完善個人資本性所得稅收制度的研究

范錳杰

（國家稅務總局稅務干部學院，江蘇 225007）

內容提要：伴隨我國經濟社會的快速發展，個人財產性收入的總量和占個人收入總額的比重呈現出持續增長態勢，但個人之間收入差距也在不斷擴大。現行個人所得稅雖然有要求個人財產性收入按照資本性所得稅收制度納稅的規定，但由于資本性所得稅收制度在部分所得范圍界定、比例稅率適用、資本性資產交易損失扣除制度、稅收優惠政策調節方向以及稅務機關征管執法等方面存在較大改進空間，導致個人所得稅的調節功能趨于弱化。為進一步發揮個人所得稅調節個人收入和財富分配格局的功能，扎實推進共同富裕，應從多方面優化資本性所得稅收制度：一是清晰界定部分所得范圍；二是合理設計資本性所得稅率結構；三是引入資本性資產交易損失扣除制度；四是精準定位稅收優惠政策的靶向目標；五是稅務機關加大對個人資本性所得稅收征管力度。

一、引言

現行個人所得稅制度將個人取得的收入分為九項所得，其中，工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得和經營所得屬于勞動性所得①特許權使用費所得是指個人通過讓渡特許權的使用權而取得的所得，與財產租賃所得的性質類似，但考慮到專利權、商標權等特許權的取得需要個人前期長期的智力投入，故稅法將其認定為勞動性所得，并納入綜合所得。經營所得是以提供勞動為基礎取得的所得，并兼具勞動性和非勞動性所得雙重性質，一般具有相對固定的場所、主動且連續經營、收入事先不確定等特征，故稅法將其視同為勞動性所得，暫未納入綜合所得。，財產租賃所得、財產轉讓所得以及利息、股息、紅利所得屬于資本性所得。2018 年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》對勞動性所得和資本性所得作了差異化制度安排：一方面，通過提高基本減除費用標準、引入專項附加扣除項目以及調整優化綜合所得和經營所得稅率表等措施，有力減輕了勞動性所得稅負，大大刺激增加勞動供給，較好落實了“堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富”的分配理念；另一方面，對資本性所得的稅法規定卻未作修訂。事實上，伴隨我國經濟社會的快速發展，在個人取得的各類收入中，個人因持有或處置財產而取得收入（以下簡稱“財產性收入”）的現象日益普遍，財產性收入的總量和占個人收入總額的比重呈現出持續增長態勢，且個人之間收入差距也正在不斷擴大，尤其是個人擁有的房產、股票等價值變動幅度較大的財產在資本市場的推波助瀾下，會進一步拉大個人之間收入差距，這必然會影響社會的和諧穩定，阻礙經濟的高質量發展。因此，在再分配領域通過個人所得稅來縮小個人財產性收入分配差距成為政府宏觀調控的重要手段，現行稅法對個人持有或轉讓財產取得收入均要求繳納個人所得稅：個人因持有財產而取得的收益，適用利息、股息、紅利所得或者財產租賃所得稅目納稅；個人因轉讓財產而取得的收益，適用財產轉讓所得稅目納稅。由于多年來資本性所得稅收制度長期保持穩定，未及時針對個人財產性收入的新變化進行稅收政策的優化完善，導致其在個人財產性收入方面的調節功能趨于弱化。黨的二十大報告指出，要完善個人所得稅制度，規范收入分配秩序，規范財富積累機制。習近平總書記曾指出，要合理調節過高收入，完善個人所得稅制度，規范資本性所得管理。①摘自《求是》雜志2021 年第20 期《扎實推動共同富裕》。上述要求為進一步完善資本性所得稅收制度、更好發揮個人所得稅縮小個人收入分配差距功能、扎實推進共同富裕提供了根本遵循，具有很強的指導性和參考性。

二、個人資本性所得的稅收負擔分析

在稅務機關持續聚焦以高收入、高凈值自然人為主要調節對象，不斷提高稅收征管能力尤其是加大對資本性所得逃避稅監管力度的作用下，資本性所得個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重不斷提高。如表1 所示，資本性所得稅收入占比從2018 年的約20%提高到2021 年的約27%，四年提升了約7 個百分點。但通過橫向和縱向多維度比較，可以看到個人資本性所得的稅收負擔仍然偏低，且內部收入結構差異較大。橫向上，與勞動性所得個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重比較可知，2018 年—2021 年勞動性所得個人所得稅收入占比仍然居于主體地位，平均為73%。其中，工資薪金所得個人所得稅收入占勞動性所得個人所得稅收入的平均比重更是超過80%，在個人所得稅總收入中也是占比最高，凸顯個人所得稅“親資本、弱勞動”的特征。縱向上，資本性所得三個稅目比較可知，內部收入結構分化差異明顯。其中，財產租賃所得個人所得稅收入占比連續四年均未超過1%（分別為0.63%、0.91%、0.85%、0.71%），這與租賃市場稅收漏征、漏管現象較為普遍，征收方式以簡便管理為主有一定關系。

