整體性治理視角下政務(wù)數(shù)據(jù)公開的原則探究

文/武漢輕工大學(xué)管理學(xué)院 李淑鈺 白虹

一、整體性治理視角下政務(wù)數(shù)據(jù)公開的內(nèi)涵

公共管理學(xué)界對于數(shù)據(jù)和信息公開的關(guān)注是從對電子政務(wù)的研究開始的，“政府信息公開”是電子政務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容。學(xué)者翟云認(rèn)為：“從廣義范圍來看，電子政務(wù)可分為電子政府、電子黨務(wù)、電子法院及其他相關(guān)形態(tài)，而數(shù)字政府則僅限于政府部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。”因此，按照主體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)更加明確的指向是政府組織的數(shù)據(jù)，而“政務(wù)數(shù)據(jù)”包含的內(nèi)容不僅包括政府部門數(shù)據(jù)，更包括我國的黨務(wù)數(shù)據(jù)、法治數(shù)據(jù)等與公共物品和服務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)。對于政務(wù)數(shù)據(jù)的分類，有學(xué)者按照其形成將其分為在事項(xiàng)辦理中產(chǎn)生的原生數(shù)據(jù)和經(jīng)過加工整理的規(guī)范性數(shù)據(jù)；又或者按照其數(shù)據(jù)內(nèi)容和用途進(jìn)行分類。例如，王運(yùn)等學(xué)者將政務(wù)數(shù)據(jù)分為政務(wù)辦理類、政務(wù)監(jiān)督類、互動(dòng)回應(yīng)類和生活服務(wù)類四大類等。本文使用政務(wù)數(shù)據(jù)的概念，是將所有的公共物品和服務(wù)的數(shù)據(jù)都?xì)w類到政務(wù)數(shù)據(jù)資源的范疇中，在保障公共資源安全的前提下，通過對這類龐大的數(shù)據(jù)量的公開來為社會(huì)發(fā)展提供新的動(dòng)力。

政務(wù)數(shù)據(jù)的公開不僅能夠使社會(huì)公眾對政府的組織更加了解，更能對政府的相關(guān)決策制定和執(zhí)行的始末以及政府組織對公共事務(wù)的相關(guān)信息產(chǎn)生更為清晰的認(rèn)知，促進(jìn)公眾的政治素養(yǎng)和分析問題能力的培養(yǎng)。公眾通過一系列的“數(shù)據(jù)”了解到政府的態(tài)度和治理理念，通過這樣翔實(shí)的“證據(jù)”得出的結(jié)論更令人信服。數(shù)據(jù)的公開還能避免重復(fù)收集數(shù)據(jù)，縮短數(shù)據(jù)獲取的時(shí)間，包括方便數(shù)據(jù)使用者和分析者將更多的時(shí)間和精力放在數(shù)據(jù)分析和問題解決上。而且，在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的市場和社會(huì)環(huán)境中，政務(wù)數(shù)據(jù)這樣一筆豐富且巨大的數(shù)據(jù)資源必將激發(fā)更多的創(chuàng)新力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及民生的發(fā)展。

二、整體性視角下政務(wù)數(shù)據(jù)公開的必要性

政務(wù)數(shù)據(jù)公開是為了滿足公眾對于政務(wù)數(shù)據(jù)資源的需求。一方面，政府必須重塑各項(xiàng)行政流程，理順不同部門間的關(guān)系，整合片段式的政務(wù)數(shù)據(jù)；另一方面，政府必須消除政務(wù)信息數(shù)字化的制度障礙，提供相配套的制度保障，系統(tǒng)性保障政務(wù)數(shù)據(jù)公開業(yè)務(wù)的開展。整體性治理不僅可以針對政務(wù)數(shù)據(jù)條塊間的溝壑縱橫的問題，加強(qiáng)不同部門間的聯(lián)系，解決好“數(shù)據(jù)壁壘”的問題；還可以運(yùn)用整體性治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的理念來整合政府部門層級，解決政務(wù)數(shù)據(jù)公開的主體、方式不統(tǒng)一的難題。更重要的是，整體性治理理念中強(qiáng)調(diào)的以公眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)理念，這也符合我國政務(wù)數(shù)據(jù)公開的數(shù)據(jù)內(nèi)容的價(jià)值取向。以整合政務(wù)數(shù)據(jù)、促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)公開為目標(biāo)，實(shí)際上能間接推進(jìn)政府整合并完善一體化服務(wù)體系。

