教師減負的認知邏輯與多元治理路徑分析①

◎尤玉鈿 胡中鋒

教師負擔過重一直是基礎教育領域備受關注的話題。在外部環(huán)境日新月異、社會各界對教育愈加重視的新時代背景下，教師這一角色被賦予更多的內涵和期待。教師工作內容呈現的多元化和多變性，教師減負問題逐步成為社會關注和政府重視的焦點。為此，教育部確定2019年為“基層減負年”，同年，《關于減輕中小學教師負擔，進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》（以下簡稱為《意見》）由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)，這標志著教師減負上升為國家政策議程，正式成為官方話語，成為我國首個系統性、制度性、規(guī)范性治理中小學教師負擔的政策文件?！兑庖姟返某雠_，表明當前教師減負工作的必要性和迫切性，也顯示減負工作在教育改革領域順應教育治理體系及治理能力現代化的時代需求。

推進教師減負工作對教師回歸教育教學本職工作，潛心教學，促進教師專業(yè)發(fā)展，從而落實立德樹人的根本目標，促進教育事業(yè)的健康有序發(fā)展意義重大。只有對教師減負工作進行理論梳理和專業(yè)剖析，厘清教師工作負擔的認知邏輯，明確“何以為負”“為何減負”“減何種負”以及“誰來減負”的關鍵問題，才能有效構建教師減負的多元治理路徑，真正將減負落到實處。

一、“何以為負”與“為何減負”

“何以為負”與“為何減負”是當前教師減負治理的認知邏輯起點。關于教師負擔的定義，學術界存在不同說法。有學者從廣義和狹義上對教師工作負擔進行定義。廣義上看，教師負擔即教師應擔當的責任、履行的任務和承受的壓力，[1]包括生活負擔、工作負擔、 心理負擔等。從狹義上看，教師負擔是教師在教育教學工作中應承擔的工作和責任以及由此付出的代價等，[2]主要指工作負擔。有學者從主觀和客觀的維度、以及主客觀兼顧的維度定義教師負擔?？陀^維度上的教師負擔指與工作時間、工作內容等相關的教育教學活動，一般以工作時間、工作內容、生師比及離職率等作為測量因素；主觀維度上的教師負擔從教師的主觀感受出發(fā)，通過工作滿意度、工作氛圍、情緒狀態(tài)、身心狀態(tài)等因素測量教師工作負擔的主觀體驗和感受，[3]還有學者從主客觀兼顧的維度綜合定義教師負擔。也有學者根據教師負擔的綜合性和復雜性等特點，將其分為“社源性負擔”“校源性負擔”“生源性負擔”以及“師源性負擔”，[4]從而回答了“減何種負”的教師負擔類型問題?；谝陨暇C述，本文從狹義的視角，基于教師負擔所體現的主客觀因素，將教師負擔界定為教師從事教育教學工作所承擔的工作責任和壓力，以及對工作負擔的感受，是一種綜合性負擔。教師負擔過重是指教師的日常工作和責任超出了教師應承擔的責任、應履行的義務以及應承受的壓力，[5]從而帶來負擔過重的心理感受，主要指不合理的負擔。

那么，“為何減負”呢？不少學者針對教師負擔狀況進行過實證調查研究，結果均得出當前教師負擔過重、壓力過大的結論。據教師教學國際調查（TALIS）2018年調查數據表明，中國教師的周平均工作時間為 45.3 小時，大幅高于參與調查的48個經濟合作與發(fā)展組織成員國家和TALIS平均值（38.8小時和 38.3小時），其中教學時間為13.8小時/周，僅占 30.5%，非教學工作時間達到31.5小時/周，在 10 個高教育績效國家中位于第二位；[6]據2014—2015 學年中國教育追蹤調查數據（CEPS）的大規(guī)模調查表明，教師每周工作時間的均值達到48.91小時，這遠遠高于國家法律規(guī)定的工作時間，但花費在教學上的時間均值只有9.75小時，僅占每周總工作時間的19.93%，[7]反映了教師投入在非教學上的時間遠遠多于教學上的時間；有學者在全國范圍內開展大規(guī)模的中小學教師工作負擔調查得知，90%以上的中小學教師感到工作強度偏高，工作負擔重。[8][9]也有學者通過區(qū)域性的實證研究發(fā)現，“雙減”背景下的中小學教師主要表現為整體工作負擔水平較高，教師工作時間過長，工作構成重心偏離。[10]

