新時代嚴格規范公正文明執法的內涵和實現路徑

張瑞西

黨的二十大報告強調：“全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身的重點利益領域執法力度”，這既是對執法工作實踐的精辟總結，也為推進新時代執法工作指明了前進方向。習近平總書記強調指出：“行政執法是行政機關履行政府職能的重要方式，工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，同基層和群眾聯系最為緊密，直接體現著我們的執政水平，直接關系群眾對黨和政府的信任，對法治的信心”。全面深入理解“嚴格規范公正文明執法”是做好行政執法工作的思想基礎，對于提升新時代行政執法效能具有重要意義。

一、嚴格規范公正文明執法的內在關系

習近平總書記強調指出：“推進嚴格規范公正文明執法，努力提升執法司法的質量、效率、公信力，更好把社會主義法治優勢轉化為國家治理效能。”“嚴格規范公正文明執法是一個整體，要準確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。執法的最好效果就是讓人心服口服。”“嚴格規范公正文明執法”作為一個有機整體，“嚴格”“規范”“公正”“文明”四個要求不僅是字面上的并列關系，還存在著價值判斷的優先取向問題。全國人大憲法和法律委員會副主任委員江必新教授認為：嚴格執法與規范公正文明執法是辯證統一的關系。二者不可或缺。如果說嚴格執法側重于執法的力度，規范公正文明執法則側重于執法的溫度，執法要既有力度，又有溫度，實現剛性和溫情的內在統一。嚴格執法和規范公正文明執法結合起來，才是依法執法。嚴格執法和規范公正文明執法的目的是一致的。

一是“嚴格”“規范”“公正”“文明”都是對執法全過程的要求，適用于執法全過程的每個環節，甚至包括了執法程序結束后（如：同案同罰、類案類罰、保護隱私等）。

二是前三者“嚴格”“規范”“公正”屬于基礎性要求，更多地強調對法律的適用，對當事人的平等對待以及對執法機關和人員自身的要求，上述每一個要求都有公認的、具體的內涵，“文明”則屬于更高層次、更理想化的價值要求。除了要做到前三者之外，人們還希望在執法工作中被以“文明”“禮貌”的對待，此外還隱約體現著“在行政關系中，破除以往行政機關和相對人的不平等性，逐步實現雙方地位平等”的心理預期。

三是“文明”實質上包含了前三者“嚴格”“規范”“公正”的要求，如果前三者無法得到落實，比如：執法程序不規范，歧視不同的當事人，不按照法律規定的規范執行，那么“文明”的期待也不可能得到實現。

二、嚴格規范公正文明執法的實現路徑

（一）科學立法是實現嚴格規范公正文明執法的基礎

習近平總書記強調“良法是善治的前提”，越是強調法治，越要提高立法質量。只有所執之法是“良法”時，人們才會信法，才愿意守法，才服從執法。如果所執之法并非“良法”，那么整個法治環境可能呈現的就是另外一幅景象。當前，我國立法領域還存在一些突出的問題，在傳統部門利益的慣性作用下，“部分立法的質量還不高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強。”例如，在城鄉規劃建設領域，違法建設是影響國土空間規劃的一大頑疾，雖然從上到下都付出了巨大努力加以治理，也取得了顯著的成效，但要徹底解決該問題的道路還很漫長，其中原因固然是多方面的，但是這與我國城鄉規劃領域法規不完善存在著直接的聯系。

此外，部分地方政府所立的法由于較多的考慮地方政府的利益，在設計法律規范時，也存在一定的政府與相對人之間的責任不對等、利益分配不公平問題。行政裁量權基準是行政執法的具體執法尺度和標準，它對保障法律、法規、規章的有效實施，規范行政執法行為，維護社會公平正義具有重要意義。近年來各地各部門不斷加強制度建設，制定了大量的行政裁量權基準，但是正如《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》所介紹的，仍存在“行政裁量權基準制定主體不明確、制定程序不規范、裁量幅度不合理等問題，導致行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象時有發生”，特別在一些涉及“量”難以查清的領域，上述行政裁量基準存在的問題尤為突出。作為嚴格規范公正文明執法的基礎，未來我國各級立法機關需要繼續“推進科學立法、民主立法、依法立法”，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，進一步“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，為執法提供更堅實的基礎。

