清代海洋失事查勘制度建設及其困境

宋可達

(中國社會科學院 中國邊疆研究所,北京 100101)

清初以降,隨著沿海地區農業經濟商品化趨勢的加強,加上造船業和航海技術的進步,民間航海活動日趨頻繁。特別是康熙二十三年開放海禁后,私人海上貿易得到進一步的發展。在民間海洋經濟活動蓬勃發展的同時,中國近海海域因海盜活動造成的商民船只失事案件隨之大量增加。按照當時的司法條例,發生命、盜等刑事案件后,地方官須作實地查勘,確定案發地點,以明晰相關地方的緝盜責任。這一規定,起初只針對陸上案件。不過,隨著海洋失事案件的持續增多,出于維護海商權益、強化海洋管理的需要,朝廷日趨意識到對海洋失事案件進行現場查勘核驗,進而責成地方文武官弁緝盜追贓的重要性,海洋失事查勘制度應運而生。

關于清代海洋失事案件以及由此引發的海洋治理問題,近年來日益受到學界關注,但相關成果主要聚焦于失事船只,尤其是外國船只的救助和管理(1)參見劉序楓:《清代環中國海域的海難事件研究——以清日兩國間對外國難民的救助及遣返制度為中心(1644—1861)》,《中國海洋發展史論文集》第8輯,臺灣“中研院”中山人文社會科學研究所,2002年;史偉:《清代東南中國海上失事民船的救助與管理》,《河南師范大學學報》2010年第2期;郭嘉輝:《清道光前期(1821—1839)廣東對海難救助之研究——以歐洲船只、船員為例》,《海洋史研究》第8輯,社會科學文獻出版社2015年版。,對海洋失事查勘制度建設的討論則較為欠缺。值得注意的是,王宏斌的研究曾提及清代海洋失事處分條例的變化(2)王宏斌:《清代內外洋劃分及其管轄問題研究——兼與西方領海觀念比較》,《近代史研究》2015年第3期。,極具啟發意義,但未作進一步論述。海洋失事查勘制度建設,貫穿整個清代,直至清末仍為海上失事船只提供重要的制度保障。本文將圍繞清王朝如何應對頻發的海洋失事案件帶來的社會治理問題,以海洋失事查勘制度的演變為主線,集中探討這一制度的建設歷程及其所面臨的現實困境,希望借此揭示清政府在海洋秩序建構上的一個側面。

一、康雍時期海洋失事查勘制度的醞釀與初建

清初,為對付以鄭氏集團為首的反清勢力,在沿海省份實行嚴厲的禁海、遷界措施。康熙二十二年,清軍攻占臺灣,海氛既靖,海洋政策開始松動。次年十月議準:“先定海禁處分之例,應盡行停止”(3)《清圣祖實錄》卷117,康熙二十三年十月丁巳,《清實錄》第5冊,中華書局1986年版,第224頁。,海禁政策遂告廢除。康熙開海后,民間海商獲得了難得的發展機遇,出海貿易的船只絡繹于中國近海海域。而海商追求利潤,“想比眾船早到,以期貨可速消,得利較厚”,往往“不候兵船護送,孤舟開行,致被劫奪”。(4)《呈浙江省辦理緝捕洋盜事宜清單》,嘉慶四年,中國第一歷史檔案館藏朱批奏折(以下簡稱“朱批奏折”),檔號:04-01-08-0076-024。再加上收復臺灣后,沿海水師相率宴安,怠弛日久,“賊伙連劫掠,莫過而問”。(5)藍鼎元:《鹿洲初集》卷2《與荊璞家兄論鎮守南澳事宜書》,《清代詩文集匯編》第247冊,上海古籍出版社2010年版,第38頁。

在以上因素共同作用下,康熙二十三年以后,中國近海海域雖然沒有出現大型海盜集團,但零星海盜活動不斷,商民船只的失事幾率也持續上升。如江蘇、浙江兩省海域,康熙“二十六年六七月間,即有劫商擄人之事”。(6)王騭撰、王善塏輯:《義圃傳家集》卷首《大司農王公年譜》,《清代詩文集匯編》第48冊,第178頁。

