我國“社區居家養老”政策研究

沈冠辰 鄭崢嶸

摘要：我國養老有關政策有待進一步優化。本文以社區、家庭為研究區域，以老年人群體為對象，發現問題與不足，展開社區居家養老政策的研究，給出合理化措施和整改意見，不斷完善社區居家養老政策體系。

關鍵詞：社區養老；居家養老；養老政策研究

我國老齡化事業堅持以 “黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”為原則。改革開放以后，我國在 “未富先老”、社會保障制度不健全、歷史欠賬較多的歷史背景下，社區家庭養老功能弱化、城鄉之間養老差距拉大，不僅給經濟領域造成了極大的財政壓力，也給社會治理的水平、公共服務的質量乃至社會穩定的結構都帶來了諸多影響。

筆者通過我國現存的社區居家養老模式及養老政策，在厘清各種錯綜復雜的社會大環境、經濟發展的基礎上，探究養老政策在社區居家實踐中的正向作用和可行性路徑，以期構建合理、健全的居家養老支持性政策體系，為老年群體提供更為宜居的基礎環境。

一、現行問題與需求

（一）現存問題

1.老齡化形勢嚴峻、失能老人數量劇增，養老需求不斷擴大。中國養老問題已成為一個重大的社會問題，根據研究表明，我國老齡化進程正以每年新增1 000萬人的速度快速發展，預計2050年前后，中國有35%的人口超過60歲，老齡化人口規模高達4.37億，中國正在進入一個高度老齡化的平臺期，養老需求不斷提高，這一形勢對國家相關養老部門提出了更高、更規范的要求，需要國家與社會共筑養老 “安全網”。

2.家庭結構微型化、能力贍養逐漸減弱，支持功能不斷受限。中國家庭結構從計劃生育政策實施以后，家庭微型化、小型化逐步成為主流結構，“4+2+1”養老模式局勢之下，子女贍養老一輩的壓力明顯加大，多數子女無法承擔全部養老責任。[1]伴隨著隔代間矛盾、沖突也隨之激增等問題，越來越多的子女開始注重社區養老功能的發揮。但社區養老處于探索階段，缺乏政策支撐、購買服務較少且支持功能受限較大，社區專業人員配備不全、養老設備大多質量堪憂且存在較大安全隱患。

3.政策碎片化、界定不清、政府及其相關部門對其部門職能割裂。政策模糊、碎片化和不完善主要體現在兩個方面：一是目前出臺的政策主要以原則性及倡議性為主，導致現行居家養老服務 “雷聲大、雨點小”，在具體實踐性活動中效果不明顯。二是 “政出多門、政令不一”的狀況亟待改進。三是公共部門職能分割、各個部門之間調度差、整體缺乏自上而下的體系，在實際工作中互相推諉、扯皮，政策執行低效。家庭結構小型化、養老功能萎縮等一系列問題，迫使政府開始探索中國養老問題的新出路。社區養老不僅蘊含人文關懷，從經濟學角度，也是對公共資源的最優利用和最佳選擇。

（二）當前需求

1.生活照料、精神慰藉

生活照料服務是老年人必需的、最基本的需求。老年人大多面臨機能衰退狀況，日常事務需要他人協助完成；社會交往劇減，核心社交圈縮小，老年人在精神慰藉方面的需求會逐漸增加。希望子女能夠多加陪伴或者由專業人員提供心理輔導服務。

2.社會參與、保障發展

老年人教育程度越高，社會參與熱情度就越高，愿意參與志愿者活動或是為社會提供服務，在處理社區公共事務上有較大積極性；推行居家養老后，政府應當結合養老保障體系、鏈接資源，確保財政投入和資源的整合，以滿足老年人的基本需求，同時保障老齡服務事業的發展。