（二）抓住領導干部這個“關鍵少數”是實現嚴格規范公正文明執法的關鍵

習近平法治思想集中體現為“十一個堅持”，其中一個重要組成部分就是堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部是黨和國家事業發展的“關鍵少數”，對全黨全社會都具有風向標作用。習近平總書記強調，“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數”。行政執法工作是國家治理體系的重要組成部分，是國家管理和服務職能的直接體現，要想將這項工作做好，離不開各級領導干部的領導和支持，而這首先就需要領導干部具有運用法治思維和法治方式的能力。

當前，一些領導干部、一些地方和部門還習慣于僅靠行政命令的方式來進行管理，習慣于通過陳舊的計劃手段、強制手段來完成任務，人治思維還不同程度存在；經濟的思維、政治的思維、管理的思維時常勝過法治思維；對于法律的認識，還存在“法律工具論”的思想，認為法律不過是國家治理中的一項工具，好用就用，不好用就可以不用，還沒有充分地理解“法治是治國理政的基本方式”的真正內涵。特別是在個別地方的行政處罰領域，不少領導干部存在著看心情處罰的情形。“不考慮實際情況，隨意設置執法指標”已經成了部分基層執法人員最為反感的問題之一。正如習近平總書記所強調的“領導干部做尊法學法守法用法的模范，是實現全面依法治國目標和任務的關鍵所在”，也是執法人員敢于“嚴格規范公正文明執法”的定心丸，只有上級決策的“正”了，下級執行的才不會“歪”。

（三）鍛造高素質的執法隊伍是實現嚴格規范公正文明執法的直接抓手

習近平總書記指出“法治工作是政治性很強的業務工作，也是業務性很強的政治工作”，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。近幾年在各方面的共同努力下，法治隊伍的素質、綜合業務水平都有了極大的提升，人民群眾的滿意度不斷提升。

為了解決基層多頭執法、執法擾民等問題，2021年實施的《行政處罰法》，根據我國機構改革總體方案，特別規定“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權”，在鄉鎮（街道辦）建立一支隊伍管執法的體制。但也要看到，在基層執法隊伍中，一些不和諧的現象仍未杜絕，粗暴執法、暴力執法在個別地區還一定程度存在；面對相對人時，態度生硬、愛答不理，比較普遍；特別在行政強制領域，“依法強制”還任重道遠；而在鄉鎮綜合執法領域，主業不精、副業不斷的問題尤為突出，執法隊伍不執法，而是變成了鄉鎮各部門的幫工。

這些問題的存在，一方面凸顯了部分地方對行政執法機關的定位不清，另一方面也暴露了不少行政執法人員在“嚴格”“規范”“公正”方面的基本要求還不能實現。各級執法機關必須不斷推進執法隊伍的“正規化、專業化、職業化”建設，加強監督和培訓，將嚴格規范公正文明執法的要求體現在每個執法人員身上，每個執法環節中。

（四）落實各項制度是實現嚴格規范公正文明執法的直接體現

嚴格規范公正文明執法必須落實在看得見、摸得著的實際行動中。為了保證嚴格規范公正文明執法的實現，解決城市管理綜合執法領域多年來的“雜牌軍”印象，國家住房和城鄉建設部與財政部聯合印發了《城市管理執法制式服裝和標志標識供應管理辦法》，首先對服裝進行了統一。2019年，江蘇省住房和城鄉建設廳在全國率先制定了《江蘇省城市管理執法規范化建設標準》，內容主要包括執法部門、執法機構、執法行為、執法服務、執法保障和執法評價等6個一級指標，對應21個二級指標、68個三級指標，共175項標準進行規范，可以說十分精細。此后還相繼出臺了《江蘇省城市管理執法全過程記錄實施辦法》《江蘇省城市管理協管人員服裝和標志標識配備標準》 《城市管理執法車輛標識噴涂樣式》《江蘇省城市管理協管人員管理暫行規定》等標準和規定。

制度的生命力在于執行。當前，各地在落實嚴格規范公正文明執法過程中，應以落實各項涉及嚴格規范公正文明執法制度為抓手，將嚴格規范公正文明執法內化于心、外化于行，更好推動實現讓人民群眾感受到公平正義，為建設社會主義法治國家添磚加瓦。

參考文獻

[1]江必新，戢太雷.習近平法治建設重大關系理論[J].東南法學，2021，（2）：1-42.

（責任編輯：趙立杰）