完善城市管理安全應急體系建設的對策建議

宋坤?陶婷婷?廖磊

一、城市運行安全面臨的復雜現狀

當前，在我國城市建設和發展過程中，各類風險伴隨產生并不斷演化，風險體量大、涉及環節多，任何節點出現阻塞和損壞，都會影響城市的安全運行。城市常態化管理和非常態應急的客體具有高度重合性，同一空間內的地下隧道、軌道交通、燃氣管道等公用設施既可能是事故的承載體，又可能是引發事故的潛在風險。承載設施的風險管控與事故防范密切相關，需要從全周期管理角度做好監測響應，把握全局與重點、靜態與動態的有序轉換。同時，從風險預防來看，城市管理面臨龐大的人口數量、類型各異的公用設施和自然災害等問題，對應急響應速度、處置專業程度、組織協調強度、要素支撐裕度等都有著較高要求。

現代公共安全觀在傳統的快速處置應對之外，越來越重視城市應對風險的兩種能力：風險控制力和快速恢復力。前者強調盡最大可能地消除和控制潛在安全風險，防患于未然，阻止風險源激活并演變成巨大公共危機的可能性；后者則強調災難來臨時城市不被完全擊倒或系統性紊亂，而能夠通過自我調節保持功能平衡，并盡快恢復到正常狀態。它們的共同點是，最大限度地減少災害和危機所造成的社會損失與影響。它們的共同需要是將城市管理體系與應急管理體系融合起來，實現資源整合、信息共享、工作同步，形成強大的運行慣性與合力。

二、當前城市管理應急體系建設存在的問題

城市管理與應急管理是兩個既相互區別又相互聯系的概念和范疇。城市管理通常是指市政管理，即與城市規劃、城市建設及城市運行安全相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理，這就與城市應急管理區分開來。由于組織結構的調整、人員隊伍的變動、工作方式的轉變等因素影響，加之實踐過程中部分經驗模式仍在摸索，我國城市管理應急體系建設主要存在以下幾個問題：

（一）應急預案系統性不強

當前，我國大部分城市的突發事件綜合預案、專項預案和部門預案雖然在形式上形成了一個體系，但在內容上還未形成一個有機整體。其結構性缺陷主要體現在：

一是預案整體規劃對巨災或極端災害等小概率事件缺少考慮，超出城市自身承載能力，涉及市政、環境、交通、應急、醫療、通信等多災種、跨區域、跨部門響應時，應急處置無可操作性預案。

北京新首鋼大橋。攝影：劉衛東

二是各類專項應急預案編制過程中風險辨識不充分。專項預案著重明確成員單位職責分工和處置程序，應急措施的實用性不強。尤其是涉及地下綜合管廊、城市內澇、危險化學品等多因素耦合和專業性較強的情景時，對風險辨識和事故連鎖發展認識不足，制定的措施與實際操作存在明顯差距。

三是部門預案需要承接的各類上位預案要求較多，難以完整兼顧專項預案的具體職責任務和措施要求。基層社區受人、財、物等條件制約，應急預案編制存在“上下一般粗”的情況，可操作的實際內容較少。

（二）應急調度協調困難

一是應急管理專職部門的成立，整合了需要協調的應急職能機構，初步形成相對綜合的應急管理模式，但條塊關系在我國行政管理體系中仍是最主要的結構，應急處置仍需要與公安、環境、衛生、市政等部門協同配合。在縱向的垂直管理關系中，信息溝通較為順暢，而橫向的平級部門，由于條塊、條條、塊塊之間的職能分割情況，各自為政、運轉低效的弊端也易暴露出來。

二是城市常態化運行中存在的數據缺少信息融合，信息壁壘、數據孤島等問題影響了應急決策和響應效率。如地方“應急委+N個專項指揮機構”的模式，各專項指揮機構辦公室分設在不同牽頭部門，平時工作以“分”為主，部分地區各行業部門內部已建立了綜合監管平臺，但所管轄的燃氣管網監測、交通人流密度、環境氣體探測、重要點位視頻等城市動態數據缺少有效整合。

三是面臨多災種突發事件時，各專項指揮機構間信息、人員、物資傳遞效率較慢、協調難度大，在處置初期容易出現多頭指揮的問題。

（三）應急保障統籌不夠

一是城市突發事件處置需要在短時間內迅速調動應急資源和救援力量，而當前我國應急資源儲備權限分屬不同部門，沒有形成合力。由于對各類應急物資儲備的種類、數量、結構、布局缺少全面評估，應急物資調配在數據分析、決策應用上較弱。

二是城市應急救援依賴行政力量主導，綜合應急救援以消防救援隊伍為主，地方消防救援隊伍和應急管理部門分屬不同條線，二者需要建立強有力的溝通協調機制。在涉及一些專業性較強的應急處置時，還需要依賴城市日常維護管理專業隊伍，如道路養護、排澇抗旱、交通管理、通信保障、安全救援等專業人員。

三是各行業專業救援隊伍分散在不同單位或部門，一般由企事業單位自主管理或相關行業部門監管，并未納入應急管理部門統籌范圍。基層志愿者缺少必要的培訓演練、裝備設施和強有力的組織領導，在科學組織、動員管理等方面仍有較大困難。