教師職業(yè)是長期性的專業(yè)工作，必要的、適度的工作負擔是其本有的職責和要求，也是保證工作不斷取得進步的動力。然而，過度、不合理的工作負擔，對教師身心健康、工作積極性與工作滿意度，甚至對教育質量都會產生不利的影響。長此以往，不但損耗教師本有的職業(yè)生命力，降低其職業(yè)認同感，還會阻礙學校整體教育質量的提升和整體教育組織系統的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、“誰來減負”與“減何種負”

在明確“何以為負”與“為何減負”的基礎上，“誰來減負”與“減何種負”是進一步解決教師減負治理不可回避的關鍵問題。只有剖析教師負擔的類型，追尋教師負擔過重的源頭，厘清負擔來源責任單位，才能清晰界定教師減負治理的責任主體，做到有效減負?！兑庖姟烦雠_后，2019-2021年間，全國31個省份先后對教師減負問題做出回應，相繼出臺本區(qū)域減負清單，對中央號召的減負任務給予高度重視和密切配合。然而有學者對收集的各地政府頒發(fā)的“中小學教師減負清單”的70個有效樣本統計發(fā)現，部分政策方案與中央頒發(fā)的《意見》有較大的雷同，[11]說明各地對教師減負問題實際結合不足，問題認識流于形式，難以取得真正實效。在 70份“減負清單”政策方案中，僅有10%的市級單位在政策文本中明確提及責任單位。其中，教育部門被提及率最高，共出現103次；其次為市及下屬各縣（區(qū)）黨委、政府，共出現100次；最后為市扶貧辦、市統計局等總計47個部門。[12]此外，在提及負擔來源的責任單位中，并未明確表示各部門間應如何相互配合、協同治理教師負擔問題。

“減何種負”？有關教師負擔的內容可謂眾說紛呈，說法不一。《意見》明確將教師負擔重點分為督查檢查評比考核、社會事務進校園、相關報表填寫工作、抽調借用中小學教師事宜四種類型。已有學者對31省教師“減負清單”的政策文本分析中發(fā)現，“督查檢查評比考核事項、重復數據、抽調借用、社會事務、報表填寫字樣分別出現122、95、85、60、52次，這些歸結為‘社源性負擔’的數量占比高達92.0%”,[13]進一步說明，教師負擔的主要源頭是來自向學校和教師派攤各種行政指令和社會事項的上級教育部門。代表“校源性負擔”“‘培訓’‘宣傳’字眼分別出現264、105次”，[14]這與部分省份“減負清單”中提及的“切實避免安排中小學教師參加無關的培訓和會議”“教學教研活動流于形式，加重教師負擔”等意見如出一轍。在31省份教師減負清單條例中，“‘學生’‘安全’字樣分別出現42、28次”，僅有6項條例提及“生源性負擔”，而提及“‘時間’‘健康’字樣分別出現41、26次”，僅有6項條例提及“師源性負擔”。

值得注意的是，眾多的“減負清單”呈現教育部門是“誰來減負”的最大責任主體，也表達需要其他相關部門或資源的配合和合作的請求，然而都沒有提供明確的治理方案和政策支持，這容易使教育部門陷入單打獨斗的境地，缺少相關治理主體的協同支持，最終陷入孤立無援，難以為繼的局面。

三、教師減負的多元治理分析

為“教師減負”的呼聲由來已久，但減負之路至今仍裹足難行，未見明顯成效。從“何以為負”“為何減負”“減何種負”“誰來減負”的認知邏輯梳理中可知，教師負擔來源的多元化決定了教師減負工作的復雜性和系統性。教師減負不是教育部門的“獨角戲”，也不是各行政部門、學校單位的“責任田”。在全面推進“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”的進程中，多元主體間的合作共生是教師減負治理實踐的邏輯起點。解決教師減負問題，確立多元主體間的目標價值取向，構建教師減負治理路徑，才能有效引導各治理主體做好本職工作，確保減負工作的真正落實。

