遼寧城鄉居民基本養老保險制度可持續運行問題研究

周晶石

（盤錦市財政事務服務中心，遼寧 124211）

內容提要：2014 年，我國將“新型農村社會養老保險”和“城鎮居民社會養老保險”兩項制度合并實施，建立了覆蓋全國的統一的城鄉居民基本養老保險制度。遼寧省作為典型的老齡化省份，六十歲以上老年人口比重位居全國第一，養老保障任務巨大，其社會養老保險改革歷程具有一定代表性和典型性。本文梳理遼寧城鄉居民基本養老保險改革歷程，分析城鄉居民養老保險制度運行現狀，重點剖析存在的問題和困境，提出了促進城鄉居民基本養老保險可持續運行的對策建議。

一、引言

社會養老保險制度作為社會保障體系的主體，是保證社會公平、維護社會穩定的重要保障制度。城鄉居民基本養老保險制度是我國社會養老保險制度的重要組成部分，關系到廣大城鄉居民的切身利益。面對日益嚴峻的老齡化趨勢和越來越龐大的老年人口，確保城鄉居民社會養老保險制度的穩定高效運行，是我國當前和今后一段時期亟需重點關注的問題。

2009 年，我國新型農村社會養老保險制度改革試點啟動，將農村居民納入了社會養老保險體系。2011 年，我國建立城鎮居民社會養老保險制度，將城鎮居民中沒有參加企業職工基本養老保險的群體納入了社會養老保險體系。2014 年，我國將“新型農村社會養老保險”和“城鎮居民社會養老保險”兩項制度合并實施，統一的城鄉居民基本養老保險制度由此建立。經過近十年的穩步發展，城鄉居民養老保險已實現了全國范圍內的覆蓋，取得了階段性成果，全國參保人數由2012 年的48237 萬人發展到2022 年的54952 萬人，實際領取待遇人數達到16464 萬人①數據來源：人力資源與社會保障部，2022 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報。，為城鄉居民養老保障發揮了十分重要作用。

遼寧省作為典型的老齡化省份，早于全國進入了老齡化社會，六十歲以上老年人口比重位居全國第一，養老保障任務巨大。同時，遼寧也是城鎮企業養老保險試點改革最早的省份，其社會養老保險改革歷程具有一定代表性和典型性。本文以遼寧為分析樣本，梳理遼寧城鄉居民基本養老保險改革歷程，分析城鄉居民養老保險制度運行現狀，重點剖析城鄉居民養老保險存在的問題和困境，提出了促進城鄉居民基本養老保險可持續運行的對策建議，以期對完善我國城鄉居民基本養老保險制度提供借鑒。

二、遼寧城鄉居民養老保險基本情況

（一）遼寧城鄉居民養老保險的改革歷程

從新中國成立到改革開放之初，我國沒有設立專門面向農村居民的社會養老保險制度，只是在人民公社時期，規定了在生產隊可分配的總收入中設置公益金，用于農村的社會保險和集體事業福利。隨著家庭聯產承包責任制的實施，從1983 年開始，人民公社逐步被鄉（鎮）政府所取代，農民養老等福利也由集體保障變為家庭承擔。1986 年，國務院召開會議，要求在經濟發達的地區建立農村養老保險制度，遼寧農村養老保險工作也起步于1986 年。從1991 年開始，國家探索在有條件的縣進行試點農村養老保險，這一時期的農村養老金制度被稱為“老農?！?。1995 年“老農保”政策大范圍推廣，但是該制度本身存在很大的缺陷，1999 年“老農?！敝贫葧和Ｊ┬?。

2009 年9 月1 日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32 號），決定2009 年在全國選擇10%的縣開展新型農村社會養老保險試點，新農保試點工作由此正式啟動。按照國家的統一部署，遼寧省政府成立了試點工作領導小組，發布相關實施意見，在錦州市義縣、阜新市彰武縣等8 個貧困縣開展 “新農?！痹圏c。試點政策規定，年滿16 周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在本人戶籍地參保；新型農村社會養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成；個人繳費標準為100-500 元5 個檔次，養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金標準為每人每月55元，由財政承擔。到2011 年末，遼寧全省各縣全部開展了新型農村社會養老保險，當年參保人數達到900 萬人，有289.4 萬名農村老年居民按月領取了養老金，遼寧實現農村養老保險制度全覆蓋，新型農村社會養老保險制度在遼寧正式建立。

2011 年6 月7 日，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18 號），決定從7 月1 日開始，正式啟動城鎮居民養老保險試點工作。按照國家的統一部署，遼寧發布實施意見，啟動了城鎮居民社會養老保險工作，按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度，個人繳費標準設為每年100 元至1000 元10 個檔次；養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金標準為每人每月55 元。