海洋失事案件頻發,決策者認為是水師將弁巡哨不力所致。為此,康熙二十八年朝廷議準:“水師總兵官不親身出洋督率官兵巡哨者,照規避例革職。”(7)乾隆《欽定大清會典則例》卷115《兵部·巡防》,《景印文淵閣四庫全書》第623冊,(臺灣)商務印書館1986年版,第430頁。四十六年,對照陸上失事處分細則,進一步制定了嚴格的海洋失事處分條例:“江、浙、閩、廣海洋行船被盜,無論內外洋面,將分巡、委巡、兼轄官,各降一級留任。總巡、統轄官,各罰俸一年。”(8)光緒《欽定大清會典事例》卷631《兵部·巡洋捕盜》,《續修四庫全書》第807冊,上海古籍出版社2002年版,第775頁。而海洋失事案件發生后,地方官需對船只失事的地點進行勘定,以明確案件責任歸屬,這就是海洋失事查勘制度。關于失事查勘制度出臺的時間節點,囿于史料,尚難稽考。不過,在康熙朝,這一司法程序實際上頗難推進,主要有以下兩點原因:

一是沿海政區之間的海界大多未經勘定。因此,一旦發生海洋失事案件,沿海地方官即可以海界不明為由,將查勘商民船只失事地點的責任轉嫁給相鄰政區。康熙中期以來,已逐步展開部分省際間海界的勘定工作,以江、浙兩省為例,康熙二十九年,詔“命江、浙二省疆臣會勘轄境海面”(9)《清史稿》卷138《兵九·海防》,中華書局1977年版,第4110頁。,嗣后,“浙江海汛以大羊山為界。大羊山腳以北之洋島,屬江南管轄。江南海汛以馬跡山為界。馬跡山腳以南之洋島,屬浙江管轄。”(10)雍正《浙江通志》卷96《海防》,《中國地方志集成·浙江省志輯》第5冊,鳳凰出版社2010年版,第109頁。但總體而言,康熙朝的海界勘定工作推進得并不順利,尤其是沿海府、州、縣一級的海界基本未作勘定。

二是內洋與外洋之間的界限尚未有明確的劃分。尤其是遠離海岸的外洋海域,地方政府很難進行事實上的司法管轄。如康熙五十五年,原閩浙總督范時崇上疏云:“商船出海,有在外洋被劫者,與汛地相去甚遠。其兼轄、統轄官員,請免題參。”(11)《清圣祖實錄》卷268,康熙五十五年閏三月癸亥,《清實錄》第6冊,第627頁。此疏反映出,在當時的沿海省份看來,外洋失事案件似已超出地方官員的管轄能力。與此同時,兵部議復范時崇奏疏稱:“各省內外洋名,臣部無憑稽查。應令該督撫造冊咨部,以備查核。倘有以內洋失事捏稱外洋者,守汛官及該管官俱照例議處。”(12)《清圣祖實錄》卷268,康熙五十五年閏三月癸亥,《清實錄》第6冊,第627頁。從之。可見直到康熙五十五年,中央與沿海地方官吏,雖然有內洋和外洋的概念,但對內外洋的具體劃分情況卻知之不多。

受以上兩個因素的影響,康熙年間地方政府在處理海洋失事案件時,對于船只失事地點究竟屬于何政區、屬內洋抑或外洋,頗難作出清晰判定。這一情況在康熙末年似乎有一定好轉。如康熙五十六年,因臺、澎海域海洋失事案件頻發,兵部建議:“臺、澎兩協副將……如遇失事,分別內外洋面,照地界查參議處。”(13)雍正《大清會典》卷139《兵部二十九·海禁》,《近代中國史料叢刊三編》第78輯,(臺北)文海出版社1994年版,第8759—8760、8761頁。得到康熙帝肯定。這表明對船只失事地點作進一步清晰勘定的意見,已逐漸受到朝廷重視。

雍正時期,朝廷進一步充實了海洋失事處分條例的內容,推動了海洋失事查勘制度建設的進程與發展。首先,對海洋失事案件問責對象的處分日趨嚴厲。雍正三年議準:“洋面失事,巡哨各官恐嚇賄囑、不行通報者,照諱盜例議處。”(14)光緒《欽定大清會典事例》卷631《兵部·巡洋捕盜》,《續修四庫全書》第807冊,第775頁。同年,又規定水師將弁在出海巡哨過程中,如遇海洋失事、隱諱不報,“該將軍、督、提訪實題參革職”。(15)乾隆《欽定大清會典則例》卷115《兵部·巡防》,《景印文淵閣四庫全書》第623冊,第432頁。

其次,從制度上強化了沿海地方官,尤其是水師將弁對外洋失事案件的司法管轄權。針對康熙時期外洋海域失事案件司法管轄長期缺位的問題,雍正五年復準:“凡遇海洋失事,無論內外洋面,照內洋失事例處分。”(16)雍正《大清會典》卷139《兵部二十九·海禁》,《近代中國史料叢刊三編》第78輯,(臺北)文海出版社1994年版,第8759—8760、8761頁。雍正七年進一步規定:“外洋失事,咎在出洋巡哨之官。”(17)光緒《欽定大清會典事例》卷631《兵部·巡洋捕盜》,《續修四庫全書》第807冊,第775頁。