表1 2018 年—2021 年不同所得個人所得稅收入占個人所得稅總收入比重 單位：%

以個人出租住房為例，租賃收入涉及增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加、房產稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、印花稅等六稅兩費，為減輕個人稅收負擔、提高稅收征管效率，各地稅務機關往往將上述稅費合并按較低的綜合征收率進行計征②比如，廣州市稅務局規定，個人出租住宅月租金未達2000 元的，綜合征收率為2%；個人出租住宅月租金2000 元以上（含2000 元）、30000 元以下（含30000 元）的，綜合征收率為4%；個人出租住宅月租金30000 元以上、100000 元以下（含100000 元）的，綜合征收率為4.295%；個人出租住宅月租金100000 元以上的，綜合征收率為5.91%。北京市稅務局規定，個人出租住房月租金收入（不含稅）在10萬元以內的，按照2.5%的綜合征收率入庫，個人出租住房月租金收入10 萬元以上將按照4%的綜合征收率入庫。，這一做法客觀上制約了財產租賃所得稅收入的籌集。與之形成強烈反差的是，四年內財產轉讓所得和利息、股息、紅利所得個人所得稅收入合計占資本性所得個人所得稅收入的平均比重為97%。其中，財產轉讓所得個人所得稅收入主要來源于限售股轉讓所得、房屋轉讓所得以及股權轉讓所得的稅收收入貢獻。這一變化趨勢與我國資本市場和房地產市場的蓬勃發展密不可分。

以證券交易市場為例，截至2020 年底，中國境內上市公司數量已達4154 家，股票市價總值累計達797238.17 億元②國家統計局.國家數據[DB/OL].[2023-01-09].https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.，資本市場服務實體經濟的廣度深度顯著拓展，投融資功能顯著增強。再看房地產市場，自1998 年我國實施城鎮住房制度改革以來，房地產市場取得了長足的發展。其中，2020 年全國商品房平均銷售價格已達到9980 元/平方米③國家統計局.國家數據[DB/OL].[2023-01-09].https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.，是1998 年價格2063 元/平方米的4.84 倍④改革開放40 年房地產業迎大發展，城鎮居民人均住房面積增長4.5 倍[EB/OL].（2018-12-21）[2023-01-09].https：//www.163.com/dy/article/E3HVTKCM054149J8.html.，這為資本性所得提供了穩定而又充裕的稅源。利息、股息、紅利所得個人所得稅收入的穩定增長主要得益于支付方能依法履行代扣代繳義務，從而有效保障稅款及時足額入庫。

三、個人資本性所得稅收制度的問題剖析

（一）部分所得范圍界定不明確

1.關于利息、股息、紅利所得的范圍界定

現行稅法在界定利息、股息、紅利所得征稅范圍時，突出強調因擁有債權、股權金融產品取得的收益屬于應稅范圍⑤《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（2018 年版）第六條（六）利息、股息、紅利所得，是指個人擁有債權、股權等而取得的利息、股息、紅利所得。，卻未對定義中的“等”字做進一步解釋，導致個人在財富規劃與資產配置時面臨被課稅的風險。比如，個人投資基金、銀行理財產品等傳統金融產品以及信托計劃、永續債、優先股等創新型金融產品取得的收益是否應該完稅，現行稅法沒有明確要求征稅的規定，可能導致不同地區稅務機關在處理同一項涉稅業務時出現截然不同的結果，違背了稅法的公平性。

2.關于財產租賃所得的范圍界定

現行稅法關于財產租賃所得的定義旨在強調個人因發生租賃行為取得所得，并對租賃標的財產作了正列舉表述①《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（2018 年版）第六條（七）財產租賃所得，是指個人出租不動產、機器設備、車船以及其他財產取得的所得。，國家稅務總局頒布的規范性文件主要圍繞租賃不動產進行規定，對租賃其他財產的征稅規定極少涉及，對租賃中可能出現的各類情形是否屬于應稅范圍更是處于空白狀態。比如，出租財產收取的保證金、財產損失的補償金、在所出租財產上允許他人投放廣告而取得的收入等是否應按財產租賃所得納稅，均缺乏文件予以明確。稅收政策的不完善給納稅人和稅務機關適用稅法帶來了困擾和爭議，也增加了稅法適用的不確定性。