整體性治理的高效推進(jìn)需要數(shù)據(jù)信息的服務(wù)。政務(wù)數(shù)據(jù)正是數(shù)據(jù)的重要部分，是推進(jìn)政府整體性治理的重要資源。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)終端等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，都給整體性治理理論的實(shí)踐創(chuàng)造了條件，政務(wù)數(shù)據(jù)公開就是整體性治理的新實(shí)踐。政務(wù)數(shù)據(jù)公開和整體性治理的產(chǎn)生都是以傳統(tǒng)政府模式衰微、信息化技術(shù)的發(fā)展為背景的，目的都是創(chuàng)新政府治理，改善政府服務(wù)。不論是從整體性治理的內(nèi)容，還是政務(wù)數(shù)據(jù)公開所面臨的挑戰(zhàn)來看，深入推進(jìn)整體性治理與政務(wù)數(shù)據(jù)公開是具有一致性的。整體性治理是政府治理的“世界觀”，政務(wù)數(shù)據(jù)公開是政府行政的具體“方法論”，以整體性治理指導(dǎo)應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)公開問題，用政務(wù)數(shù)據(jù)公開貫徹整體性治理的理論和原則。

三、整體性治理視角下政務(wù)數(shù)據(jù)公開面臨的挑戰(zhàn)

整體性治理的基本要素包含著治理主體——誰來進(jìn)行治理，治理客體——治理的內(nèi)容，治理對象——治理的目標(biāo)群體，以及治理方式——治理的手段和方法等。這里的治理行為即政務(wù)數(shù)據(jù)公開行為，應(yīng)從主體、客體、對象以及方式四個(gè)方面加以考察，對于政務(wù)數(shù)據(jù)公開中存在的問題也應(yīng)從這四個(gè)方面去把握。

（一）政府作為政務(wù)數(shù)據(jù)公開的主體，包含著不同的部門，且有不同的屬地和層級，每一部門每一層級都掌握著不同的政務(wù)數(shù)據(jù)。雖然層級和條塊的結(jié)構(gòu)有利于國家治理體系的形成，但正如學(xué)者王偉玲、馬長俊在對政務(wù)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行路徑分析時(shí)提到的“政務(wù)數(shù)據(jù)分散于不同部門不同城市”，會(huì)“促使政務(wù)數(shù)據(jù)共享‘各自為政、壁壘林立’的發(fā)展局面。”這樣的局面在政務(wù)數(shù)據(jù)公開中同樣存在，制約著政務(wù)數(shù)據(jù)公開的發(fā)展。