最后,繼續推進沿海省份的海域勘界工作。雍正帝向來重視政區邊界的勘定,雍正三年他在給各省督撫的諭旨中強調:“疆界所關,誠為至重。從來兩省交壤之地,其界址多有不清……各省督撫,其共矢公心,詳細清查。如與鄰省地界有不清者,則兩省各委賢員,公同勘定。若本省內地界有不清者,即委本省賢員勘定。”(18)《清世宗實錄》卷30,雍正三年三月癸丑,《清實錄》第7冊,第457頁。這道諭旨的頒行,對于沿海地方的海界勘定工作顯然是一個積極信號。

以浙江省為例。雍正六年,浙江總督李衛在奏請設立玉環廳的奏疏中稱,玉環所管洋面,“除磐石原管洋面仍歸玉環外,再有附近玉環舊隸黃標右營巡防之女兒洞、乾江、沖擔嶼、沙頭、長嶼、洋嶼及外洋之披山、大鹿、小鹿、前山等洋汛,俱應就近歸玉環營管轄。以沙頭、長嶼、洋嶼東北洋面為黃鎮右營汛地,西南洋面為玉環營汛地。其外洋則以洞正屬之黃標、披山屬之玉環為界。”(19)雍正《浙江通志》卷8《建置》,《中國地方志集成·浙江省志輯》第3冊,第370頁。可見這一時期,諸如玉環營、磐石營、黃巖鎮標右營等地方水師對彼此管轄的海域范圍已有頗為清晰的認識。

康雍時期是清代海洋失事查勘制度醞釀并初步建立的階段,其對海洋失事條例的厘正以及對海域勘界、內外洋劃分工作的推進,使中國近海海域海洋失事案件的處理逐漸開始有法可依,并為乾隆時期海洋失事查勘制度的全面確立奠定了基礎。

二、乾嘉道時期海洋失事查勘制度的全面確立和演進

乾隆以來,海洋經濟延續了良好的發展勢頭,海上非法活動持續增多,對商民船只構成了嚴重威脅。以廣東為例,該省活躍的“商漁大小船只,每州縣不下一二千”,“匪徒竄跡,竊劫為害”。(20)《清高宗實錄》卷773,乾隆三十一年十一月丙申,《清實錄》第18冊,第493頁。面對海洋秩序建構過程中的挑戰,乾隆時期,中央和地方政府推動海洋失事查勘制度建設不斷走向成熟。這一階段的工作,主要體現在以下三個方面:

一是對沿海政區海界和內外洋界限的全面勘定。乾隆元年,浙江按察使胡瀛上疏稱,當前朝廷關于海洋失事案件的處理存在很大漏洞,沿海地方往往利用所轄海域無界可循的現狀,在查勘過程中借機推諉緝盜責任,建議沿海地方官和水師將弁對內外洋界限以及相鄰政區之間的海界作進一步勘定,“勘明在內在外洋面、山岙、島嶼名色,某省某縣界址,逐一繪圖造冊,詳報督撫,匯齊送部存案”。(21)《奏為沿海內外洋盜案州縣承緝文官駁詰推諉請飭部勘明內外洋省縣界限等事》,乾隆元年七月二十日,朱批奏折,檔號:04-01-12-0004-001。

清廷對于胡瀛奏疏的處置,筆者沒有找到明確的旨意。但從乾隆時期沿海地方海域勘界活動的廣泛開展情況來看,朝廷顯然認可了他的主張。如乾隆九年六月,勘定廣東陽江、新寧兩縣海界;(22)道光《陽江縣志》卷8《編年》,(臺北)成文出版社1974年版,第880頁。乾隆十二年,勘定江蘇崇明、寶山兩縣海界。(23)《奏為酌定水師各營內外洋巡防章程事》,乾隆十二年四月初九日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0146-002。乾隆三十年,兩江總督高晉奏稱,江蘇海域“自某縣前至某縣,計有里數若干,各營久已繪有定圖”(24)高晉、莊有恭:《籌辦巡防海洋事宜疏》,琴川居士輯:《皇清奏議》卷56,《續修四庫全書》第473冊,第479頁。,說明江蘇等沿海省份的海域勘界和內外洋劃分工作已基本完成。