二、社區居家養老政策分析

（一）模式剖析

橫向以政府、社會組織兩大主體為維度，縱向以分配內容、策略與方向以及資金來源三影響因素進行剖析，讓我國社區居家養老政策研究朝著規范化、惠民方向發展。

（二）分配內容

1.依托支持性政策、優化養老格局。聯合國發布的 《聯合國老年人原則》中再次強調：“老年人應該得到家庭和社區根據每個社會的文化價值體系而給予的照顧和保護”和 “老年人應盡可能在家里居住”。民政部門制定的 “居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的重要指導原則，符合傳統文化觀念以及未來老齡化事業新方向。[2]在家庭傳統養老功能逐漸弱化后，社區養老作為補充，對于特殊老人群體起到托底作用，可以有效緩解我國現階段養老困境。

2.政府發揮主體作用，推進養老政策良性運作。政府作為養老政策的主要制定者，主要依據監管資金流向以及明確資源分配等方面具體執行。出臺法律、可行計劃或是制定托底制度，保障市場規范運行，促使養老事業朝著良性方向發展。[3]

3.社會組織細致化、養老服務專業化。我國養老政策在實施的過程中遵循區域化、個性化原則。針對不同情況的老年群體提供多樣化服務，以便滿足老年人的特殊需求。通過政策傾斜、結合稅收減免制度吸引更多企業或個人投入資金，吸引更多專業性工作人員的加入，使養老服務更加專業化。

綜上所述，我國社區居家養老服務具有福利性質，相較其他主體在消費體系之上具有非競爭性、非排他性。政府需要充分發揮主導作用，使老年群體在受益上具有普遍性。社會服務組織根據組織特色和當地需求進行競標，選出適合自己特色承接項目；基層社區組織依托熱心居民、居委會進行自組織管理，或者聯動其他相關單位進行社會服務。社區自身得到管理權限以及民政廳的支持后，結合開展志愿者活動，做到有效自我管理和自我服務。在自我監督、自我服務、自組織的過程中，不僅提高自我管理、自我統籌和資源調配能力，同時也增強老年主體的靈活性和創能力。服務過程中要確保專業人員隊伍學識性和專業素養穩定性，在提高養老服務供給的質量和效率的同時，增強社會群體和服務組織的責任感和自我成就感。

（三）策略與方向

1.奠定可行性基礎，規定養老服務健康發展。政策法規對社區居家養老的合法性和可操作性的保護是最為基本的。法律奠定了政策的基調和可行性。用政策明確社區養老設施的覆蓋率、確保機構承接項目時應盡的責任和義務，加之道德約束為依托。惠民政策的推行鼓勵更多社會工作專業的畢業生從事此行業，最大限度保障社區居家養老行業的人力資源供應和專業化。因此，政策的支持是養老服務健康發展的保障。

2.加大各方整合力度，形成健全政策體系。養老事業由各方力量構筑，養老政策的實施過程是由多個主體相互協調、相互配合，主要包含政府、社區與社會三大主體。目前，這一體系相對完整、內容豐富，但是存在機制欠缺、法制不健全、區域發展落后、社會資源投入嚴重不足等問題，導致養老服務整體發展不均衡，需要社會與政府協同作用、加大整合力度，形成健全的體系，做到養老服務全覆蓋。

3.加大資源多方投入，擴充支持維度扁平化。社區居家養老是一種新型社會化養老模式，現階段我國養老服務具有福利性、復雜性和特殊性。面對龐大老年群體，服務主體問題較多、需求復雜，需要在政府號召下推行政策加之廣大社會群眾參與，利用網絡平臺尋求多方資源投入，擴充支持維度扁平化。[4]目前，有關民政部門已經配套相關有利政策和優化服務項目，政府帶頭樹立行業標桿、明確界限。制定評優和監督制度。吸引更多相關或專業人才參與其中，積極吸收和學習國外相關理論和實踐案例，促使養老產業本土化的蓬勃發展，力爭做到優質、專業、人性化的養老服務。

