預算管理一體化背景下高校預算管理現狀及優化對策——以F高校為例

董琰 中國政法大學

引言

財政部于2019年開始正式部署預算管理一體化工作，預算管理一體化從技術層面，以系統化思維整合預算管理全流程，建立統一的規范，將管理規則嵌入系統，構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制[1]，對于深化預算管理改革、加快建立現代預算制度、提高預算管理水平、增強預算管理規范性有著重要意義。

一、當前F高校預算管理存在的問題及原因

（一）校內預算與部門預算兩張皮

高校單位預算一般分為部門預算和校內預算兩套預算。與部門預算相比，校內預算編制不全面、缺乏系統性，缺少對部門預算的數據支撐。

F高校校內預算時間晚于部門預算，各二級單位沒有形成項目日常管理和提前規劃的意識，部門預算中的基本支出預算往往是由財務人員在上年預算和決算的基礎上進行調整。雖然人員經費部分可以按照校內預算測算的金額進行編報，但是由于校內預算尚未開展審核等工作，加上部分二級單位申報預算未進行嚴格論證導致提交的預算虛高，往往超過了實際需求，甚至超出了學校資金可以承受的范圍。另外，部門預算是全口徑預算，將學校所有收支都納入預算編報范圍，而F高校校內預算的主要資金范圍是學校可統籌的資金。雖然通過逐漸完善已將大部分專項資金使用也納入校內預算的考慮范圍，但還是沒有做到和部門預算專項項目無縫對接。

（二）預算支出標準化程度低

《關于深化預算制度改革的決定》中要求：“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用”。

F高校編制人員經費預算時，大多是歸口部門根據發放標準、定額和發放人數、頻次進行測算，每年的基本標準和方法大致相同，預測比較準確。但是公用經費、專項經費采用了增量預算編制方法，對以往預算中收支不合理的部分很少進行修正和統籌，導致預算編制不準確。另外，有些定額標準從制定以來長久未變，這個定額是否還符合當下情況或者是否還有充分依據，這也是值得商榷的。

（三）預算編制、執行環節缺乏有效銜接，預算剛性約束力不夠

一方面，預算編制方法不夠科學，資金執行偏離預算。財政專項的預算一般是由歸口部門進行編制，實際執行中歸口部門通常會分撥給各二級單位和教師使用，但歸口部門在編制預算時并未掌握分撥對象的明細預算或者實際需求，甚至尚未確定分撥對象，導致分撥對象在執行財政資金時會嚴重偏離預算。另外，對于財政資金的執行缺乏系統的安排，導致學校在資金緊張的情況下，財政項目資金執行進度低下。以F高校2022年財政項目執行進度為例，截至7月底，管理改革等績效撥款專項資金執行進度為0，主要原因是學校日常獎助學金的發放未使用已安排預算的財政專項，而優先使用了學校可以統籌的經費。

另一方面，預算剛性約束力不夠，調整、追加預算過于隨意。根據財政部要求，各單位支出應嚴格按照年初制定的經濟分類預算執行，但實際執行中，單位未進行有效監督導致支出嚴重脫離預算，無法為調整調劑提供有效的參考。另外，雖然學校校內預算制定了嚴格的追加、調整預算程序，但是審批過程過于隨意，追加、調整現象比較嚴重。

（四）項目庫管理不夠完善

雖然部門預算已按上級要求建立“六大專項+司局項目”模式的項目庫，而且對于專項業務按照要求編制三年滾動項目庫，但是很多單位所謂的三年滾動只是完成了編制形式，并未實質制定好三年的支出規劃，更未做好三年明細項目儲備。校內預算中雖然支出實行了項目管理，但是項目入庫比較隨意，未建立完善的入庫前評審機制，也沒有做到三年滾動規劃，先要錢、再謀事的情況仍然比較突出，加劇了預算虛高、執行偏離的情況。

（五）績效評價工作尚未實現全覆蓋

2021年起，財政部對包括非財政撥款項目在內的所有納入部門預算的項目開展績效評價，但由于高校資金來源較廣，內容較復雜，對于自有資金的使用很難制定統一的標準進行績效評價，目前部門預算并未對單位自有資金開展績效評價工作。站在校內預算角度，F高校雖然在申報預算時要求各二級單位制定了績效目標，但是并未對其內容進行審核，實際執行中也沒有進行績效考核，年底也并未進行績效評價，使績效評價工作流于形式而并未實際發揮效用。