二是進一步明確海洋失事案件的問責和查勘主體。乾隆以前,海洋失事案件主要由沿海地方水師負責查勘和辦理,而對州縣官等文官群體在此類案件中的相應職責未有明確規定。至乾隆元年議準:“內洋失事,文武并參。外洋失事,專責官兵,文職免其參處。其內洋失事,文職處分照內地無墩防處所武職處分之例。”(25)乾隆《欽定大清會典則例》卷26《吏部·賊盜》,《景印文淵閣四庫全書》第620冊,第518頁。此后,更熟稔司法事務的文官群體被正式列為內洋失事案件的問責對象之一,庶以“專責成而嚴督緝”。(26)《奏為特參象山協副將吉孔惠知縣曾光先串同規避玩縱海洋重地請革職留緝事》,乾隆三十七年三月十二日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0313-010。這一條例制定后,“文武必須會勘,以杜文員諉卸處分之弊”(27)《治浙成規》卷8《臬政四》,劉俊文編:《官箴書集成》第6冊,黃山書社1997年版,第652頁。,海洋失事案件的查勘主體被明確為地方水師和州縣官。

三是海洋失事案件查勘程序的制度化。康雍以來,海洋失事查勘程序一直存在不小的問題。通行的做法是,海洋失事案件發生后,事主、船戶須在報案地候勘,待查勘公文下達,再和當地官員親赴失事海域確認失事地點的行政歸屬和內外洋屬性。而負責案件的地方官各自通稟上司,咨移定期會勘,動至數月,以至事主拖累無窮。因此,商民船只一旦在洋被劫,事主往往權衡利弊,隱忍不報,以免受羈累之苦。針對這一問題,乾隆三十年,兩江總督高晉、江蘇巡撫莊有恭聯合上疏,建議對海洋失事案件的查勘程序進行全面修訂,疏云:

嗣后內洋失事,仍照舊例,文武帶同事主會勘外,如外洋失事,聽事主于隨風飄泊進口之處,帶同舵水赴所在文武不拘何衙門呈報,但向隔別詢明,由何處放洋,行至被劫處約有里數若干,即將該事主開報贓物報明各該管印官員。該文武即查照洋圖,定為何州縣營汛所轄。倘有規避處分、互相諉卸、指使事主捏報他界者,查出即予嚴參。該文武查明洋界,一面飛關所轄州縣,會營差緝。其事主即予釋寧,無容候勘。(28)高晉、莊有恭:《籌辦巡防海洋事宜疏》,琴川居士輯:《皇清奏議》卷56,《續修四庫全書》第473冊,第479頁。

高、莊對海洋失事案件查勘程序的改良意見主要有兩點:首先,內洋失事案件的查勘程序維持不變,仍由地方文武帶領事主赴失事海域勘定案件責任歸屬。其次,對于外洋失事案件,允許事主帶同舵手、水手在隨風飄泊進口之處報案,由當地官員訊明船只出海口,估算該口至失事地方的距離,對照水師洋面圖確定洋面歸屬,并移文相關州縣營弁緝拿盜犯。換言之,事主毋需在報案地候勘,以免拖累;而文武官弁也毋庸出洋會勘,以免推諉。高晉、莊有恭的建議切中肯綮,又具有一定的可操作性,得到乾隆帝御準。(29)《清高宗實錄》卷750,乾隆三十年十二月丙辰,《清實錄》第18冊,第260頁。至乾隆三十二年,此議正式成為定例。(30)嘉慶《欽定大清會典事例》卷615《刑部三十二·兵律關津》,《近代中國史料叢刊三編》第69輯,(臺北)文海出版社1992年版,第1795—1796頁。這是清代海洋失事查勘制度的綱領性條例,之后內洋、外洋失事案件的查勘程序,理論上皆需照此例施行。