2014 年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號），在建立新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度的基礎上，將新農保和城居保兩項制度合并實行，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。按照國家統一部署，遼寧發布了實施意見，規定到2014 年末全面完成新農保和城居保制度的合并實施。至此，城鄉居民社會養老保險制度在遼寧正式建立。

由于經濟發展水平的制約，長期以來，我國的養老保障制度的保障對象主要是城鎮企業職工等體制內人員，1997 年推行城鎮職工基本養老保險制度，主要是將企業職工和靈活就業人口納入國家社會保障體系。2009 年啟動的新型農村社會養老保險試點將農村居民納入社會保障體系，2011 年開始的城鎮居民社會養老保險制度將城鎮未參加企業職工養老保險的人員納入社會保障體系，自此我國實現了社會養老保障全覆蓋，城鄉所有居民都納入了社會保障體系。2014 年，因為“新農?！焙汀俺蔷颖！眱身椛鐣ｋU制度在繳費檔次、給付水平等各項制度上十分相似，國務院將兩項制度合并，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度。總體來講，城鄉居民基本養老保險是廣泛覆蓋于農村及城鎮領域的養老保障制度，它的主要保障對象是廣大農村群眾以及城鎮未參加職工養老保險的群體。統一的城鄉居民社會養老保險體系的構建，讓億萬老年人實現“老有所依、老有所養”，對社會穩定發展有重要意義。

（二）遼寧城鄉居民養老保險運行現狀

自2014 年遼寧建立統一的城鄉居民基本養老保險制度以來，城鄉居民養老保險制度保持了穩定運行，城鄉居民養老保險參保人數由2014 年的1032 萬人增長至2022 年的1041.3 萬人，領取待遇人數由315.2 萬人增長至459.4 萬人，基金收入由45.8 億元增長至84.4 億元，基金支出由37.4 億元增長至79.3 億元（見表1、2）。

表1 2014 年-2022 年遼寧城鄉居民養老保險基金收支情況

從參保人數來看，2014 年至2022 年間，遼寧城鄉居民社會養老保險參保人數最多的一年是2020年，參保人數達到了1058.4 萬人，2021、2022 兩年有所下降，2022 年參保為1041.3 萬人，與最高峰的2020 年相比，減少了17.1 萬人。總體上，參保人數占遼寧省總人口的比重維持在24.3%-25.4%之間。與此同時，領取待遇人數占參保人數比重由30.5%增長至44.1%。

城鄉居民養老保險制度的建立，是根據自身國情以及城鄉居民就業與收入的基本特點進行的制度設計，具有較為明顯的中國特色。由于我國存在較大的城鄉差距，居民收入水平低，政府財力尚不充裕，建立統一的保障水平較高的社會保障制度的難度非常大。城鄉居民養老保險主要面對的是沒有固定工作單位的城鄉居民，其中大多數是農村居民，收入水平總體較低且收入來源不穩定，無法像城鎮企業職工養老保險一樣具有明確的繳費主體，因此，城鄉居民養老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。在個人繳費上，設置多個繳費檔次供選擇，政府鼓勵參保人員“多繳多得”，這一政策設計是為了適應居民收入的特點。同時，基礎養老金由中央和地方政府分擔，也是考慮了我國各地區經濟發展水平差距較大、財力保障能力不平衡等狀況。在改革策略上，城鄉居民養老保險制度先解決“有無”的問題，再解決水平質量的問題，從而實現低水平起步、全面覆蓋的目標。經過多年的運行，城鄉居民養老保險制度已經得到了廣大城鄉居民普遍認同和積極參與。

三、城鄉居民養老保險制度存在的問題和困境

城鄉居民養老保險制度的建立，填補了我國養老保險體系中的空白，實現了社會養老保障制度全覆蓋的目標，對全面實現老有所養具有重要的意義。但是由于制度建立時間短、覆蓋人群收入低且分化嚴重等因素，同時疊加越來越嚴重的人口老齡化形勢，又遭遇經濟發展下行壓力加大等多方面因素影響，城鄉居民養老保險整體保障水平較低，可持續運行、高質量發展面臨著一系列的問題和困境。

