鄉鎮財政管理問題研究

吳麗秋 浙江省溫州市泰順縣財政局

引言

鄉鎮財政在基層政府治理體系和治理能力中發揮著重要的作用，是國家財政體系中的“最后一公里”。要求不斷加強鄉鎮財政管理，建設規范化鄉鎮財政體系，履行鄉鎮財政職責，提升公共服務意識和服務水平。每年下達到鄉鎮財政資金種類和主管部門較多，主要包含各類項目類資金和補助性資金。有涉及人（戶）的補助性資金、支農惠農和建設類的項目性資金、村級組織運轉補助資金等。鄉鎮財政要對財政資金起到就近就地監管的功能，不斷提高資金安全。本文將以泰順縣為例，試著闡述鄉鎮財政管理中存在的問題，并提出相關建議。

一、我縣鄉鎮財政管理主要經驗做法

（一）不斷完善鄉鎮財政管理制度

制定和完善鄉鎮財政管理制度，泰順縣人民政府辦公室印發《關于全面強化和規范鄉鎮財政管理的實施意見》（泰政辦〔2021〕56號）文件，明確鄉鎮財政管理職責，從鄉鎮預（決）算管理、各項收支的統籌管理、財政資金績效管理、鄉鎮非稅收入管理、債務風險管理、國有資產監管集體經濟“三資”管理等方面明確。規范鄉鎮財政管理行為，強化預算執行管理，全面推行國庫集中支付管理，陸續出臺泰順縣行政事業資產管理辦法，泰順縣政府投資項目工程預算備案管理辦法、泰順縣一事一議財政獎補項目工作管理辦法等制度。全面完善財政資金內控管理制度建設，規范支出管理。加強鄉鎮財政人員培訓，重點突出對新招錄或交流進入財政系統的人員進行上崗培訓、專項培訓，每年定期組織業務培訓成常態化，2022年鄉鎮主要領導干部財經管理知識培訓22人，鄉鎮財政人員開展培訓192人次。

（二）強化鄉鎮財政預（決）算管理

按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》和《浙江省預算審查監督條例》依法科學編制鄉鎮預（決）算，規范預算編制制度，確實需要進行預算追加或者調減的情況，嚴格按預算規定調整，并按審批流程報批。編制預（決）算報表，并根據實際規定在指定網址進行公開，確保編制流程符合程序，提高編制質量，接受鄉鎮人大和社會的監督，提高鄉鎮財政預決算的透明度，嚴格按照“先有預算、后有支出”的原則，嚴格執行預算審批制度。按照“量入為出”“收支平衡”的原則合理安排鄉鎮財政支出預算，不允許編制赤字預算。

（三）加強鄉鎮財政資金監管手段

通過成立縣級和鄉（鎮）級資金監管領導小組，切實履行工作職責，促使鄉鎮資金監管工作成常態化管理機制。縣級財政部門聯合審計、紀委或者委托第三方機構定期到鄉鎮進行基層財政資金安全專項檢查。縣級財政部門每年至少開展2次資金安全檢查工作，主要對我縣19個鄉鎮的會計機構設置情況、內部控制建設情況、財務管理制度建設及執行情況、資產管理情況等方面開展檢查工作。通過檢查及時發現問題根源，督促鄉鎮針對問題整改，確保鄉鎮財政資金安全。要求鄉鎮財政每年度對資金監管信息通達、公開公示、抽查巡查等進行自查管理，針對補助性和項目類資金定期進行抽查巡查，主要對其資金發放情況、發放流程、補助標準、公開公示情況等進行檢查，對于佐證材料應裝訂成冊、建檔保存，2021年補助性資金信息個數2035個，公開公示個數860個，自查個數508個；項目類資金信息個數1990個，公開公示個數771個，公開公示個數455個。縣級財政部門再對資金進行抽查巡查，查漏補缺，有效堵塞漏洞，每年縣級財政部門開展資金監管2次。

（四）利用數字化平臺對資金規范管理

加快推進鄉鎮財政信息化管理，從鄉鎮財務系統運用、國庫集中支付全面推行、一體化采購平臺價格監控等，實行資金有效監控。依托鄉鎮公共財政服務平臺和一鍵達利民補助系統規范資金發放管理，泰順縣人民政府印發《關于全面落實“鄉鎮公共財政服務平臺”管理+“一卡通”發放的通知》（泰政辦〔2020〕28號）文件，通過平臺實現“社保卡”為一卡通發放管理，有效地避免七卡八卡現象。2021年5月推廣應用溫州市政府推行的一鍵達利民補助系統，由一鍵達系統推送到鄉鎮公共服務平臺進行發放。通過大數據精準匹配，發放項目進行分類管理，保障每個項目資金精準發放，全過程智能監管。其中，2020年通過系統發放項目數55項，金額30117.08萬元；2021年通過系統發放項目數143項，金額35135.78萬元；2022年通過系統發放項目數84項，金額378308.88萬元。2021年開始，補助項目由鄉鎮發放調整成縣級主管部門統一發放，有效減輕基層負擔，提高資金監管效率。

