的完善以及國家與國家間的和平更是人獲得幸福的基礎。

基于馬克思主義幸福觀，筆者認為幸福河是人們完善社會公共服務（河流治理）這一實踐的途徑和標的，以此實現人們對完美生活幸福狀態追求的目標。

3）基于習近平生態文明思想的幸福河內涵探究。習近平生態文明思想繼承了馬克思自然觀的思想，認為良好生態和經濟發展可以共同存在，綠水青山就是天然的財富。習近平生態文明思想科學內涵包括三方面：實現良好的生態環境會帶動生產力的發展，良好的生態環境會提升人們的生活質量；保護生態環境要樹立大局意識，要建設人與自然和諧共生的社會主義現代化國家；自然、社會與人類是一體化的關系，要共建地球生命共同體［14］。因此，筆者認為幸福河是“綠水青山”向“金山銀山”轉化的重要載體，是在發揮河流資源價值、保障水安全的基礎上，進一步挖掘河流的社會價值，在水經濟、水文化、水福利等方面為人民提供公共產品和民生福祉，同時通過制度建設實現長效管護，實現河流功能的永續利用和人民幸福感的不斷提升。

2.2 社會治理與幸福河建設的契合性

本文從現實需求與治理邏輯角度［15］，對社會治理的適用性及其應用于幸福河研究的可行性、契合性進行闡述，以此作為社會治理視域下幸福河研究的現實應用基礎。

1）現實需求。新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。在人民需求日益增長、利益訴求日益多元的大背景下，傳統常規社會問題逐漸演變為復雜程度更高的治理問題，應通過創新治理手段和治理模式，實現復雜問題的有效解決。

水治理作為社會治理的重要內容，也呈現復雜性的基本特征，并從多個維度顯現。一方面，水治理包含水安全、水資源、水環境、水生態等方面，問題本身具有復雜性，其誘因趨于多樣化。涉水問題的出現可能源于水域及岸線空間的自然變化，也可能是人類活動引發的水生態環境破壞、水域空間安全破壞等。另一方面，水治理具有跨領域、跨地域等特征，并兼有公共事務的基本屬性。這種跨域性與公共性的結合，使得單一治理模式往往難以奏效。幸福河以人民獲得幸福感為目標的水治理新理念，對治水機制、模式、手段、目標等提出了更高的要求。實現幸福河的有效途徑勢必包含整合治水手段模式、明確治水責任權限、強化多元主體治理能力、凝聚治水合力等，進而實現對水治理復雜性的有效應對。

幸福河是國家面向新的歷史發展階段對水治理復雜性問題提出的新理念、新要求，這與社會治理發展沿革對復雜社會問題的回應是相契合的，兩者在本質上均反映對現實需求的回應，即以響應人民多元需求和訴求為主要目標。

2）治理內容。幸福河是在治水理念提升、水治理模式和治理主體日益多元的背景下，通過對水安全、水資源、水環境、水生態、水文化等河流資源價值的挖掘，實現人民群眾幸福感的提升。其中：政府是幸福河建設任務實施的責任主體，社會、群眾是幸福河管理的主體；幸福河建設的客體是以河流為紐帶，經濟、社會、生態三位一體的人水關系，其目標是維持河流自身健康，并且支撐流域經濟社會高質量發展。現階段幸福河建設內容包括安全、生態、環境、社會、經濟、文化等方面。社會治理過程中要求政府充分發揮權威優勢，既要引導和支持企業、非政府組織、公民等多元治理主體參與其中，又要合理協調和靈活處理不同治理模式之間的矛盾，促成更高層面上治理模式的協調配合，構建“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”的治水格局。

3 社會治理視域下幸福河評估指標體系

3.1 構建思路

河流管理是社會治理的有機組成部分，以讓人民獲得幸福感為河流保護治理的根本依據和終極目標。本文以社會治理“過程、調和、多元、互動”特征為主要表征要素構建幸福河評估指標體系。

1）幸福河的概念。幸福河是表征區域或流域內與河流相關的生態、經濟、社會、人文等的復雜綜合系統。它不僅包含有機體，而且包含形成環境的整個物理因子復合體。

2）幸福河“組分＋關系”的雙層級評估指標體系。幸福河為復雜綜合系統，其本質是通過兩個要素得以體現，即組成綜合系統的“組分”和組分之間的“相互關系”。構建的“組分＋關系”的雙層級幸福河評估指標體系，包括屬性層級和度量層級。從社會治理視角，以治理體系和治理能力現代化程度及治理成效分別表征評估指標體系的屬性層級。

3.2 幸福河概念分析

幸福河是時代發展形成的新概念，是我國河流治理發展邁入新階段的集中體現。幸福河是由河流流域周邊生物和非生物組分通過復雜的相互關系構成的一個整體，抽象出如下概念：結構、過程、功能和服務［16］。“結構”指的是組成幸福河綜合系統的組分及其組成方式，包括水體（含水體內生物）和周邊一定范圍內的岸線空間，以及直接或間接影響水體及岸線空間的事物（包括社會、經濟、人文等非物質因素）；“過程”指的是幸福河綜合系統的組分因相互聯系而產生的物質和能量的遷移轉化的現象，如水生態系統的水循環過程；“功能”是幸福河綜合系統體現的作用和能力；“服務”即人類從幸福河綜合系統獲取的福利等。