三、完善城市管理安全應急體系建設的對策建議

針對我國城市應急管理暴露的問題，本文立足當前城市常態運行和非常態應急管理現狀，從城市動態運轉的角度提出以下建議：

（一）完善巨災應急預案，提高預案體系科學性

加快完善巨災或極端災害應急預案，明確極端災害組織領導體系、信息傳遞、跨區域聯動、自救互救和外部救援等相關措施，以極端災害應急預案彌補現有預案體系對超大型災害風險研判缺失的問題。

編制和修訂專項預案時，可以事前組織培訓，使編制小組成員熟悉風險辨識評估基本知識，通過專家和現場人員組合的形式成立小組，更加全面規范識別風險和衍生事故。針對應急處置專業性較強的預案，應充分結合專業隊伍實際經驗，在現有人員、裝備、物資配置、響應速度和時限要求的基礎上，制定切實可行的應急措施，開展評估論證和情景推演。

對于承接上位預案要求的部門預案，綜合分析相關要求，同類型的職能劃分合并，在部門預案相關章節明確對應關系。基層單位預案突出重點、簡化流程，以信息預警上報、前期處置和自救互救為重點明確要求。

（二）理順條塊關系，優化信息溝通機制

從風險監測、信息傳遞、研判預警、應急響應和指揮調度等多個環節，建立完善的信息溝通交流機制，突破橫向部門數據不開放、信息不共享的壁壘。

在預警環節前，按照“分類管理”的原則，以正常行政條塊關系開展工作，各行業部門根據職能做好燃氣、電力、通信、環境、排水、熱力等基礎設施運行狀況監測預警。啟動預警后，針對單一災種的突發事件，沿用現有的聯合值守模式開展響應處置。出現多災種突發事件時，建議設立更高層級指揮機構，各專項指揮部負責上報現場基礎信息，并提出處置建議，由總指揮機構負責綜合研判、統一調度，實施分類任務下發。利用信息技術，直接推送調度指令，實施遠程指揮，避免專項指揮部同時啟動造成多頭指揮的矛盾。

（三）完善應急保障體系，加強隊伍梯隊建設

加強應急物資儲備統一規劃，使中央和屬地儲備資源可以共享，避免物資儲備重復建設。規范應急儲備相關制度，實行分行業儲備和統一調度管理，應用數字化手段打通信息壁壘，建立儲備物資臺賬信息。結合社區和企業位置，與企業簽訂保障協議，確保物資儲備分布合理。

在本地區可供支撐的法理依據下，加快建立可供地方城市管理應急系統直接調用的綜合性救援力量，與消防隊伍實行差異化、補充化的梯隊建設。由行業主管部門登記造冊，重點掌握行業內水平較高的幾只隊伍，打造專常兼備的應急救援力量，進一步整合各行業專業化應急救援力量。對基層志愿者實施社區網格化管理，增強基層應急力量，由上級部門定期組織相關技能培訓，作為社區應急救援的補充力量。

（四）加強新技術應用，提高應急管理智慧化水平

利用大數據、物聯網、云計算、人工智能等新興技術，構建城市應急綜合指揮中心，提高智慧化水平，努力實現城市管理“一網通管”與城市應急綜合指揮中心并聯。

通過技術融合，延伸城市安全“感知神經”，對城市脆弱區域和重點基礎設施，采用視頻識別、遙感監測等手段，布設前端傳感器，建立風險監測感知網絡，實現風險動態分析。

通過模式創新，重塑城市安全“中樞神經”，發揮政府統籌協調能力，推動跨部門、跨區域、跨層級、跨業務的數據融合共享，形成城市安全大數據資源池，開展城市安全數據研判分析，實現智能化輔助決策。

通過應用創新，打通城市安全“反射神經”，結合預案分工提前搭建響應模型，向救援人員精準推送任務指令、實時跟蹤工作狀態，全面提升反應速度。

四、結論

當前，我國城市管理應急體系建設存在系統性不強、調度協調困難、保障統籌不夠等問題，應從應急預案的系統性、應急調度的協同性和應急保障的統籌性三個方面強化提升，同時積極推動新技術應用，推進城市管理應急體系建設。

一是完善應急預案的系統性。提高應急預案的科學性，補充極端事件應急預案以應對超大災害突發事件；開展風險辨識培訓，由專業人員牽頭開展風險辨識；合并上位預案要求，以職能劃分為依據編制部門預案；簡化基層預案流程，強調實用性。

二是優化應急調度效能。對單一災種突發事件，沿用現有的聯合值守模式開展響應處置；對多災種突發事件，建立更高層級指揮機構，實行統一研判調度，通過分類任務下發的方式，直接推送調度指令，進行遠程指揮。

三是完善應急保障能力。形成中央和屬地儲備資源共享，實行分行業儲備和統一調度管理，建立應急物資管理信息化臺賬。建立應急部門直接調用的綜合性救援力量，在城市運維單位基礎上進一步整合行業應急隊伍。

四是推行智慧化應急手段。通過信息化技術實現風險監測感知、打通信息壁壘建立城市安全數據資源池，進行智能化輔助決策，構建響應模型精準推送等。

（責任編輯：張秋辰）