總體而言,到乾隆中后期,無論是海洋失事案件的查勘主體、查勘程序,抑或是對涉案官員的問責機制,皆已在沿海地方全面確立,相關制度建設基本完成。

嘉道時期,朝廷在遵循前朝制度的基礎上,于細節之處進一步完善條例,力圖推動海洋失事查勘制度更有效地運作。嘉慶年間,廣東巡撫百齡揭稱:“該處往來巡船,粉飾汛地,非不虛應故事。而地方劫掠之事,視為故常,恬不知怪……平時緝捕重案,彼此徇延,上司或亦知而不舉,徒博寬厚之名,致貽因循之患。”(31)《奏為到粵體訪須肅清洋盜大概情形事》,嘉慶十年,朱批奏折附片,檔號:04-01-08-0083-008。百齡所謂“平時緝捕重案,彼此徇延”,指的是地方文武官員對海洋失事案件查勘遲延的弊病。嘉道時期,朝廷對這一弊病進行了重點整治。如嘉慶五年奏準:“內洋失事,地方官不會同武職赴洋速行會勘者,降一級調用。”(32)嘉慶《欽定大清會典事例》卷97《吏部八十四·海防》,《近代中國史料叢刊三編》第65輯,(臺北)文海出版社1991年版,第4524頁。這是針對地方文官查勘遲延而言。次年,對武職也作了明確規定,水師營弁“如與鄰境互相推卸,或指使捏報他界,或藉詞耽延、并不赴洋速行查勘,依限呈報致題參疏防”。(33)光緒《欽定大清會典事例》卷631《兵部·巡洋捕盜》,《續修四庫全書》第807冊,第780頁。

此外,嘉道時期還對乾隆三十二年以來沿海地方推行的外洋失事案件查勘程序進行了調整。此前商民船只在外洋失事,失事地點應由地方官訊明事主后對照洋圖指定歸屬,這給地方文武官員留下很大的操縱空間,便于其將失事地點隨意推諉給相鄰縣、營,以規避處分。道光八年,朝廷對這一條例加以修正,規定沿海地方凡遇外洋失事案件,失事地點以“事主所指被劫地方為準。倘事主不能指實地名,即將洋圖令其指認”。(34)光緒《欽定大清會典事例》卷776《刑部·兵律關津》,《續修四庫全書》第809冊,第522頁。這是一個重要的變化。理論上來說,此后外洋失事地點的確認權由地方文武官員轉移至事主,以防地方官隨意指定或更改失事地點。

綜上,經過乾嘉道三朝的努力,海洋失事查勘制度得以確立并穩定下來,并在海洋失事案件的查勘主體、查勘程序、查勘權責等方面都有了明確的規定。

三、海洋失事查勘制度的實際運行及其面臨的困境

關于清代海洋失事查勘制度確立后的實際運行情況,可能更值得關注。事實上,在沿海地方的司法實踐中,該制度面臨著多重困境。以下從制度執行和制度缺陷兩個方面予以分析。

(一)失事查勘制度的執行困局

制度的生命力在于執行,若有名無實,“則良法美意悉成具文”。(35)《奏為遵旨酌定沿海水師會哨章程并添帶弁兵練習事》,道光二十四年十一月二十六日,中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折(以下簡稱“錄副奏折”),檔號:03-2991-072。從清代中后期的實際情況來看,由于海洋失事的問責力度不斷加強,加之缺乏有效的激勵機制,失事查勘制度的推行面臨著來自沿海各級文武官員的層層阻力。

其一,沿海地方對失事查勘制度的執行意愿普遍低下。商民船只在海上遇盜失事后,事主在相關司法流程中遇到的困難是全方位的。首先是報案,海洋風信靡定,事主“欲赴失事地方呈報,非風潮不順,則島澳窎遠,已屬趑趄不前”,更遇沿海文武的推諉,“凡遇船商呈報竊劫,初則詰訊失事島澳,移東向西,指令赴報;及至定界難移,則又反復詰訊其失贓之虛實”。(36)《福建省例·刑政例》,周憲文編:《臺灣文獻史料叢刊》第199種,(臺灣)大通書局1987年版,第898、899頁。其次是會勘,地方文武受案后,又利用各種手段拖延會勘程序,如常以船只“失事在于鄰境,意存玩視,并不遵照定例訊明由何處放洋,行至被劫處所約有里數若干”,“又不查照洋圖,令事主指定何州、縣營汛所轄,分別內外洋面,明晰移會。率取含糊供詞,移關勘詳”。(37)《治浙成規》卷8《臬政四》,第652頁

如據《福建省例》記載,乾隆三十三年,福建巡撫鄂寧查出福建沿海地方廣泛存在不遵律例、推諉不受理海洋失事案件的現象,即使受理案件,“則輾轉定期會勘,不即轉移、轉報,勒令難商船只停泊等候”(38)《福建省例·刑政例》,周憲文編:《臺灣文獻史料叢刊》第199種,(臺灣)大通書局1987年版,第898、899頁。,視朝廷條例為具文。盡管鄂寧嚴行申飭文武官員毋得陽奉陰違,但查勘遲延的情況未見實質性改善。乾隆四十年,閩浙總督鐘音、福建巡撫余文儀發布曉諭稱,福、泉等地海商在洋失事后,事主“慮恐報案,在縣守候失業”,寧愿“隱忍不報”,故再次行文示仰沿海文武并商船人等知悉,嗣后如有海洋失事案件,沿海地方“務照現行成例,聽事主隨風入口,帶同柁水,赴所在文武不拘何衙門呈報”,同時將“事主人船,立速省釋,毋庸候勘,致滋延累”。(39)《福建省例·船政例》,第619—620頁。福建督撫再三向地方官員申明查勘政策,反映出沿海官弁對失事查勘制度的執行意愿確屬低下。

