人民幣國際化背景下本外幣協同監管存在的問題及對策

周佳誼

在人民幣國際化背景下本外幣監管政策的不同對外匯管理、風險預防及宏觀調控都產生一定影響。目前對跨境資金實行雙軌制監管，但由于監管主體不同，在管理目標和側重點、業務監管口徑、監測系統等方面存在出入，容易引發外匯管理規避以及套利投機的行為，與此同時也會降低監管效率、加大宏觀調控難度。針對這些問題，政府需推行本外幣一體化監管體制，搭建本外幣一體化信息共享平臺并加強對資金流動的風險預警，提升市場主體對“本外幣一體化”的意識。

一、人民幣國際化背景介紹

（一）歷史回顧

最初的人民幣跨境流通是為滿足經濟發展和貿易往來的需要。新中國成立初期，人民幣是禁止跨境攜帶的，隨著我國外交關系網的建立與完善，以及與周邊國家貿易合作的頻率增加，我國開始允許跨境時攜帶一定數量的人民幣，并且額度在不斷提升。出于貿易發展便利性以及成本、風險的考量，21世紀開始我國逐漸允許在跨國貿易中以人民幣作為計價單位和結算方式，并陸續在港澳等地提供人民幣結算、匯兌等服務。2008年金融危機揭露了我國貨幣地位在國際貨幣體系的薄弱性，我國開始思考如何提高人民幣貨幣地位與貿易地位的匹配程度，并在次年推動人民幣的國際化。此后，我國開始推行跨境貿易人民幣結算，經常項目、資本項目陸續開始試點，并由試點區域擴展至全國，隨著基礎設施不斷完善、離岸市場迅速發展，我國人民幣國際化穩步推進。

（二）當前狀態

經過十幾年的發展，人民幣國際化取得重大成效，也迎來了新的機遇和挑戰。《2021年人民幣國際化報告》顯示，2020年的人民幣跨境收付額為 28.39萬億元，同比增長44.3%，占同期本外幣跨境收付總額的46.2%，創歷史新高。隨著“一帶一路”的推進和與東盟金融合作的深化，人民幣的使用環境和設施不斷優化，國際化效果顯著。2020 年，我國與“一帶一路”沿線國家人民幣跨境收付金額超過 4.53 萬億元，占同期的16.0%；與東盟國家人民幣跨境收付金額合計為4.15 萬億元，同比增長 72.2%，占同期的14.6%。除此以外，資本項目下證券投資跨境收付增長顯著，合計16.50萬億元；熊貓債發行主體擴大，累計4337，21億元。然而，在推行人民幣走出去的過程中也存在一些問題，一方面會遇到外部的壓力如美元的打壓，另一方面本外幣監管政策的不同也會給外匯管理、貨幣政策調控等方面帶來影響。因此，在防范外部風險的同時還要注意本外幣的監管與風險防治。

二、本外幣政策現狀分析

當前我國本外幣的跨境資金實行雙軌制的監管制度，外匯歸屬于國家外匯管理局管理，跨境人民幣歸屬于人民銀行管理，二者在相關的管理目標、規則、監測等方面各有側重，本外幣監管的要求有一定出入具體分析如下。

（一）管理目標側重不同

外匯管理以防范外幣投機和資本外逃、保持國際收支平衡為目的，避免國際市場價格發生較大波動對我國產生較大影響；跨境人民幣的管理主要是促進投資和貿易的便利性，提高以人民幣為計價和結算的占比，使我國的貨幣地位與貿易地位保持高度匹配性。在2009年以前，我國的跨國貿易均用外幣結算，因此業務范圍局限于外匯業務，管理的重點也在審查業務的合法性、真實性上。自人民幣國際化以來，對于跨境人民幣的側重點在于業務的創新，強調保持跨境人民幣發展的多元化和持久性。兩者管理目標和側重點的不同是由不同時期我國貿易狀況、經濟實力、發展戰略等方面決定的，符合不同階段我國的發展要求，但客觀上也對當前本外幣管理政策的一致性產生影響。

（二）部分業務監管口徑不同

本外幣的業務管理政策在資本項目、服務貿易、貨物貿易等部分具體業務中均存在口徑差異。資本項下，以境外放款為例，跨境人民幣展期原則上不超過一次，且放款期限超過5年的需要進行報備，不得以債務融資為境外放貸業務的資金來源；對于外幣則沒有展期次數的限制，貸款融資也可為境外放款業務提供資金。服務貿易項下，以單證審核為例，除性質有疑問的資金，銀行應當審查并留存單筆5萬美元以上的外匯收支業務的相關憑證，而對于跨境人民幣人民銀行則沒有規定具體的單證審核要求。貨物貿易項下，以離岸轉手買賣業務為例，外匯局規定，銀行應暫停辦理降級企業的離岸轉手買賣的外匯收支業務，同時必須審查貨權憑證；對于跨境人民幣，人民銀行只要求銀行嚴格審核重點監管名單上的企業，且允許后續補充貨權憑證審核。