（一）確立教師減負治理的目標價值取向

當前，以政府、學校、家庭、社會組織等多元主體協同治理教育的格局基本形成。然而，各治理主體由于不同的立場和使命，在治理實踐中可能存在不同的利益訴求，甚至為追求自身的利益目標而偏離了教育的使命和方向。無論何種改革，都必須立足國家教育事業(yè)發(fā)展大局，體現教育發(fā)展的方向、目標、價值取向。各減負主體只有首先明確教師減負的目標是什么，才能協同共治做好減負工作?！兑庖姟访鞔_指出“要堅持以教育教學為中心，確保中小學教師潛心教書、精心育人”?？梢?，教師減負工作的最終目標是讓教師卸下與教學無關的非必要、不合理的負擔，提供教師潛心從教的良好的教育教學機制和環(huán)境。因此，讓教師回歸教育教學專業(yè)領域，落實立德樹人的教育根本任務就是教師減負治理的目標價值取向。作為政府，需要引導減負主體意識到教師減負的根本利益是什么，使其將正確的價值觀轉化為治理行為，并明確整體治理責任所在，從而實現價值的融合，在教師減負治理實踐中形成治理合力。

（二）落實各治理主體的責任和規(guī)約

在教育治理實踐中，為落實各治理主體的治理實效，需要厘清各治理主體的權力邊界和責任清單。在整體的宏觀規(guī)約下，確立各主體在整體目標下各自的限度和自由，賦予治理主體行使責任范圍內的治理權力，踐行職責邊界內的行為準則，[15]使減負清單中所對應的責任主體，有跡可循，有主體可依，有主體可查，[16]真正將減負工作落實到實處。在教師減負的多元治理主體中，政府需要轉變管理體制機制，適度將辦學自主權下放到學校，賦予學校更多的自主發(fā)展空間，政府主要承擔監(jiān)管職能，由過去的直接管理，轉變?yōu)榕c學校達成責任與規(guī)約的宏觀治理，既提升學校辦學自主權，同時促進政府的職能轉變。[17]對向教師攤派任務的教育及行政部門進行戰(zhàn)略指導，宏觀把控減負方向，持續(xù)對教師非教育教學工作任務的跟蹤管理，同時，對社會事務進校園進行統籌管理，明確監(jiān)督目標，把控減負方向。[18]學校作為教師減負治理的直接執(zhí)行主體，應牢牢把握學校自主發(fā)展機遇，立足學校實際確立教育教學方向，明確教師作為教育工作者的專業(yè)職責和責任邊界，改革僵化的教師管理體制和評比機制，給予教師更多的自主權和參與權，保障教師合法正當權益。學校需要與時俱進，善于運用多元治理理念協同家庭、社區(qū)、市場等治理主體合作治理，引導其協助學校參與更多非教學事務，如后勤事務、學生延時服務等。通過整合校內外的可利用資源，真正實現“家校社”的資源聯動、協同治理。

（三）激發(fā)教師的專業(yè)活力

教師作為減負治理的直接利益相關者，對減負工作應該有理性判斷和能動意識。在教師減負的多元治理實踐中，教師不應只是被動接收學校及上級行政部門的安排和指令，而應厘清自身工作負擔的邊界，明確教書育人的根本任務，合理捍衛(wèi)專業(yè)領域與專業(yè)權益，協同多元治理主體獲取更多專業(yè)支持，激發(fā)個體內在活力，以取得不斷的成長和進步。在全面推進教育領域治理體系和治理能力現代化的時代背景下，教師的教育教學工作會呈現出更多可變性和多樣化，教師要敢于主動擁抱時代變化、滿足時代需求，合理規(guī)劃職業(yè)，有意識有目標地提升業(yè)務能力和專業(yè)素質，從而提高自身應對壓力和變化的能力。如在“互聯網+教育”的時代背景下，教師要善于主動學習教育信息技術，提高教育信息處理能力，以積極的態(tài)度迎接時代的挑戰(zhàn)，一方面可以提高自身專業(yè)水平，同時，借助信息化技術手段，提高處理教學事務的效率，有效應對較多的負擔工作。

教師減負是較為復雜的歷史問題，不能僅僅停留在口號上，也不是采用傳統的管理方法對單個責任主體發(fā)號施令能夠解決的。立足全面推進教育領域治理體系和治理能力現代化的時代背景，多元主體的協同共治是教師減負治理的邏輯起點，創(chuàng)造教師潛心教學的機制與環(huán)境、落實立德樹人的教育根本任務是教師減負治理的目標價值取向，明確各責任主體的責任邊界和行動規(guī)約是各治理主體協同做好教師減負治理的行動指南。只有破除傳統管理視野，運用多元治理理念尋求教育系統內外的協同共治，才能真正讓教師回歸教書育人的本職工作，潛心教學，促進專業(yè)發(fā)展，才能實現教書育人，教育事業(yè)長遠發(fā)展的目標。