其二,沿海地方文武在履行失事查勘程序過程中,廣泛存在“捏報失事處所”(40)《清宣宗實錄》卷162,道光九年十一月丙辰,《清實錄》第35冊,第516頁。的現象:或由內洋改為外洋,或由本縣改為鄰縣。乾隆三十七年,閩浙總督鐘音奏參象山協副將吉孔惠、象山縣知縣曾光先篡改事主口供,意圖規避處分一事,疏稱:

乾隆三十六年四月二十九日夜,有客民錢元盛等貨船在象山洋面被盜劫去多贓,呈明汛官,申報移縣文內,據事主、船戶指明,被劫地方系在牛門(一名大門)之外,本屬旦門汛內洋。乃該縣會營勘訊,輒以境內無大門洋名目,抑勒事主,改稱大目洋(東首系屬外洋)。(41)《奏為特參象山協副將吉孔惠知縣曾光先串同規避玩縱海洋重地請革職留緝事》,乾隆三十七年三月十二日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0313-010。

乾隆三十二年制定的海洋失事查勘條例中明確規定:內洋失事,應由地方文武帶同事主會勘失事地點。這一條例看似合理,但實際出海會勘時,地方官員往往會否定事主的初報地點,進而利用公權力威脅事主篡改供詞,將失事地點由內洋改為外洋。類似的現象,在沿海地方并不鮮見。如乾隆五十一年七月,閩商黃昆山船只在浙江太平縣、玉環廳交界附近海域被劫,海盜同時殺傷押送糧米、搭船回營的兵丁15名,并劫去軍器若干。由于事涉官方,非尋常海洋盜案可比,浙江方面十分重視,命當地文武速行查勘。玉環廳同知張心鏡隨即會營出海,勘明船只“被盜處所系在洞正山太平縣、營洋面”。但太平縣地方對這一查勘結果并不認可。黃巖鎮標右營護游擊華封、太平縣知縣張景運以幸存兵丁冼云龍的口供為辭,辯稱“玉環廳、營詳報僅止洞正山外洋,究在何處洋面”,矢口否認失事地點在太平縣、營所管海域。浙江巡撫瑯軒檄令寧波府知府陳鐘琛、鎮海營參將熊灝帶同事主出洋復勘,勘定商船失事處“實系洞正山北面太平縣所轄外洋、黃巖鎮標右營水師汛地”。(42)《奏為閩商船在洋被劫案請將捏詳推諉及疏防各員革職議處事》,乾隆五十二年十月初三日,錄副奏折,檔號:03-1278-007。可以看到,盡管朝廷對海洋失事案件的查勘主體、查勘程序已經作了明確規定,但涉案地方官不僅沒有按照規定履勘案發現場,業經第三方查勘明確后,仍“于大海汪洋,強爭界限,空文嘵辨”。(43)李星沅:《李文恭公遺集》卷15《特參水師游擊白炳忠折子》,《續修四庫全書》第1524冊,第117頁。

(二)失事查勘制度的固有缺陷

上述皆為制度執行方面的問題,而失事查勘制度本身也存在諸多漏洞,很難滿足沿海地方的執法需求。船只在洋失事,情況不一,頗為復雜,既有“將商賈船只從內洋帶至外洋肆劫者”,又有“從此縣洋面帶至彼縣洋面肆劫者”,還有“任意牽帶越隔數縣洋面始行肆劫者”。(44)《治浙成規》卷8《臬政四》,第636、636、636—638頁。面對以上情況,失事地點究竟該如何認定?換句話說,應該如何定義“失事”這一狀態?失事查勘條例對此完全沒有相關解釋,沿海地方只能在具體的司法實踐中不斷總結經驗。