（二）公開的政務(wù)數(shù)據(jù)是不完整的，數(shù)據(jù)的形式和格式如果沒有確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和定式，難以保證公眾獲取之后能夠順利進(jìn)行處理和分析。這是政府是否真誠的關(guān)鍵，也是政務(wù)數(shù)據(jù)公開的根本意義所在。既然是公開的數(shù)據(jù)，就應(yīng)當(dāng)是有需求的用戶自由獲取內(nèi)容，不需要重新進(jìn)行申請授權(quán)，所以要明確公開數(shù)據(jù)與非公開數(shù)據(jù)的界限。必須重視并處理好的是政務(wù)數(shù)據(jù)公開與保護(hù)個(gè)人隱私之間的矛盾。一方面，要盡可能多地公開相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)；另一方面，保障隱私權(quán)的責(zé)任十分重大，要注意所有權(quán)歸屬問題，是否有專利權(quán)，是否涉及個(gè)人隱私，是否涉及國家保密文件等。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)公開的目的之一就是進(jìn)一步增強(qiáng)政民互動(dòng)，賦能政治參與，落實(shí)透明政府的相關(guān)政策。首先，大數(shù)據(jù)時(shí)代需要保障公民的“公共數(shù)據(jù)權(quán)”。這一權(quán)利得到保障，才能更好地滿足數(shù)字時(shí)代公民的多方面需求，而不僅僅停留在對于個(gè)人政治生活需求的保障方面。政務(wù)數(shù)據(jù)公開是保障公共權(quán)利的基本內(nèi)容。其次，數(shù)字生活已經(jīng)成為人們社會(huì)生活的重要組成部分，每個(gè)社會(huì)成員對與自己相關(guān)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行查詢和合理使用是合理訴求。

（四）政務(wù)數(shù)據(jù)公開的渠道不夠權(quán)威，政務(wù)數(shù)據(jù)公開沒有獨(dú)立統(tǒng)一的平臺。目前，公眾想要獲取一些即時(shí)的政務(wù)數(shù)據(jù)多通過電視媒體、官方微博、微信等渠道進(jìn)行。數(shù)據(jù)公開沒有獨(dú)立的平臺系統(tǒng)，要搭乘其他的商業(yè)平臺，就會(huì)給數(shù)據(jù)的安全帶來極大的威脅，這也是政務(wù)數(shù)據(jù)公開碎片化的重要原因。在這種情況下，為保證數(shù)據(jù)的安全性，主要以公眾被動(dòng)接受的形式進(jìn)行公開，對一些特殊數(shù)據(jù)缺少公開申請的渠道和規(guī)章。2021年的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第五章中有政務(wù)數(shù)據(jù)開放的相關(guān)內(nèi)容，但主要是針對數(shù)據(jù)安全的法律保障，針對數(shù)據(jù)公開的程序、標(biāo)準(zhǔn)、評估以及監(jiān)督的制度法律規(guī)范需要繼續(xù)完善。

四、進(jìn)一步完善政務(wù)數(shù)據(jù)公開應(yīng)遵循的原則

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》中強(qiáng)調(diào)了政務(wù)數(shù)據(jù)公開的基本原則：“國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外。”政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的整個(gè)過程，涉及的各個(gè)要素，從公開的主體、公開的客體、公開的內(nèi)容到公開方式有著密切的聯(lián)系，呈現(xiàn)著動(dòng)態(tài)的相關(guān)性，更加說明了政務(wù)數(shù)據(jù)公開是一個(gè)整體性的工程。