（三）監測系統不同

外匯和跨境人民幣采用的監測系統不同，在數據的范圍、統計以及獲取上存在一定的差異。外匯的監測系統為國際收支申報系統，能夠采集國際收支的相關數據，并且由于其對報送周期和準確度有較高要求，能夠保證相關數據更新的及時性和精確度。但是由于該系統目前難以監測資金業務的具體流向，對于交易的追蹤和風險控制方面存在一定問題。跨境人民幣的監測系統為人民幣跨境收付信息管理系統（RCPMIS），由開展跨境人民幣業務的商業銀行向人民銀行定期報送相關業務的收付信息。該系統能夠相對完整地反映人民幣跨境流動的情況，并且對于信息的詳細程度要求較高，例如，利率項的填報內容須包括利率的類型、期限單位、重新定價期限、浮動利率基準和浮動利率加點等方面；但該系統也存在一定的問題，如難以獲取市場的微觀數據，并且由于報送要求中的業務模塊多、范圍廣、相關交易數據量大，在較緊的報送時間要求下加大了銀行報送工作的難度。

（四）賬戶管理規則不同

外匯賬戶與跨境人民幣賬戶管理的規則依據不同。我國外匯管理局按照《境內外賬戶管理規定》等文件管理外匯賬戶，而人民銀行對人民幣賬戶的管理則是依據《人民幣結算賬戶管理辦法》進行監管的，二者在賬戶的開立、變更、備案等方面的要求存在區別。但這種雙頭管理也對企業跨境貿易的追蹤和風險防范造成一定影響，由于賬戶的管理規則不同，原本一體化的資金流動在不同的環節獨立開來，不利于信息數據的監測和風險的預防。

三、現行監管模式有待完善

（一）業務要求存在差異

我國本外幣的政策標準不一致，部分業務的監管松緊程度有差異。大體上看，呈現“外匯緊本幣松”的狀態，對外匯的管理更注重細節操作問題。因此，在現實中企業可能會選擇有利于自身的方式辦理業務，這就會產生規避外匯管理、形成套利空間的問題，加大資金流向監控和風險預防的難度。例如，外匯局要求金融機構依據法律規定的單據對企業收支進行一致性與真實性的審查，若企業不在名錄內則金融機構不得為其直接辦理外匯收支的業務，而人民幣的結算業務無此類要求，并且在單證審核方面的要求較低，只要求銀行對重點監管名單上的企業進行嚴格審核。在這種差異下，不在重點監管名單上的企業存在通過人民幣方式進行外貿結算來規避外匯監管的限制的可能性。在報告管理方面，以人民幣為結算方式的跨國貿易無需提交貿易的融資以及信貸報告，而以外匯為結算方式的企業需要到現場或者通過外匯監測系統對可能使外匯收支和進出口不匹配的因素進行上報。由于這些上報信息均屬于監測系統的采集范圍，無須報告可能會產生匹配性降低的后果，影響非現場監測的準確性。

（二）監管聯動性效率有待提高

目前，由于本外幣的監管系統不一致、監管重點有出入、監管政策有差異等因素，造成兩者監管的低聯動性，對監管效率產生影響。第一，本外幣的雙頭管理會產生信息交叉、雙頭登記等問題，影響監管效率。由于本外幣對于業務的管理辦法、監測系統不同，企業辦理業務時需雙邊咨詢、雙邊備案，就會存在監管重復的問題，大大降低效率。而人民銀行與外匯管理局在相同業務上投入同樣的資金、設備和人才也會造成資源使用效率低下，進而導致低效率監管。第二，外匯管理局的監管效力會受到跨境人民幣相關政策的影響。由于企業與銀行通常會同時執行人民銀行與外匯局的規定，外匯管理局出臺的改革方案和策略會受到跨境人民幣的相關方案的影響，從而削弱外匯改革方案的實行效果。由于人民幣在部分業務的管理規定上松于外匯，企業會根據實際情況選擇人民幣結算來避免外匯管制，從而降低了外匯的監管效力。第三，本外幣監管系統的數據無法實現全面共享，跨系統獲取信息成本高、難度大、時滯性差，外匯業務系統難以全面查詢、統計、監控以人民幣結算的業務，這無疑在降低監管效率的同時加大了對資金流向監測和風險預防的難度。

（三）宏觀調控難度加大

人民幣國際化背景下，本外幣不同的監管政策容易對國際收支平衡產生影響，加大貨幣政策的調控難度。現行政策的松緊程度對跨境人民幣的監管相對松于外匯，跨國貿易中外匯使用減少、人民幣使用增加給我國的貨幣調控政策帶來新挑戰。從外匯儲備角度看，自跨境人民幣開始使用時，企業能夠在境外貿易中直接使用人民幣結算而非傳統方式那樣先購入外匯再以外匯進行交易，這就使我國外匯儲備的壓力大大增加。從國際收支角度看，人民幣流出會擴大國際收支順差的規模，外匯儲備數量增加，人民幣升值難度加大。從貨幣政策調控的角度看，國內貨幣的供求關系會受到跨境人民幣資金量的影響，實施寬松的貨幣政策時境內人民幣呈現流出趨勢，實行緊縮的貨幣政策時境外人民幣呈現回流趨勢。當人民幣流量波動過大或者過小就會對貨幣市場產生影響。因此，人民幣國際化會放大人民幣資金量的波動情況，加大貨幣政策的調控難度。