如嘉慶四年,浙江平陽縣向巡撫衙門通稟福建船戶林長春在太平縣石塘灣海域遭遇海盜,船只被海盜牽至平陽縣北關洋海域行劫一案。平陽縣指出,“盜匪將船牽去,即系事主被劫之時”。(45)《治浙成規》卷8《臬政四》,第636、636、636—638頁。即認為船只被劫去的海域才是失事地點,并質疑此前浙省海域失事案件“俱歸行劫洋面承緝開參”這一慣例的合理性。該案經浙江巡撫、按察使核議后,判定“事主遇盜之時,即系官弁疏防之咎。應請嗣后海洋被劫之案,總歸遇盜地方承緝扣參……林長春報劫一案,即請歸太平縣承緝”,同時令將此例“通飭各屬遵照,并列入《治浙成規》遵行”。(46)《治浙成規》卷8《臬政四》,第636、636、636—638頁。

失事查勘制度的已有章程,同樣存在不合理之處。如乾隆三十二年制定的失事查勘條例中規定,外洋失事地點以官員根據事主口供對照洋圖為準。至道光八年,為防地方官“遙指洋圖定稿”(47)《奏為海洋失事江浙兩省互相推諉久未定案請嚴飭兩江總督閩浙總督查辦等事》,道光十二年六月二十二日,錄副奏折,檔號:03-4046-021。之弊,對此例作了修正,失事地點的指定權由地方官轉為事主。不過從現實情況來看,歷來官方對中國近海海域的地理環境缺乏深入了解,文武官弁“一經隨帶巡行,島嶼礁脈認得他,他卻認不得島嶼礁脈”(48)林君升:《舟師繩墨》,《續修四庫全書》第967冊,第2頁。,至于外洋海域,更是“道里本屬渺茫,地名多非的確”。(49)《清高宗實錄》卷1380,乾隆五十六年六月丁未,《清實錄》第26冊,第517頁。盡管乾嘉以降,沿海文武衙門已普遍儲有水師洋圖以備參考,但其精確度卻頗成問題,正如道光時閩浙總督孫爾準所指出的:

洋面雖各有管轄之處,而同一茫茫大海,非如陸路、內河,有地方界址可以指認。島嶼遙遠,瞭望則辨識難真;風汛靡常,行程則里數難計。事主即系熟悉洋面之人,當倉促被劫時,亦恐不能確認地名。事后懸擬,更無定準。(50)《奏為籌議海洋盜案參緝章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0684-029。

可見,無論事主抑或地方官皆難憑借一副粗疏的洋圖判定船只真正失事地點。尤其當失事地點在相鄰海域交界處時,事主“所供詞稍有游移,各營、縣即互相推諉,圖免參處”。(51)《奏為籌議海洋盜案參緝章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0684-029。在這樣的背景下,對內外洋失事案件一概實行現場查勘,似乎又成為相對直接有效的方法。如嘉慶十年,閩浙總督玉德、浙江巡撫阮元將新制定的浙省洋面失事查勘條例檄行該省沿海文武官員,嗣后洋面失事,“應帶同事主,文武訂期,即行親履被劫之處會勘,分別內外洋面,繪圖貼說,通詳參緝”。(52)《治浙成規》卷8《臬政四》,第652頁。可見,浙江省在實踐基礎上,對朝廷制度作了修正,試圖重拾乾隆三十二年以前地方文武帶同事主親赴失事海域勘明失事地點的做法。

進一步而言,沿海地方衙門儲藏的洋圖大多缺乏良好的現勢性,更新頻率較低,很難適應近海海域海洋地理環境的新變化以及海洋失事案件查勘的新形勢。如江蘇北部的海州、安東、阜寧、鹽城等濱海縣民販運貨物,“由內洋往來山東等處,向不經行外洋”,朝廷在此額設“東海、廟灣、鹽城內河水師三營,巡哨防護。遇有失事,即照疏防內洋盜案例參處”。(53)《奏為特參東海營都司趙長庚借口諉過事》,道光二十九年八月二十六日,錄副奏折,檔號:03-2940-090。嘉道以來,受黃河改道的持續影響,蘇北內洋海域“淤灘日增”(54)光緒《淮安府志》卷6《河防》,江蘇古籍出版社1991年版,第82頁。,海船遂移向外行,“遙為引避”。(55)光緒《江蘇沿海圖說》,(臺北)成文出版社1974年版,第36頁。根據清代水師洋圖的繪制細則,洋圖內“兩營交接及分別內外洋之處,俱畫紅線為界”,而道光時期蘇北沿海商民通行的海道,實際上已在“洋圖內紅線之外”,“是昔日之外洋,今已變為內洋”。但東海、廟灣、鹽城三營水師將弁,卻無視內外洋情況的變化,仍“執從前圖說內外分界之紅線道,以外洋失事,不能參及內河水師借為口實,希冀規避處分”。道光二十八年,贛榆縣民李太標在東海營所轄內洋以外海域遇盜失事,東海營都司趙長庚以舊洋圖為據,認為此案應屬廟灣營管轄,引起兩營紛爭。后經兩江總督李星沅批復,飭令:“嗣后東海等營洋面失事,應以各營分界東西直出之紅線為準,各歸各營參緝。不得仍執內外(洋)分界與北斜出此紅線為詞,致滋紛擾,李太標一案即歸東海營承緝。”(56)《奏為特參東海營都司趙長庚借口諉過事》,道光二十九年八月二十六日,錄副奏折,檔號:03-2940-090。道光帝亦認可這一裁決,并諭令“嗣后遇有似此案件,即照此次分定界限核辦”。(57)《清宣宗實錄》卷472,道光二十九年九月乙巳,《清實錄》第39冊,第934頁。