（一）真實(shí)公開原則。整體性視角下政務(wù)數(shù)據(jù)公開最首要原則就是真實(shí)公開的原則。唯有在真實(shí)公開的基礎(chǔ)上，政務(wù)數(shù)據(jù)公開才是有意義的。數(shù)據(jù)準(zhǔn)確全面是政務(wù)數(shù)據(jù)公開的基本要求，是使政府的數(shù)據(jù)運(yùn)作順利的關(guān)鍵。首先，在開展政務(wù)數(shù)據(jù)公開時(shí)，必須公開政府所運(yùn)用的真實(shí)數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)公開的數(shù)據(jù)類目要“拉清單”進(jìn)行公示，建立在線數(shù)據(jù)庫，準(zhǔn)確、全面地反映政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，并且要及時(shí)進(jìn)行更新和維護(hù)。其次，公眾有著基本的公共數(shù)據(jù)權(quán)，對于公共數(shù)據(jù)的獲取和利用有著平等的權(quán)利，對于基礎(chǔ)的政務(wù)數(shù)據(jù)必須讓全體公眾方便獲取。要降低公眾獲取和利用政務(wù)數(shù)據(jù)的門檻。再次，數(shù)據(jù)公開的過程中通常會(huì)出現(xiàn)大批量的數(shù)據(jù)，要對數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行深度挖掘，需要用到一些特殊的數(shù)據(jù)分析技術(shù)和統(tǒng)計(jì)方法，政府進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一且獨(dú)立的平臺，健全平臺的功能體系，包括提供基本的數(shù)據(jù)分析功能和工具幫助公眾解決數(shù)據(jù)處理的困難，提供數(shù)據(jù)增值服務(wù)或與市場技術(shù)部門合作支持?jǐn)?shù)據(jù)處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）有序公開原則。首先，政務(wù)數(shù)據(jù)公開應(yīng)當(dāng)有“序”可依，循序漸進(jìn)。一方面，要制定相關(guān)的政策法律法規(guī)，健全整個(gè)制度體系。加強(qiáng)數(shù)據(jù)公開操作過程的審查和監(jiān)督，設(shè)立專業(yè)的審查和監(jiān)督部門，保證“序”能夠正常地運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，設(shè)置專門、統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)責(zé)任部門和人員，并對相關(guān)程序和機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)制，允許社會(huì)以及第三方評估組織等對數(shù)據(jù)公開的價(jià)值和程序等進(jìn)行評估和監(jiān)督。再次，建立相關(guān)的規(guī)章，設(shè)計(jì)隱私保護(hù)的程序，嚴(yán)格禁止將申請獲取的政務(wù)數(shù)據(jù)經(jīng)第三方轉(zhuǎn)手，或者以轉(zhuǎn)手政務(wù)數(shù)據(jù)為盈利手段獲取利益。另一方面，要明確政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)。清晰界定數(shù)據(jù)屬于產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個(gè)體、社會(huì)公眾還是其他主體，是否公開以及如何向全體公眾或特定的對象公開。對于涉及公眾公共利益的政務(wù)數(shù)據(jù)要進(jìn)行優(yōu)先級別的備注，循序漸進(jìn)、逐步公開。保證數(shù)據(jù)公開的公平正義，為政務(wù)數(shù)據(jù)公開的未來發(fā)展?fàn)I造良好的軟環(huán)境。

（三）精準(zhǔn)公開原則。政務(wù)數(shù)據(jù)公開的過程中遵循精準(zhǔn)公開原則。政府設(shè)置公開的主體單位，社會(huì)和市場也應(yīng)當(dāng)有相對應(yīng)的承接單位，使數(shù)據(jù)的公開對接更加精確、清晰權(quán)責(zé)，這是進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)開放效益，保證數(shù)據(jù)公開的倫理性和責(zé)任性的重要原則。在這個(gè)原則的指導(dǎo)下，政府有兩方面的工作：一是整合分類政務(wù)數(shù)據(jù)，用科學(xué)的方法對公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行清晰界定。保證公開的數(shù)據(jù)符合公眾的需求，優(yōu)先公開的應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾關(guān)切并迫切要求進(jìn)行公開的政務(wù)數(shù)據(jù)，保證公民的基本數(shù)據(jù)權(quán)得到保障。二是做到基礎(chǔ)政務(wù)數(shù)據(jù)普遍公開，特殊數(shù)據(jù)在獲得授權(quán)和許可的情況下精準(zhǔn)公開，推進(jìn)數(shù)據(jù)公開的深度和廣度。對數(shù)據(jù)按照涉及公眾利益的程度、數(shù)據(jù)的時(shí)效性、公眾需要的迫切程度進(jìn)行分級管理。健全政務(wù)數(shù)據(jù)申請公開制度，對于有公開的需求，但未達(dá)到向全民公開的內(nèi)容，根據(jù)申請的目的、要求等進(jìn)行評估判斷，實(shí)施公開到“點(diǎn)”的措施。