幸福河綜合系統的結構、過程、功能及服務的相互關系見圖1。四者的關系可概括為：“結構”是產生過程的基礎，“過程”是維持結構穩定的重要保證，“功能”是幸福河綜合系統的結構與過程共同產生的效果，即以直接或間接的方式為人類提供河流相關“服務”的能力。可見，幸福河綜合系統“功能”是由“結構”和“過程”共同產生，“功能”是產生“服務”的基礎。

圖1 幸福河綜合系統的結構、過程、功能及服務的相互關系

3.3 評估指標體系的構建

3.3.1 層級構建

幸福河綜合系統是一種復雜系統，其層次屬性決定了指標體系應體現出二維特點：一是構建的指標體系應包括復雜系統的組分、關系兩種屬性；二是對于具體的組分和關系屬性表征的指標需要考慮其隨著空間尺度或邏輯尺度的變化而帶來的變化。

基于以上考慮，結合前文對社會治理視域下幸福河研究的基礎和應用基礎分析，構建3 個層級的幸福河評估指標體系。

1）視角層級。以社會治理的視角審視幸福河綜合系統，并通過“結構”和“過程”來表征。

2）屬性層級。用于表征對應視角層級指標的具體屬性指標。從社會治理的“結構”和“過程”角度，通過治理體系和治理能力現代化程度及治理成效來表征。

視角層級和屬性層級均可進一步分成若干子層級。

3）度量層級。用于度量屬性層級的效能絕對值和相對值等作為指標。例如，屬性層級的安全性可以用度量層級的防洪排澇工程達標率、水質優劣程度等來表征；屬性層級的系統性可以用度量層級的部門協同機制建立情況等來表征；屬性層級的綜合性可以用度量層級的企業參與程度和民眾滿意度等來表征。度量層級和屬性層級并不是一一對應的關系，屬性層級的不同指標可以用相同的度量層級指標來表征。例如，屬性層級的系統治理和源頭治理兩項指標均可以通過度量層級的水土保持率來表征。

幸福河層級評估指標體系框架見圖2。

3.3.2 構建方法

按照三級指標體系框架，綜合趙鐘楠等［17－20］的研究成果，篩選幸福河綜合系統的具體評估指標。

3.3.2.1 屬性層級

1）一級屬性子層。現代社會治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系構成，據此設置表征“結構”的屬性指標。實際工作中，治理體系構建與治理過程是密切相關的，治理體系的構建完整程度也綜合反映了社會治理途徑、手段的先進性，是治理過程運行良好的前提。“過程”和“結構”的視角層級可用相同的屬性指標來表征，即治理體系和治理能力現代化程度，包含治理體系完整性和治理能力現代化程度。

因社會治理是動態的、變化的，并且具有連續性，治理過程和成效往往沒有明顯的界線，故將治理成效也作為表征“過程”的指標。綜上，治理體系和治理能力現代化程度、治理成效作為一級屬性子層。

2）二級屬性子層。它是對一級屬性子層在不同時空尺度或邏輯尺度上的進一步劃分。如社會治理結構子層包含的指標涉及不同層次，從社會治理體系的構成邏輯來看，組織體系的建立是為了設計制度，形成有效的制度體系并運行；運行體系需要人、財、物保障，使其運行是有效甚至高效的；如何評估制度體系和運行體系的成效，則需要建立評價指標體系。因此，基于社會治理的原則和途徑，對治理體系和治理能力現代化程度的屬性從綜合治理、系統治理、依法治理和源頭治理4 個角度進行表征。治理成效體現的是綜合系統的功能和服務，考慮社會、經濟、安全、生態、環境、文化等治理成效在河流水域的集中體現，將其作為治理成效的二級屬性層。

3.3.2.2 度量層級

通過對國外相關研究的梳理，借鑒其部分研究成果［21］，確定度量層級指標選取原則為科學性與客觀性、定量性與可操作性、權威性與典型性、導向性與前瞻性。同時，借鑒目前學界對各種評估指標建立和幸福河評估指標體系構建的研究成果，構建社會治理視域下幸福河評估指標體系，見表1。

表1 幸福河評估指標體系

4 結束語

本文從社會治理的視域審視幸福河內涵，在分析國家治理體系和治理能力現代化建設發展方向和具體要求的基礎上，著眼社會治理的過程、調和、多元和互動等特征，從結構、過程、功能、服務等4 個視角，聚焦治理體系和治理能力現代化程度和治理成效，構建了幸福河評估指標體系，以期為從更廣泛的視角綜合評估區域的水治理工作提供新的方法和路徑。鑒于社會治理具有系統性、復雜性，評估指標體系的全面性和代表性、指標量化的科學性和可行性、綜合方法的適應性和針對性等，需要各相關行業根據區域、發展階段等實際情況不斷豐富、優化。