二、鄉鎮財政管理存在的問題分析

（一）鄉鎮財政管理機構隊伍薄弱

鄉鎮財政管理機構隊伍相對薄弱，存在鄉鎮財政管理機構與其他機構合署辦公，尚未設立獨立的財政機構的情況，我縣鄉鎮個數19個，鄉鎮財政管理機構單獨設立8個，合署辦公個數11個。財政人員隊伍配置方面存在財政人員流動性強、專業性不強、人員數量不足的情況。基層財政人員缺乏積極有效的激勵措施，晉升空間有限，留不住專業技術人才。雖然規定鄉鎮財政管理機構專職人員應不少于3名，其中省級小城市培育試點鎮和省級中心鎮專職人員不少于5名的制度規定，但是很多鄉鎮往往達不到基本要求，嚴重影響財政工作有序開展和管理。

（二）鄉鎮財政管理不夠規范

鄉鎮財政對縣級財政下達指標編制不夠及時；專項財政資金支付進度緩慢；賬務處理不及時，實際操作存在滯后性；原始憑證報銷流程、裝訂存檔不規范；鄉鎮專項專戶多，未及時清理撤戶等。資產管理方面存在“重資產配置，輕資產管理”的情況，資產配置、采購流程不規范，資產采購后入賬不及時，資產管理系統信息與賬務處理原始憑證金額、數量存在不一致，長期掛賬的資產未經相關流程進行核銷，資產管理員職責不明確等都容易導致鄉鎮會計核算漏洞風險。

（三）鄉鎮財政制度執行不夠到位

鄉鎮財政要建立內控制度和規范鄉鎮財政管理辦法，但在實際執行中容易出現制度執行不到位的情況。分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗機制缺乏有效執行、存在財政資金支付流程不夠規范。財政利息收入未及時上繳國庫，長期掛往來款，以收坐支的風險；存在大額現金不規范列支費用等風險。未根據制度要求定期開展內部自查，針對重點項目專項資金除上級組織開展檢查外，鄉鎮一級主動性不強，不能及時發現監督管理中的問題并整改，堵塞風險漏洞。普遍存在依賴性，缺乏主動完善內控制度。

（四）鄉鎮財政收支矛盾突出

鄉鎮財政收入的有限性與日益增長財政支出形成矛盾，鄉鎮在發展農村經濟過程中，特別是項目資金列支需求大，而鄉鎮財政收入不夠或者僅靠上級財政補助資金。在重大基礎項目建設上，出現資金短缺，導致鄉鎮財政困難。鄉鎮政府為了拉動經濟發展，從外地挖掘稅源以增加本地財政收入，而在進行招商引資過程中實行稅收優惠政策，卻難以從根本上增加地方財力。反而容易出現政府隱性債務或者違法違規融資的行為。

三、鄉鎮財政管理問題的對策研究

（一）規范鄉鎮財政基礎設施配置，配強機構人員隊伍

規范化管理鄉鎮財政機構，加強鄉鎮財政機構基礎設施配備，有固定辦公場所及明顯標識，安全穩定的網絡環境，確保數據的安全性，有足夠的財務人員編制數量。有安全的檔案室存放財務憑證、賬簿等，并由專門人員管理和整理。根據實際情況增加鄉鎮財政人員編制，實行專業對口招聘，建設專業性強、素質高、責任心強的財政人員隊伍。配備相對應的崗位人員，執行崗位不相容原則，會計與出納崗位不相容，切實提高鄉鎮財政管理效率。實行能上能下的輪崗制度，能走的進來，也能上得去的激勵制度，形成引進來、留得住、用得好的良性機制。避免出現財務人員基層服務年限期滿未進行崗位交流，或者頻繁調離財政崗位，青黃不接的狀況。通過自主培訓、委托培訓等方式鼓勵財政人員接受專業技能培訓，提升相對應業務水平，穩定財政人員隊伍管理，同時加強對鄉鎮主要領導干部財經管理知識的培訓。

（二）完善鄉鎮財政內控制度建設，規范資金發放流程

切實落實內控制度，推進鄉鎮財政內控建設是從嚴治黨、加強黨風廉政的重要舉措。加強鄉鎮財政內控制度建設，成立內部控制領導小組，明確牽頭、監督等部門的具體職責。建立集體議事決策機制，重大事項資金多重把關審核，實行崗位不相容原則。嚴格執行內控制度，針對重點領域和關鍵環節，特別是項目性專項資金下達后分配等重點領域，定期開展鄉鎮內部自查工作，建立內控自我評價監督機制。認真對照內控制度、專項風險防控辦法及相關操作規程，挖掘和堵塞管理，防范和化解風險，確保資金審核流程規范，資金發放有保障。