（四）可溯的公開原則。政務(wù)數(shù)據(jù)公開應(yīng)遵循可溯的公開原則。整體性視角下，鼓勵(lì)政務(wù)數(shù)據(jù)公開中多元主體的協(xié)商。但與此同時(shí)，每一個(gè)程序運(yùn)行過程必須做到操作留痕。第一，建設(shè)在線統(tǒng)一平臺，將各單位各主體的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行連接，并通過技術(shù)手段對數(shù)據(jù)的提供主體和路徑進(jìn)行標(biāo)記。各類數(shù)據(jù)的公開按照其他三項(xiàng)原則保證數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，確認(rèn)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)，持續(xù)推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)上，保證數(shù)據(jù)公開的每一過程都應(yīng)有相關(guān)操作主體封裝和簽字蓋章。第二，對于數(shù)據(jù)的維護(hù)和更新需要統(tǒng)一責(zé)任主體以便持續(xù)跟進(jìn)，保證有需求或?qū)_數(shù)據(jù)資源有疑問的公眾可以根據(jù)相關(guān)信息進(jìn)行追根溯源，政府組織應(yīng)及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)和反饋。遵循可溯的公開原則，增強(qiáng)對數(shù)據(jù)公開責(zé)任和數(shù)據(jù)公開問題的追蹤，在公開出現(xiàn)問題時(shí)，能夠更加快速地確定問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)，而不至于數(shù)據(jù)問題成為查無可查的“無頭案”，避免因?yàn)閿?shù)據(jù)主體多元、數(shù)據(jù)內(nèi)容統(tǒng)一公開造成的秩序混亂的問題。

整體性治理視角下，政務(wù)數(shù)據(jù)公開的四個(gè)原則是一脈相承的。在整體性治理的視角下探究這四個(gè)原則。不是只針對一個(gè)問題的特定原則，每一個(gè)原則都是進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)公開過程中應(yīng)當(dāng)遵循和堅(jiān)持的原則。真實(shí)公開是首要條件，有序公開是基本保障，精準(zhǔn)公開是進(jìn)階條件，可溯的公開是必要途徑。遵循這四個(gè)原則展開的政務(wù)數(shù)據(jù)公開，能夠保證政務(wù)數(shù)據(jù)公開主體權(quán)責(zé)明確統(tǒng)一，轄有所制；公開客體完整真實(shí)，便于獲得和利用；公開對象的多樣化需求得到滿足，保障公共數(shù)據(jù)權(quán)；公開方式權(quán)威統(tǒng)一，有理有據(jù)。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來，政務(wù)數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，其蘊(yùn)含的深層價(jià)值值得深入挖掘。政務(wù)數(shù)據(jù)公開是面向公眾的，適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的行政服務(wù)，是深入挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值的必然舉措。以整體性治理為視角，分析政務(wù)數(shù)據(jù)公開中出現(xiàn)的公開主體不統(tǒng)一、公開客體不清晰、公開對象需求復(fù)雜多樣以及公開方式不完善等各種問題，得出真實(shí)公開、有序公開、精準(zhǔn)公開和可溯的公開原則，以此來處理好政務(wù)數(shù)據(jù)公開中各類關(guān)系，保障公民的知情權(quán)，重視隱私安全，提高政府治理的精準(zhǔn)度，保證數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一等政府治理的重要課題。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)數(shù)據(jù)公開作為政府服務(wù)的新內(nèi)容，并不是一蹴而就的事情，既要保證公共數(shù)據(jù)的安全，也不能過度保護(hù)政務(wù)數(shù)據(jù)。要以建設(shè)服務(wù)型政府為方向，加強(qiáng)組織條塊、層級間的聯(lián)系，不斷促進(jìn)政府資源的整合，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)成為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的活力和創(chuàng)新力，實(shí)現(xiàn)政府助力社會(huì)發(fā)展，完善政府服務(wù)體系，這正是整體性治理視角下政府深化改革、開展政務(wù)數(shù)據(jù)公開的題中應(yīng)有之義。