二、預算管理一體化對高校預算管理提出的新要求

（一）建立項目全生命周期管理機制

除原有項目支出繼續納入項目庫管理，改革前未納入項目庫管理的基本支出，包括人員類經費、公用經費也按項目進行管理。所有環節以項目為基本管理對象，貫穿預算編制、預算執行、會計核算、決算等各個階段，實現閉環管理。

預算管理一體化下重塑了項目庫和預算編制的關系。項目要經歷儲備入庫、項目細化、選取申報預算、核定控制數、編制預算草案、批復預算到正式實施等階段，項目庫與預算編制密不可分。首先，強化了項目庫在預算編制中的基礎作用，沒有項目庫就無法進行預算編制工作；其次，項目管理更加細化全面，除了建立項目庫外，單位進行預算編制前還要進行項目細化，完成后才能挑選納入報表，細化內容囊括了涉及支出的所有信息，除基本信息、項目測算和績效目標外，還包括了支出經濟分類、新增資產配置、政府采購預算等。

（二）強化、細化支出標準制定

《預算管理一體化規范》（以下簡稱《規范》）根據支出標準是否正式出臺，將支出標準分為法定標準、固定標準、暫定標準。入庫項目與支出標準庫銜接，由原來預算中支出標準不做強制模板化要求，變為所有標準必須納入支出標準庫，經費支出計劃按照標準和數量頻次進行詳細測算。

（三）嚴格各類資金管理

除了財政資金外，預算管理一體化系統中將需要上繳財政專戶后返還的教育收費收入視同財政收入進行管理，單獨編報用款計劃。將其他收入中的非財政撥款也單獨列示，編報預算。另外，資金支付方面，一體化系統將單位實有賬戶也納入監控范圍內，加強對所有資金的有效監控，從而減少資金風險隱患。

（四）改變資金支付控制模式，強化預算執行管理

根據《規范》規定，預算指標直接控制資金支付，用款計劃不再單獨承擔預算控制的職能。預算項目和支出經濟分類形成唯一的預算指標代碼，同時單位每月需提前申請下月用款計劃，財政部門根據預算指標和單位提交的用款計劃來控制資金的支付，這加強了預算指標對執行的控制作用。

（五）加強預算系統與其他系統的協調

在原有的管理模式下，由于職責分工不同，預算系統、資產系統、采購系統等各種模塊是割裂開的，甚至財務上的預算編制、國庫支付、核算和決算也都是在不同的系統中進行，導致出現“數出多源、單獨維護”的情況，不僅重復采集數據效率低下，各模塊中的數據上也可能因為口徑的不同存在差異。預算管理一體化系統將人員管理、預算、資產、政采、國庫集中支付等系統整合在一個平臺內，通過信息統一維護，實現共享共用，提高了數據的準確度，實現各領域深度融合、協同高效。

三、預算管理一體化下F高校預算管理優化建議

（一）強化全面預算管理理念，加強業財融合

1.提高校內預算和部門預算的銜接度

強化全面預算管理理念，切實做到全口徑預算，將所有收支納入預算編報范圍。尤其是校內預算，應當與部門預算口徑盡量保持一致，將部門專項項目全部納入校內預算范圍內。另外，學校可以適當提前校內預算的啟動時間，盡早對各二級單位上報的預算進行審核調整，從而為編報部門預算提供一定的數據支撐。

2.加強業財融合，強化業務部門與財務部門的協同配合

一方面，財務人員應當具備多元的知識結構[2]；另一方面，各二級單位作為資金使用單位，對財務中的經濟分類等也要有一定了解。另外，學校管理層也應明確預算管理一體化改革絕非僅僅是財務部門的任務，重視一體化建設對單位內部治理的重大影響；應當強化組織領導，組建預算管理一體化工作小組，協調業務、人事、財務、資產、招投標、信息技術等部門，加強統籌和部門協同。

