黨政責任制立規作用機理分析

文/常德市城市建設投資集團有限公司 賀晶晶

早在2015年，中共中央、國務院就制定了八部規范性文件，構建起特定的國家治理黨政責任制度，而黨政責任立規就是對這類規范性制度的統稱。黨政責任制立規能夠實現中國共產黨的全面領導，推進中國共產黨領導的法治化以及黨政關系的規范化發展。同時，黨政責任制立規有助于建設責任制政黨和責任型政府，黨政責任制立規是法治邏輯、實踐邏輯和政治邏輯聯合之后的一種制度創新。

一、黨政責任制立規內涵分析

（一）黨政意識的表達。黨政責任制立規能夠對黨政主體的制定權限進行明確規定，同時能夠表達黨政的共同意志。通過黨政責任制立規，能夠將黨政內部的共同意志轉化為具有明確文字的規范條款。同時，立規工作是表達黨政意志的工作過程，不僅要將中共中央辦公廳作為黨政責任制立規的工作主體，展現中國共產黨的統一性和完整性，也要根據民主集中制原則形成黨內的統一意志，這并非對中國共產黨內黨員個體意志進行簡單相加，也不是對中國共產黨組織意識進行簡單折中。除此之外，在黨政責任制立規工作當中加入政府主體之后，也能夠表達特定事項當中國家的統一意志。因此，在黨政責任制立規工作當中，由政黨推動立規活動的展開，為了能夠使中國共產黨的領導向國家治理領域發展，則不可避免地要行使政府權力。

（二）規范黨政系統人員行為。黨政責任制立規主要是通過責任的要素，對相關責任主體進行規范黨政責任制立規。構建了各種不同領域的專項責任制度，這一責任制當中的責任不僅包括必須做的積極責任，還包括不可為的消極責任，不僅涵蓋了黨組織、黨員以及非黨組織所應主動承擔的責任以及違反立規所設定的義務和應當承擔的后果。

二、黨政責任制立規特點分析

（一）蘊含豐富的政治內涵。不管是各類政黨還是國家作為黨政責任制立規的制定主體，都能夠在一定程度蘊含豐富的政治內涵，比如國家立法體現的是執政階級或是階級層的共同意志，而其政治性則主要是從其立規工作和執行工作當中所體現出來的。從立規角度來看黨政責任制立規，主要是對黨的政治目標進行服務，將加強黨的全面領導和保證人民利益作為主要立規工作目的，突出其政治屬性。

（二）實現黨政工作責任的綜合管理。黨政責任制立規的創新之處，并不在于其黨內制度的創新性，而在于其創設了成熟的制度體系，將黨政主體的責任整合于同一部規范體系當中，并將這一體系運用至特殊的國家治理領域當中。黨政責任制立規的綜合性主要體現在其所涉及的范圍環節和程序是全面的、綜合的，同時也需要借助其他規章制度，促進整體黨政責任制有效運轉。

（三）依據各領域工作特點靈活制定責任條規。黨政責任制立規是對各種不同的文件制定工作的統稱，其規范的具體形態并沒有特殊規定，可以根據相應的治理環境和需求進行調整，因此具有一定的靈活性。一般來說，黨政責任制立規工作靈活性主要體現在可以根據本地區、本領域、本層級工作內容以及治理特征，選擇相應的適用對象，而不同領域的黨政責任制立規適用對象可以根據工作內容和特定的省份和層級進行調試。除此之外，黨政責任制立規的靈活性，還表現在其可以根據適用對象的特征利用不同的體例形式進行規范。

三、黨政責任制立規作用機理分析

（一）實現黨政系統內主體責任職責的分配。黨政責任制度運行的組織化媒介主要是由黨政組織結構構成的，不管是黨政權力銜接還是責任劃分，都需要黨政組織的工作來實現。第一，黨政組織的工作主體結構是以一種縱向延伸的體系展現出來的，比如行政機關是一種自上而下的延伸式體系，涵蓋了從中央政府到鄉鎮政府的各級政府層級。第二，具有中國特色的黨政組織結構中，以科層制的治理縫隙為主，進而推動治理領域內部的責任覆蓋。在建設科層制的層級體系基礎上，我國政府組織機構還包括垂直性的管理體系，這一體系將業務管理作為主要工作原則，與屬地市管理形成了縱橫交織的條塊性網絡體系，同時也因為職能的分割而產生治理空隙，這些治理空隙主要由基層組織黨員黨組織進行補充。中國共產黨基層組織主要是在農村、機關、企業、科研院所、學校等基層單位出現。第三，黨政組織形態是一種復合式結構，屬于立體化狀態，能夠幫助黨政組織以及成員進行責任劃分。這一黨政組織形態是以黨的執政地位作為基礎，在行使具體的公權力方面，黨組織主要負責重大政治決策，而國家組織則根據黨組織的決策及內容，推動相關的實施活動，將黨的關鍵意志通過國家組織和執行的行為推行到全社會范圍當中。由此可見，黨組織屬于引領者，相對于國家組織而言位置較高，而國家組織則位于黨組織下方，處于一種立體化形態。