四、構建本外幣協同監管的建議

（一）推行本外幣合力監管體制

健全本外幣一體化管理的監管體制，逐步由“雙軌制”向“一體化”過渡。一方面，政府加強對跨境資金的監管，出臺相關法律法規，從法律層面規范跨境貿易行為、明確有關部門責任、完善事前事中事后的監督體系。宏觀上，制定審慎的管理框架，明確正確的管理方向并重視發揮法律的作用；微觀上，注重謹慎性與真實性相結合的管理原則，確保各筆外匯交易和各項上報信息的真實性，確保各項規定的高效執行。政府號召相關主體積極響應本外幣一體化的政策，嚴格落實具體規定。另一方面，外匯管理局與人民銀行可各自抽派代表成立特定部門，列舉兩方在監管的依據、側重點、管理細則的不同指出并審查可能存在的漏洞，厘清本外幣的監管差異并制定統一監管方案。例如，兩方通過核對具體業務的管理辦法，尋找可能產生外匯管理規避和套利問題的空白區域，針對性調整各自的監管原則。外匯管理局與人民銀行應當明確企業分類的標準，保證違反規定的企業按照相同標準受到處罰。最后，各部門需培養專業人化才以應對或防范一體化監管中現存或未來可能出現的問題，不斷完善本外幣的一體化監管。

（二）搭建本外幣數據共享化平臺

合并各類業務的管理系統，降低不同管理部門對同一企業管理間的差異性，構建一個本外幣一體化信息平臺，形成數據共享、信息交互的新模式。一是整合現有的業務管理系統，在統一各類業務管理標準的前提下做好對企業的業務管理審查的信息記錄和時間以及負責本次審查的部門，減少對相同貿易主體的交叉管理和重復管理，有助于落實責任、提高管理效率。二是建立監測信息匯總新平臺。新平臺重新整合外匯監測系統以及人民幣監測系統（RCPMIS）的監管信息并予以公示，并設置申訴入口用以糾正有誤信息和補錄遺漏信息，這能夠更加全面地采集數據并提高數據的準確性。以業務內容為單位設置錄入和查詢窗口，對貿易主體的資金信息、特殊項目申報進行登記，后臺定期審查匯總信息缺失情況和監測薄弱方面并及時采取補救措施，保證信息的實效性和全面性、同時在新平臺接入管理端（人民銀行及外匯管理局管理賬號入口）、銀行端（各類商業銀行賬號入口）、企業端、個人端接口，滿足人民銀行和外匯管理局對信息數據的監測要求和銀行企業日常上報、查詢的需求。

（三）加強對跨境資金流動的監測和預警

加強對貿易資金的監控力度，做好非法資金流動的追蹤工作和預防措施。一方面，建立涵蓋各金融機構、人民銀行、海關和稅務部門間的監測體系。由于各機構、各部門在采集信息的時候側重點、精確性不同，擴大監測體系的覆蓋面能夠在全面匯集各部門采集信息的同時提高信息數據的準確度。除此之外還要做好各監管部門以及金融服務機構間信息交流共享工作。密切各機構和部門間數據資源的聯系，能夠有效對各類信息進行匹配分析，存在匹配差異大的情況時能及時發現潛在風險。另一方面，提升跨境資金監測系統的分析預測功能。對各類貿易主體劃分風險程度并根據不同風險等級的主體設置針對性和前瞻性監測指標，定期對各類指標的有效性進行檢驗并不斷優化。

（四）提升市場主體“本外幣一體化”意識

一是提高銀行對于本外幣一體化管理的意識，加強真實性審核。銀行是跨境資金流動審核的重要環節，隨著人民幣國際化的推行，企業對外匯與人民幣之間的兌換頻率與需求也將擴大，這就要求銀行對跨境資金的審核有更嚴格的標準。銀行應當秉著按照展業三原則的標準了解客戶和業務，審慎把關各筆資金的流動，不為非法資金流動提供路徑。二是提高企業對本外幣一體化的管理意識，從源頭上減少虛假交易和套利等不合法行為。企業需要明確，在本外幣一體化監管的趨勢下人民幣和外匯之間的管理差異逐漸縮小，而對于異常資金的流動監測會更加嚴格，而一旦違法情況查實受到的處罰則會更加嚴重。

五、結語

盡管人民幣國際化已初具成效，但在本外幣的監管方面依舊存在問題。對于本外幣監管之間的差異，相關部門需要發揮法律法規的強制性作用，完善立法，并針對性培養儲備專業人才；監管部門需要提升業務能力，加強謹慎性和前瞻性管理；參與貿易交易的主體需要自覺遵守市場規則，減少投機套利心理，維護良好秩序。在本外幣監管一體化的發展下，人民幣國際化也會上到一個新的臺階。

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作者單位：浙江大學寧波理工學院 ，本科在讀。