（二）加強項目管理，做好項目庫建設工作

一是做好項目儲備常態化，按照“先謀事后排錢”“先有項目后有預算”的原則，提前謀劃項目，做好項目的中期規劃工作。二是做好項目入庫規范化，規范項目申報、審核和入庫流程，項目入庫前應做好可行性論證、制定具體實施計劃等工作。三是應當將設置績效目標作為項目入庫的前置條件[3]。四是學校應當優化對申報項目的評審工作。對新入庫項目進行事前評估，對于已在庫中的延續性項目，也應當進行動態管理，打破基礎固化格局，及時將無效項目調整出庫，以優化資源配置，強化預算分配的合理性。

尤其是要推動學校校內滾動項目庫的建設，根據滾動預算及規劃，即使有政策變動或偶發事項，也能及時進行有效調整，形成更加合理、切實可行、符合學校發展規劃的校內預算[3]。

（三）夯實預算基礎信息管理工作

基礎信息是預算管理的基礎和初始環節，包含了單位信息、人員信息、資產信息、支出標準、績效指標庫等內容，這些信息為預算編制、執行、決算等預算管理工作提供數據支撐和重要依據。

預算管理一體化系統中基礎信息是統一維護，而且各個模塊互聯互通，如果基礎信息不完善或者內容不準確，就會導致提取數據錯誤或者與實際不相符，從而影響項目的測算和預算的編報。例如，人員信息填報有誤會影響住房改革支出預算數據的提取；資產信息有誤會影響資產配置預算表中數據的提取。在實際工作中，由于基礎工作涉及部門較多，情況復雜且數量巨大，往往存在基礎數據缺失、數據更新不及時等很多問題[4]，這就要求各歸口管理部門高度重視基礎信息的完整性和準確性，及時收集、補充人員信息、資產數據、購買性支出合同等資料，確保預算數據真實準確。

（四）強化預算執行管理，建立健全預算績效管理體系

1.強化預算執行管理，提高預算執行效率

預算管理一體化預算執行模塊上線后，各單位需要在每月20號前向財政部門申請下個月的財政資金用款計劃和財政專戶用款計劃，這就要求學校必須提前對資金使用和支付做好規劃。資金下達后，各執行部門應當按照預算嚴格執行，提高經費使用效率。學校應當建立預算執行分析機制，財務處應當設置專人專崗對預算執行進行監督，定期對預算執行情況進行分析，分析結果及時向二級單位進行通報，提示二級單位注意預算執行進度和經濟分類使用情況。同時，完善預算調整調劑的程序。預算編制和執行情況出現偏離的情況并不少見，而在一體化系統中，偏離預算的財政資金無法進行支付，這就要求財務處及時向資金使用單位說明情況，自下而上進行預算調整調劑工作，經過集體研究和嚴格論證后上報財政部。除了財務處外，還應當加強審計、紀檢監察等部門對預算執行的監督，確保資金執行的安全性和有效性。

2.建立健全貫穿預算管理全過程的績效管理體系

一是強化事前評估。各二級單位設定項目的績效目標時，應經過調查研究和科學論證，目標清晰明確、符合客觀實際。設定的績效指標應當能反映主要產出和核心效果，指標要細化、量化，盡量使用定量指標。學校應逐漸健全績效指標庫建設工作，完善核心指標庫，對于延續性項目，應當設定一定數量的固定指標供二級單位使用，以增強指標橫向、縱向可比性。學校績效管理工作領導小組應當從完整性、相關性、適當性、可行性等方面對績效目標和指標進行審核。

二是完善事中監控。績效管理工作機構除了持續關注預算執行進度外，還應對資金使用效益和績效完成情況進行實時監控。對于偏離預期目標或執行有問題的項目，應當及時向項目負責人進行預警，督促其進行糾偏。

三是加強事后評價，擴大績效評價范圍，所有納入預算的項目均應開展績效評價工作。評價結果應與下一年度預算資金分配掛鉤，落實合理的獎懲制度。同時，為保證評價工作的準確性、客觀性，可引入第三方機構協同進行績效評價工作。

結語

預算管理一體化建設對高校財務管理提出了更嚴格的要求，高校應當將預算管理一體化作為全面提升單位預算管理水平的契機，全校“一盤棋”，推進預算管理更加科學化、精細化。