（三）明確鄉鎮財政管理職責，切實加強財政資金監管

鄉鎮按照“一級政府、一級財政”的基本要求，充分發揮鄉鎮財政就地、就近監管的職能，體現監管優勢。鄉鎮財政資金主要以補助性和項目資金為主，完善內控制度，建立健全資金管理和發放責任制。鄉鎮財政對發放的財政資金要把好公示關，對于補助性資金根據補助政策、補助對象、補貼標準等通過“村務公開欄”或者“財務公開欄”進行公開，對公示舉報的案例進行核實，并及時上報上級備案。項目類資金要從申報、工程實施、竣工驗收等各個環節參與和實施全程監管，重點抓好項目申報、公示、實施及評估驗收四個環節。鄉鎮財政對納入鄉鎮財政監管范圍的財政資金發放標準、程序、財務管理情況及使用和實施情況進行抽象檢查、巡查，定期整理抽查巡查情況并裝訂成冊、建檔保存，實現財政資金“事前、事中、事后”全過程的監督管理。縣級財政主動加強與相關部門協調及配合，加強工作指導，為鄉鎮財政在有效的資金監管范圍內發揮積極的作用。建立縣鄉兩級信息通達制度，規范信息溝通制度，通過指定途徑進行信息傳遞。

（四）加強鄉鎮財政資產管理，提高國有資產使用效率

鄉鎮財政在國有資產管理中要充分發揮其作用，及時處理國有資產配置、使用和處置。嚴格執行資產配置標準，結合鄉鎮資產存量和實際需求情況配置資產，鄉鎮財政對配置資產資金來源嚴格把關，實行標準的政府采購程序。做到賬賬和賬實相符，資產信息來源有跡可循。對于新增資產配置按預算程序配置，因特殊情況確需調整或追加資產配置，按資產配置流程，嚴格實行政府采購程序。通過相應處置方式及時處置國有資產，嚴格履行決策和審批程序，辦理資產變更或核銷手續。對于國有資產因出租、出售等形成的收入，不得坐支截留，要及時上繳國庫，按照非稅收入“收支兩條線”管理。縣級財政部門加強對國有資產管理的監督、指導，不定期開展檢查指導工作，有效維護國有資產的安全和完整。

（五）規范鄉鎮財政支出管理，全面開展績評價機制

在規范執行預算管理的基礎上，強化預算管理執行，嚴格控制經費支出，縮減“三公”經費支出，實行分類限額管理，并執行全面監督管理。完善和規范鄉鎮財政支出和審批制度落實，審核每一張原始憑證真偽，審批、支出等符合制度流程。規范財政撥款及財務報銷手續，嚴禁對財政撥款資金進行挪用和截留，控制鄉鎮財政現金支付，備用金進行限額管理，防止“白條”入庫入賬。在財政撥款報銷過程中，對于具體經辦人、審核人及相關對應財務人員在票據上簽字等環節不可隨意代簽、帶領等，禁止公款私存私放、以收坐支、私設賬戶等情況，避免不必要的損失。禁止將財政專項撥款費用轉至過渡性賬戶而未對具體款項進行專項分配，禁止違規發放補貼津貼等。對票據進行專人負責管理，加強票據的管理，定期對賬、開展內部自查等，并建立檢查檔案。將鄉鎮所有收支全面納入績效管理，建立健全鄉鎮財政資金績效管理機制，提高鄉鎮財政資金使用效益和合理配置。開展鄉鎮自評方式對資金使用相關情況、項目實施效果等進行績效評價，在必要情況下可以要求第三方機構參與績效結果評估，將績效評價結果作為政府績效考評的重要內容，以提高資金使用效率。

（六）加強鄉鎮債務風險防控，利用好數字平臺功能

健全鄉鎮債務風險防控機制，強化鄉鎮隱性債務風險防控能力。嚴禁鄉鎮變相舉債融資，為其他單位或者組織提供擔保服務等。明確政企分開，對于確實需要的投資建設資金需要向上級提出問題需求，不得變相進行舉借債務。強化問責機制，對違法違規舉債行為與考核機制掛鉤，追責問責機制有效落實，有監管手段，才能管理好。不管是實行鄉財鄉管的鄉鎮單位，還是按照縣級部門管理的鄉鎮均實行國庫集中支付管理制度，按規定要求注銷不必要的資金賬戶，清理撤銷其他專戶。全面實施國庫集中支付改革，實行國庫系統監控功能，進一步保證資金安全。利用好大數據背景下支付平臺兌現功能，實現國庫集中支付平臺與鄉鎮公共財政服務平臺、一鍵達系統等系統的對接貫通，實現補助對象信息自動匹配查詢，補助金額發放到固定的賬戶，保障資金發放安全、準確，積極推廣應用省廳開發的“浙里基財智控應用”監管系統。

結語

從內控制度、資金監管、績效管理、數字平臺等多方面加強鄉鎮財政管理建設，建立長效管理機制，縣級財政部門要加大對鄉鎮財政管理工作的業務指導和督促力度，發揮鄉鎮財政在基層政府建設中的重要作用。