以科學管理化解區級政府債務風險

何苗

隨著近年來我國財政收入增速的不斷放緩、城鎮化進程的加快，經濟復蘇壓力大，地方政府融資需求過高，政府債務規模不斷擴大。目前，我國對于地方政府債務管理的研究尚處在探索過程中，缺乏科學的管理機制，還存在一系列債務管理問題。本文以Z市K區為例，針對如何推進區級政府債務管理，以及如何防范化解政府債務風險進行分析和討論。

一、Z市K區政府債務管理現狀

第一，壯大財政實力，增強償債能力。2022年，K區一般公共預算收入完成年初預算的114.91%，同比增長29.57%。財政收入的穩步提高，進一步提升了K區的償債能力，有利于降低債務風險。一是K區結合自身招商引資工作，聯合稅務部門抓好稅源調查和稅收服務，優化資金審批和政府采購流程，塑造良好營商環境，培植財源，做大財政蛋糕，增厚稅源基礎；二是K區對重點行業的稅收實行全部跟蹤管理，重點加強區內制造業、房地產業、建筑業等行業以及重點項目的收入征收管理工作；三是加強非稅收入管理，加大盤活國有資產資源收入力度。

第二，健全組織機構，強化職能監管。為進一步規范對政府債務日常工作的管理，切實有效防范和化解財政金融風險，2016年，經K區政府批復，K區政府性債務管理領導小組成立，下設辦公室，為強化政府債務管理奠定了基礎。2018年，《K區政府性債務風險應急處置預案》發行，標志著K區進一步完善了政府債務風險預警和應急處置機制。2020年，K區財政局獲批成立金融債務科室，進一步完善地方政府債務管理工作，強化政府債務監管職能。

第三，積極籌集資金，消化存量債務。K區財政在保障“六穩”“六保”后，優先保障政府債務還本付息。K區財政局在編制年度預算時，在保證人員工資、機構運行和民生支出的基礎上，把政府債務還本付息資金列入預算內優先保障的范圍，用預算內資金逐年化解存量債務。之后，K區持續優化財政支出結構，不斷壓減一般性支出和新增政府性建設項目預算，從嚴控制“三公支出”經費、會議費、培訓費、福利費用等預算支出，合理加大債務還本支出預算，從而騰出更多寶貴的財力用來償還即將到期的債務。K區還積極統籌資金，盤活財政存量資金，納入預算統籌，盤活的資金優先用于償還政府債務。

第四，遏制新增債務，嚴格落實政府債務限額。K區按照G省下發的債務限額，嚴格落實新增債務不能超過規定的債務額度的要求，同時除申報和發行新增債券用于項目建設和再融資債券償還本金外，盡量避免新增債務，控制債務增量。

二、K區政府債務管理當前工作重點

首先，K區扎實推進新增地方政府債券的申報和發行。當前，K區基建工程項目較多，重點項目尚處于建設抵扣期，上級財政轉移支付特別少，財力緊張。中央和G省出臺要求地方政府不斷改善各項民生政策，對民生類剛性支出的標準不斷增加，項目范圍不斷擴展，K區本級剛性支出、各類重點項目及基礎配套設施建設項目資金需求激增，財政支出壓力倍增，收支矛盾非常突出。在收不抵支的情況下，K區積極向G省政府申報新增地方政府債券，用于重點項目建設，充分發揮新增債券的杠桿作用。

其次，K區抓好新增債券支出進度。為及時發揮新增債券資金的使用效益，K區根據債券資金用途調整工作，在新增債券下達以后，K區盡快撥付到債券項目上，聯合多部門尤其是項目單位加快實際支出，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內需，盡快形成對經濟的拉動作用。

第三，K區強化資金使用監管，提高資金使用的有效性和精準性。K區要依法依規將新增債券資金用于發行時披露的債券項目上，嚴禁將債券資金用于經常性開支，如發放工資或預算單位公用經費，全程跟蹤了解債券資金的使用方向，避免新增債券資金長期滯留或沉淀在國庫賬戶或項目單位賬戶。