（一）年輕人參保率低

城鄉居民養老保險主體是農村居民，但是農村年輕人參保積極性差，風險意識不足。筆者在調研中發現，農村部分年輕人認為自己年輕，退休的事情比較遙遠，在面對參保選擇時，更加關注當前的短期收益，認為參保時間長、回報低，因而參保繳費的積極性主動性比較低；還有的年輕人抱有僥幸心理，認為城鄉居民養老保險領取養老待遇的條件是繳費年限滿15 年，可以將參保年齡延后，或者在退休之前補繳。同時，在廣大農村地區有很大一部分年輕人離村外出務工，給城鄉居民養老保險參保和繳費帶來很大的困難，也導致了養老保險費出現斷繳的現象。

（二）參保人員繳費檔次偏低

城鄉居民養老保險制度設計之初，考慮了比較寬泛的籌資來源，即個人繳費、政府補貼、集體補助和社會捐助，其中個人繳費標準大體分為12 個檔次（100-2000 元之間），但是由于農村居民收入水平較低，所以農村居民趨向于較低的繳費檔次。繳費檔次低，繳費金額就少，導致城鄉居民養老保險基金規模難以擴大，社會保險“互助共濟”作用未能有效發揮，城鄉居民養老保險的持續性發展形勢嚴峻?？傮w而言，在農村城鄉居民養老保險斷保、棄保和停保等現象經常發生。

（三）待遇水平低

與城鄉低保標準相比較，城鄉居民養老保險制度的平均待遇水平偏低，其平均待遇與城鄉低保標準的差距也越拉越大。如表3 所示，2015 年遼寧城市最低生活保障平均標準為5688.3 元/人·年，城鄉居民養老保險人均領取額為1186.5 元/人·年，二者相差4501.8 元；到2022 年，城市最低生活保障平均標準提升至8487.6 元/人·年，而城鄉居民養老保險人均領取額為1785.8 元/人·年，二者差距擴大至6701.8 元。與此同時，農村最低生活保障平均標準與城鄉居保人均領取額的差距也從2184.4 元擴大到了4282.7 元，二者差距同樣在逐步拉大。養老保障水平低于低保水平，說明我國城鄉居民養老保險制度的保障水平還比較低，距離制度設定的保障目標還存在較大差距。

表3 2015 年-2022 年遼寧最低生活保障標準與城鄉居保人均領取額對比

從理論上講，構成我國社會保障體系的各個制度，如社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等面向不同的群體，具有不同的功能，應當具有一定的功能和層次差異。低保制度屬于社會救助范疇，是基本生活保障的底線。城鄉居民養老保險制度屬于社會保險范疇，對社會風險防范具有基礎作用。從制度設定上看，社會基本養老保險制度待遇應高于低保標準，才能發揮社會保險的作用。但是由于城鄉居民養老保險制度起步晚、保障水平低，在實際的制度執行中更是低于城鄉低保標準，其基本養老保障的作用難以發揮，極易引起參保人員對制度待遇的負面預期，影響居民參保的積極性，進而對制度的可持續、高質量發展產生負面影響。

（四）基金貶值風險加大

城鄉居民養老保險制度建立以來，養老基金的征繳和管理不斷完善，基金的總規模也在擴大，基金的保值增值成了亟待解決的重點難題。國發〔2014〕8 號文件規定 “城鄉居民養老保險基金按照國家統一規定投資運營，實現保值增值”。但是，因為沒有具體投資細則的指導和支撐，基金的投資運營缺乏能夠遵循的具有可操作性的依據，加之城鄉居保基金統籌層次低，地方政府在基金管理上過于謹慎保守。為保證基金的安全，城鄉居保基金目前主要是購買國債或存入銀行，導致城鄉居?；鹗找娴停Ｖ翟鲋惦y度大，基金貶值的風險也越來越大。從長期來看，如果存在相對較為持續的通貨膨脹壓力，極易出現由于管理制度導致的貶值風險。

（五）制度銜接不暢

2014 年，人社部就出臺了城鄉居民養老保險制度與城鎮企業職工養老保險制度之間的轉移接續辦法，即《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17 號，以下簡稱“銜接辦法”），但是由于這兩項制度，無論制度規定還是待遇水平之間都存在著很大的差距，“銜接辦法” 難以彌補制度差異，而且“銜接辦法”本身也不盡合理。首先，繳費年限銜接不合理?！般暯愚k法”規定，如果從城鄉居民養老保險向城鎮職工養老保險轉移，繳費年限不累積計算。通俗來講就是，農民進城打工參加城鎮職工養老保險，他之前參保的城鄉居民養老保險的繳費年限不能累計合并。其次，統籌基金的轉移銜接不合理?！般暯愚k法”規定，個人賬戶資金可以轉移到城鄉居民養老保險的個人賬戶，但是對應于參保者“統籌賬戶”資金并不能同時轉移。這兩個方面規定受到了一定的質疑?？傮w來看，由于兩種養老制度之間存在較大的差異，城鄉居民養老保險在實際運行過程中存在很大的不公平的問題。這種不公平導致農村居民對參加養老保險的積極性降低。