（二）黨政責任制立規中的權力銜接。在黨政責任制當中，不僅體現了權力的具體運行過程，同時還體現為黨政職責的設定以及銜接工作。第一，黨政責任制立規將決策權作為中心，對特定的國家事項的具體領導權力進行固化，形成國家意志表達、黨行使行政決策權、國家具體實施的銜接體系。比如各級行政機關在立法工作當中表達國家意志之后，在制定法律并執行法律的中間部分，則是由行政當中的政治進行銜接。所謂行政當中的政治，則是中國共產黨對其政治領導權進行行使，并針對某些重大問題和重大部署實施政治決策。相關黨章規定在討論某些區域內出現的重大問題并作出決策是黨組織所擁有的一項重要職責和權利，這也是決策權行使過程當中最核心的體現，但是所謂的重大問題以及重大事項并沒有絕對的標準和劃分范圍，而是要結合具體的政治實踐活動實踐環境進行判斷。第二，黨政責任制立法當中，權力配置主要是向黨政主要負責人傾斜。在個體層面將黨政責任制立規的重點放置在黨政領導干部身上，從其身份倫理的角度來看待黨政領導干部與立規重點的雙重身份，能夠得知黨政領導干部不僅是普通的黨員和公民，享有全體黨員公民所享有的權利，并應當履行其義務，同時也成為治國理政的重要組成部分。

（三）黨政權利與職責劃分機理。在黨政責任制立規工作中，如果出現黨政責任主體無法履行相應職責時，應當根據其所產生的事實行為的內容以及事實性質承擔相應的后果。在這一過程當中，對其黨政責任進行劃分，并非傳統意義上在權力配置的角度進行責任分配，而是在否定性結果的角度探討如何與主體相適配的問題。在黨政責任制度當中，對其黨政責任進行劃分，不僅體現在立規所形成的規范性文件當中，更要利用各類條例對問責和追責工作進行考量。第一，黨政責任制度立規強調在黨政職責行使過程當中的主動性和強制性。黨政責任主體違反國家法律規定而應當承擔責任的情況主要分為以下兩類：一是違反了國家規定的禁止性條款受到紀律處分或是刑罰法處分；二是沒有達到法律法規所規定的義務性要求，導致在主體責任范圍內出現了嚴重的后果，因此應當受到責任追究。黨政責任制明確了黨政主體，必須承擔相應的國家治理責任，不僅體現在其強制性方面，更體現在對責任主體不作為情形下的處罰。第二，黨政責任制立規構建了全面的責任劃分體系。在政治工作中，領導責任是關鍵組成部分，而責任追究的手段十分嚴格，并且黨政責任制立規的責任追究工作，十分重視對領導干部全面領導責任以及重要領導責任的追究。

（四）制定了多項黨政責任重點制度。在黨政責任制立規工作當中，主要通過立規形成了多項重點制度，比如獎懲制度、監督制度和評議考核制度，這些重點制度在某種程度上具有交叉關系，同時也具有并列關系。在制度形成的過程當中，有一部分是由黨政責任制立規進行首創，并拓展至國家治理領域以及中國共產黨的治理領域；有一部分則是由目前已有的國家制度更新轉化而來，但是這些制度都是黨政責任制有效運行的重要組成部分。在黨政責任制立規當中所制訂的多項重點制度，主要有以下幾個制度構成。第一，第一責任人制度是指按照相關規定由特定的黨委以及政府主要負責人作為其所在區域具體黨政責任制立規工作的第一負責人，并對所需要負責的責任承擔相應的權利與義務，并推動相關工作實際開展。在政治實踐工作當中，第一責任人的制度可以被描述為黨政工作的主要負責人，不僅要對重大工作進行部署，同時也要對于重要任務進行督辦。當前大部分安全生產、食品安全和社會治安治理等立規領域內均采用第一責任人制度。這一制度之所以能夠被廣泛應用于黨政責任制立規工作當中，與我國特殊的政治體制有著分不開的關系。第二，責任清單制度在黨政責任制立規當中，主要是對具有特定事項領導職能的黨政組織以及組織內成員制訂責任清單，并列舉這一組織和成員所需要承擔的具體責任義務，對其所需要承擔的事項進行列舉，進而實現黨內權力行使的規范化和標準化，這一制度是從我國已有的行政領域制度進行創新轉化而來。責任清單制度在黨政責任制立規當中的應用，主要是以漸進式的形式發展的。一方面，能夠減少黨政主體權利任意行使的問題，避免黨政主體出現越權履職和消極履責的行為；另一方面，能夠為社會主體在社會治理領域當中提供更多的制度空間。比如安全生產責任制規定同樣是應用責任清單制度進行定期檢查和考核，對安全生產的重點工作責任進行列舉，同時還被拓展應用至與安全管理相關的政黨領域當中。第三，一票否決制度指的是在黨政組織成員以及相關部門的考核工作當中對于某些具體事項實行一票否決的制度，如果被考核者或被考核部門沒有完成相應的指標或任務，則其全部的工作成績就會被否決，不論其他工作成績如何，所在部門以及成員會被取消評優資格。而公職人員尤其是領導人員在規定期限內，不可得到提拔，甚至會受到降級處分。一票否決制不僅能夠提高政令分量，進而保證政令通道，還能夠有效提高地方執行黨中央意志的能力。第四，掛牌督辦制度指的是各級地方黨委以及政府對其所管理的下級職能部門辦理工作當中造成重大社會影響的案件以及處理重大事故工作提出明確的規定和要求，接受全社會和全公眾的監督。第五，問責制度主要表現在對特定的問責主體，針對其所應當承擔的職責和義務的履行情況進行問責。在政黨內部，要求相關領導干部以及領導機關對其職責的履行情況進行闡述。同時，相關領導機關和干部對其違反職責要求的行為要承擔相應的黨內責任（詳見圖1）。

四、結語

在黨政責任制體系當中，政黨是真正的領導者和決策者，因此應當承擔體系當中的領導責任和監督責任。但是長期以來，我國黨政責任制體系當中制度建設落后于行政領域，因此權責失衡直接影響了整體治理成效。而黨政責任制立規工作能夠對責任制度的建設進行完善，進而避免出現權責失衡的問題，改變了傳統黨組織以及黨員用權不擔責的問題，進而使政黨權力運用規律更加完善。