三、化解政府債務風險的突出困難和問題

首先，地方政府債務管理機制不夠健全。K區政府對于地方政府債務管理的重視程度不夠，2020年才成立區財政局金融債務科室，還沒有形成完善的地方政府債務管理機制。而歷年K區地方政府與融資平臺之間職能履行較混亂，一直不明晰，容易造成融資風險和審計風險。

其次，集中項目建設對融資需求激增。目前，K區正處于大開發大建設階段，地方財政收入雖有所緩和，但仍只能保基本支出、保民生、保運轉，發展資金仍然不足。特別是重點項目的征地拆遷補償和工作經費、搬遷村民生活補助、安置補貼、各建設項目前期工作經費、基礎建設以及融資還本付息等其他社會發展資金需求只能通過其他渠道解決。

第三，資金需求與實際財力不匹配。K區是G省的功能區，非建制行政區，2022年上級補助收入同比減少，上級的調度資金同比減少，財權不斷減少，但事權不斷擴大，呈現“小馬拉大車”的局面。政府債務風險的產生歸根結底主要還是地方政府發展資金需求與實際財力不相符的矛盾引起的。化解地方風險除了地方政府在發展經濟，增加財政收入方面努力外，上級財政也需要在資金上多加扶持地方，如加大轉移性支付力度，增加地方政府財力，增加地方新增債券額度，降低地方政府融資風險，助力地方基建，發展地方經濟等。

第四，受隱性債務項目狀態、質押等制約因素限制，化解隱性債務存在困難。結合K區目前財力、資產等因素影響，缺乏明晰、有效地化解隱性債務的方法，尤其是K區平臺公司目前負債率較高，優質資產較少，資金不足且市場化程度低，仍然依賴K區財政補助日常基本運行經費，導致新增市場化融資資金量減少。

四、下一步防范化解政府債務風險工作措施

首先，K區要完善地方政府債務管理體系。K區要進一步嚴格落實國務院和省政府關于規范政府舉債和加強政府債務管理的各項制度措施，全面加強政府債務管控，對所有新增債務資金的使用進行全程監管，從財政部門、行業主管部門到各資金使用單位進行嚴格監管，確保資金專款專用，嚴格規范債券資金的使用程序。

其次，K區要加快實現地方政府職能轉換。K區經濟發展的問題上，始終堅持市場主體地位，嚴格控制負債經營的規模。利用項目推介會、PPP綜合信息平臺等渠道，積極引進社會資本，推進PPP項目落地。一方面，積極將現有的優質的存量債務項目轉化為PPP項目，減少債務規模；另一方面，推進新增PPP項目落地，減輕財政投資壓力，減少舉債規模。

第三，K區嚴格政府債務限額，遏制新增債務。K區的預算資金除確保“三保”“六保六穩”資金外，其余資金優先安排化解政府債務，依法依規將化解政府債務納入預算管理，確保化債合法合規，防止發生逾期無法償還等債務風險。同時嚴格政府債務限額管理，認真做好定期上報監測平臺政府債務變動數據的工作，對政府債務實行全面動態監控，及時了解政府債務余額，不能超過G省下發的政府債務限額。

第四，K區要多措并舉籌集資金，完成隱性債務“清零”工作。K區盡最大努力尋求通過置換、壓降、預算調整等方式完成清零任務：一是根據K區債務實際情況，適時調整隱性債務化解計劃，盡可能在規定時間內化解所有隱性債務；二是根據K區債務類型、期限結構、財力水平等因素，優先安排償還到期債務，防止債務逾期無法償還的風險；三是K區要全面推進其融資平臺公司市場化融資，通過自主消化的方式化解自有債務；四是加強K區平臺公司和債務金融機構的溝通協商，共同對相關政策和金融產品分析研究；五是隱性債務項目中對有現金流收益的項目通過市場化運作置換；六是K區政府協調公司、部門、銀行協商壓降管理費；七是K區努力增加財政收入，壓減一般性支出，減少收支矛盾，調整收入及資金消化。

（作者供職單位：湛江經濟技術開發區財政局）