四、促進城鄉居民養老保險制度可持續運行的對策建議

要實現城鄉居民養老保險制度的可持續運行、高質量發展，必須要切實建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機制，提高城鄉居民養老保險的待遇水平，加強養老保險基金的投資運營管理，優化城鄉居民養老保險與城鎮企業職工養老保險之間轉移接續制度。

（一）建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機制

為了提高城鄉居民參保繳費的積極性，尤其是廣大農村年輕人的積極性，需要回應這個群體對養老保險制度的合理訴求和未來預期，切實建立“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機制。一是提高居民個人賬戶養老金的回報率?？梢酝ㄟ^提高個人賬戶記賬利率的方法，鼓勵多繳多得，提高城鄉居民的參保意愿和繳費檔次，如參考城鎮企業職工養老保險個人賬戶記賬利率的方法計息。也可以對不同繳費水平的個人賬戶設定不同的計息標準，個人賬戶繳費每增加一定額度，計息利率可按一定比例相應提高。二是提高政府對中間檔次標準個人繳費的補貼。為鼓勵較高檔次繳費，政府補貼可按照同等幅度相應提高。為了更好激勵繳費，可由低到高實施累進補貼，補貼到中間檔次之后再累退補貼。三是通過設定不同養老金待遇水平，引導居民長繳多繳。將繳費年限與養老金待遇相關聯，做到繳費年限越長，基礎養老金就越高。也可以進一步細分對繳費滿15 年參保群眾增發的繳費年限養老金，按照繳費滿15 年、20 年、25 年、30 年、35 年的年限區分，對繳費時間長且繳費檔次高的參保人員給予更高的養老金，吸引尚未參保的人員早參保、多繳費。

（二）逐步提高城鄉居民養老保險制度待遇水平

為應對當前城鄉居民養老保險待遇水平偏低、制度保障能力不足的問題，應逐步提高制度待遇水平，建立健全常規化制度待遇動態調整機制?？稍谪斄υ试S的情況下，將GDP 增長情況、物價變化情況、居民收入情況等因素納入待遇調整機制中。設定基礎養老金的調整時間周期，保證基礎養老金的增長速度能夠跑贏通貨膨脹速度，讓基礎養老金增速與經濟發展同步，切實提高制度保障能力，增進廣大城鄉居民的獲得感。

（三）加強城鄉居民養老保險基金的投資運營管理

實現城鄉居民養老保險基金的收支平衡和未來的長期支付壓力，需要提高基金的投資收益率。基金投資運營管理通過將資金在資本市場上運營實現保值增值，維護參保人員的權益，緩解老齡化人口背景下巨大的財政壓力。首先，積極落實相關措施促進基金增值，盡快完善城鄉居民養老保險基金投資管理相關政策法規。其次，通過合理配置投資方式以及投資產品占比，在保證資產穩健的基礎上追求更高的投資收益。地方的養老保險基金結余資金可以委托專業的投資機構，如全國社會保障基金理事會，進行投資運營管理，實現養老基金的增值。同時，政府監管部門要加強對基金的監管，進一步完善和優化制度，并及時研究應對風險的策略。總而言之，要在保證基金安全的前提下，不斷拓寬養老基金的投資渠道，運用多元化的投資策略，通過養老基金投資收益率的增長，抵消通貨膨脹的影響，進而增強基金本身的支付能力，助力城鄉居民養老保險制度的可持續運行。

（四）優化兩項養老保險制度間的轉移接續

城鄉居民養老保險與企業職工養老保險的轉移接續是影響養老保險制度可持續運行、高質量發展的重要因素。城鄉居民養老保險與城鎮企業職工養老保險不能實現互相融通的主要原因是城鄉居民養老保險繳費標準比較低，而且缺少就業單位繳納的保險費，這種繳費差距導致的“鴻溝”短期內無法彌補。除了通過個人繳費和政府財政補貼不斷提升城鄉居民養老保險待遇水平之外，目前還沒有較好的途徑實現制度之間的融合或統一。在這種背景下，可以在技術層面通過一定的手段，在兩項養老保險制度轉移接續的過程中，實現參保人權益保障的最大程度的便利化和可攜帶。例如，可以通過數字信息技術，充分記錄留存參保者的相關信息，通過量化方法計算參保人在城鄉養老保險制度下繳費所積累的養老金權益，以量化的技術性方法再折算為城鎮職工養老保險制度下的養老待遇，避免在不同養老保險制度轉移中的權益損失。