綜上所述,盡管到了清代中后期,海洋失事查勘的制度框架已搭建完成,但面對執行不力和制度缺陷這兩大難題,中央和沿海地方政府始終未能從根源上予以解決,這在很大程度上限制了該制度的實際運行效果。

結 語

清代海洋失事查勘制度的確立和完善,表明國家對海洋的治理觀念、管理機制發生了較大轉變。從簡單移植陸上失事案件的處置方式,變為依據海洋失事案件的實際情況,持續明確失事案件的查勘主體、查勘程序和查勘權責。海洋失事查勘制度與沿海地方的海域勘界和內外洋劃界相配合,確保了國家對近海海域行使長期有效的司法管轄權,是清王朝海洋管理嚴密化和清晰化走向深入的體現。

不過,制度的設計與制度的施行往往存在著距離。瞿同祖曾指出,必須將地方政府“由行政法典及政府命令規定的功能與它們實際執行的功能區別開來”。(58)瞿同祖著,范忠信、晏鋒譯,何鵬校:《清代地方政府》,法律出版社2003年版,第2頁。從清代海洋失事查勘制度的演進歷程來看,盡管朝廷對失事案件的查勘規定愈趨繁密,但地方的落實情況卻每況愈下。下級官弁“只圖免報一案,即少一案處分”(59)《福建省例·刑政例》,第899頁。,其上司也“任聽各屬員巧飾規避,玩愒偷安”。(60)《清宣宗實錄》卷214,道光十二年六月丁酉,《清實錄》第36冊,第162頁。因此,清代對海洋失事案件的管理陷入了法網愈密而效果愈差的怪圈。究其原因:一是治理思路只重視法規嚴密卻忽視了更為根本的吏治建設,從而導致海洋失事查勘制度只有一時之功,缺乏長久效應;二是過于嚴厲的處分條例,一定程度上也挫傷了沿海地方對海洋失事案件展開查勘、追緝工作的積極性。

查勘制度本身亦存在不合時宜之處。乾隆以來,朝內外有識之士已普遍注意到事主“候官會勘”這一司法程序的負面效應,“事主既遭盜劫,復往返跋涉,候審候勘,失業廢時,種種苦累,情殊可憫”。(61)《奏為籌議海洋盜案參緝章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,檔號:04-01-01-0684-029。正因為如此,在乾隆三十二年以后朝廷頒行的失事查勘條例中,皆強調事主(尤其是外洋失事事主)經地方文武訊明失事地點后可立獲省釋,毋需候勘。但受當時海洋測繪水平的限制,加上海洋地理環境的復雜性,事主和地方縣、營并不具備精準定位船只失事位置的能力。在此背景下,文武官弁帶同事主親赴失事海域指對失事地點,從而判定案件的責任歸屬,仍是相對更為有效的查勘手段。從這一角度來看,立法者對失事查勘制度的“優化”和“完善”,實際上陷入了理想主義的困境。

對于沿海地方而言,海洋管理必須在中央條例和地方司法實踐之間尋找平衡。無論是《福建省例》對“商船在洋失事,毋分內外洋,不許將事主人船帶同勘訊”(62)《福建省例·船政例》,第667—668頁。原則的反復強調,還是《治浙成規》重拾“帶同事主,文武訂期,即行親履被劫之處會勘,分別內外洋面”的做法,都是根據當時當地情境作出的判斷。盡管在運作過程中面臨著多重困境,但沿海省份仍然能夠不失靈活地對制度進行調適和變通,彰顯出清代海洋失事查勘制度具備一定的彈性,這是值得肯定的地方。

由此可見,我們在討論清代的海洋管理政策時,有必要從朝廷定例和地方法規相結合的層面,聯系沿海地方的司法實踐,重新檢視政策的運行狀況和實際效果。