4.提高全民認知高度、發揚精準機制供給理念。當前需要提高全民對老齡化以及社區居家養老優勢的認知程度，明確國情以及現存問題，根據老年群體的實際需求以及個體差異化、多樣化，在聽取多方面的意見和建議后，制定有效政策。根據本土情況和不同需求來設計項目和開展特色活動，同時注重老年群體主體的使能功能發揮，這樣才能促使養老政策的長遠實施和有效推行。民政部門可以在政策基礎之上、根據當地民情建立老年群體需求評估機制，明確老年群體的普遍問題和特殊需求，這一舉措從微觀上不僅加深社會工作者自身服務理念，同時加深老年主體參與度與積極性，宏觀上提高社會全民認知高度、為發揚養老政策的精準供給提供堅實基礎。[5]

（四）資金來源

我國養老資金籌集的主要渠道分為三個部分：一是政府財政撥款和下放到地方單位的財政補助；二是特殊群體福利金；三是社會慈善或大型企業成立基金會。

1.拓展財稅空間

建立以政府投入和支持為導向，依托政府的宏觀調控以及微觀指揮，形成政策引導、社會力量積極參與其中，力求形成完善的養老體系。對養老體系投入政策以及資金支持，政府、家庭、市場、社會組織多方共擔的財政配置，加強財稅資源組合。在形成養老專項資金之后。將一般性財政資金納入專項預算，逐步推進城鄉一體化平衡資源投入體系，從根本上突破養老服務資金不足的困境，建立健全養老資金支持和后備保障體系。

2.拓寬資金來源

目前，國內各個地區養老服務執行力較差、推廣范圍較小、資金來源相對單一。民間機構、非營利組織以及個人等發展后勁不足。在資金來源渠道方面不僅僅局限于公共撥款和財政補貼，在購買服務競標過程中做到打破供給壟斷性，做到自上而下、政務公開、公平競爭。擴寬資金來源渠道，強化稅收優惠和完善政府購買服務制度。通過財政補貼，培育養老服務產業鏈條以及養老集群向下扎根、向上發展。這樣才能夠為政策執行和服務提供動力與發展潛力。[6]

社會政策具有普惠性、漸進性、敏銳性的標準，要求養老政策要緊跟時代步伐，循序漸進。不僅要與經濟發展水平相適應，更要注重基本公眾利益問題。非政府組織的聯合力量，針對不同類型、地區的老年人，采取差異化的措施。收集基礎信息，建立個性化檔案，提出不同措施以及制定相對應的計劃。使得需要救助的老年群體都能通過線上平臺或者線下機構，自費抑或是免費獲得服務。促進政府在相關領域資金供給形塑一定長效化特征的制度機制。[7]

三、結束語

在大力推動老齡事業可持續發展以及健全養老體系的背景下，分析社會工作的內在標準及其價值特殊性，不斷提高社會工作者個人素養和資歷，重建社會的道德公信力。優化居家社區養老服務模式，滿足老年群體的要求和社會需要，以便于更好地服務于老年群體。這一研究對豐富和完善養老領域的理論知識和實踐領域也具有積極的作用。推動居家社區養老服務的區域化、本土化。讓我國社區居家養老政策朝著規范化、可持續性方向扎實、穩步發展。

參考文獻：

[1] 孫璇.養老模式的第三條道路探索：社區居家養老的實踐檢視與模式建構[J].中共南寧市委黨校學報，2014，16（05）：43-47.

[2] 舒荻，李小馬，甘德欣，等.城市老人社區居家養老的現狀與對策[J].社會與公益，2020，11（10）：70-71.

[3] 沈慧煌，趙靜，傅云翔，等.政策工具視角下我國社區居家養老政策文本分析[J].衛生軟科學，2021，35（06）：86-91.

[4] 王雪，趙成玉，白靈麗，等.中國社區居家養老現狀[J].中國老年學雜志，2019，39（04）：12-15.

[5] 陳為智.福利政策視角下社區居家養老服務關鍵議題的反思[J].重慶工商大學學報（社會科學版），2016，33（05）：53-58.

[6] 陳為智.當前社區居家養老服務中的關鍵問題反思及前瞻[J].西北人口，2016，37（03）：100-104.

[7] 錢寧.中國社區居家養老的政策分析[J].學海，2015（01）：94-100.