此外，財產租賃所得與經營所得的適用邊界模糊。現行稅法關于經營所得的定義比較寬泛，其中包括了個人依法從事有償服務活動取得的所得②《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（2018 年版）第六條（五）經營所得，是指：…2.個人依法從事辦學、醫療、咨詢以及其他有償服務活動取得的所得；…4.個人從事其他生產、經營活動取得的所得。，而財產租賃行為在形式上也滿足個人依法從事有償服務活動定義，可見兩類所得的適用范圍存在重合交叉。在現有經營所得查賬征收適用5 級超額累進稅率（最高邊際稅率為35%）、核定征收適用極低的稅負率，財產租賃所得適用20%比例稅率的制度安排下，懸殊的稅率差異必然促使個人通過轉換收入來降低自身稅負。一般而言，區分財產租賃所得和經營所得的重要標志，是要判斷該項所得是否伴隨勞動因素（李貌，2020），但新型商業模式的涌現對準確適用所得類型提出了挑戰。以民宿新業態為例，若個人單純提供房屋租賃行為，則取得的收入應作為財產租賃所得；若提供房屋租賃行為同時還伴隨著勞動服務（如提供飲食、衛生保潔、物資保管等服務），且該勞動服務既可能全部或部分由出租人自行提供，也可能全部外包由第三方提供，取得的收入視為對包括房屋租賃在內一系列綜合服務的經濟補償，則應歸入經營所得還是財產租賃所得范圍，現有稅收政策并未明確。

（二）比例稅率難以有效發揮調節收入分配功能

資本性所得各稅目雖然在《中華人民共和國個人所得稅法》出現的時間先后有別，但均適用20%的比例稅率。③《中華人民共和國個人所得稅法》（1980 年9 月10 日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過）第二條下列各項所得，應納個人所得稅：1.工資、薪金所得；2.勞務報酬所得；3.特許權使用費所得；4.利息、股息、紅利所得；5.財產租賃所得；6.經中華人民共和國財政部確定征稅的其他所得。第三條…利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，適用比例稅率，稅率為百分之二十。全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國個人所得稅法》的決定（1993 年10 月31 日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）第二條下列各項個人所得，應納個人所得稅：1.工資、薪金所得；2.個體工商戶的生產、經營所得；3.對企事業單位的承包經營、承租經營所得；4.勞務報酬所得；5.稿酬所得；6.特許權使用費所得；7.利息、股息、紅利所得；8.財產租賃所得；9.財產轉讓所得；10.偶然所得；11.經國務院財政部門確定征稅的其他所得。第三條…財產轉讓所得，適用比例稅率，稅率為百分之二十。考慮到當時個人以工資性收入為主要來源，取得的財產性收入較少，個人所得稅調節的著力點主要是工資薪金所得，對資本性所得實施稅收調節的重要性很低，故比例稅率的設置符合“讓一部分人先富起來，先富帶動后富，逐步達到共同富裕”的戰略構想，也遵循了“效率優先、兼顧公平”的收入分配制度安排。但經過近40 年的社會發展變革，尤其是當下正處于扎實推動共同富裕的歷史階段之際，資本性所得繼續適用比例稅率已不合時宜，應盡快加以調整優化。其原因有三：第一，收入分配制度的價值導向已發生改變。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，收入分配制度的目標相應調整為“效率與公平并重”。比例稅率雖具有效率優勢但公平不足，會對收入公平分配產生負面影響。稅收作為調節居民收入分配的重要方式，應該對資本性所得的稅率加以調整，以更好地落實收入分配基本方針。第二，比例稅率依存的現實基礎已發生改變。在全面深化改革開放推動經濟高質量發展的進程中，個人財產的積累速度持續提高，財富規模實現跨越式擴張。以個人持有的金融資產為例，據安聯集團公布的《2022 年安聯全球財富報告》顯示，2021 年中國家庭金融資產總額占亞洲地區金融資產總額首次超過50%大關，在全球市場占比在10 年間從7.2%攀升至13.6%。中國地區的存款和養老保險資產增速分別為10.4%和16.8%，證券資產增速提升至13.2%。①《2022 年安聯全球財富報告》：2021 年中國家庭金融資產增長12.2%創歷史新記錄。[EB/OL].（2022-10-14）[2023-01-08].https：//www.jrtzb.com.cn/406qyzx/202210/58745603.html.個人在依賴財產性收入獲得可觀收益的同時，卻并未承擔與之匹配的稅收負擔，足見個人所得稅對財產性收入的調節力度不夠。第三，資本性所得與其他所得之間過大的稅率差異為個人轉換收入偷逃稅款留下了空間。近年來，為有效解決個人套用經營所得核定征收方式偷逃稅款問題，國家稅務總局選取核定征收情況較多的地區，試點將符合一定情形的個人獨資、合伙企業調整為查賬征收，這一舉措必將有力封堵個人將綜合所得轉換為經營所得進行偷逃稅款的通道②《國務院關于2020 年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》。，但資本性所得與適用7 級超額累進稅率的綜合所得（最高邊際稅率為45%）之間過大的稅負差異會誘導個人通過轉換收入性質實現降低稅負目的。比如，付款方將本應屬于勞務報酬所得的價款，通過不公允增資方式注入收款方實際控制的公司，以后收款方再通過轉讓股權方式順利套現，只需按股權轉讓所得適用20%比例稅率繳納個人所得稅。這一操作手法進一步增加了稅務機關識別和應對偷逃稅款風險的難度，同時也加劇了社會分配不公的矛盾。

（三）資本性資產交易損失扣除制度缺失

現行稅法規定，個人轉讓財產取得的收益應按財產轉讓所得納稅，對轉讓標的進行了正列舉表述③《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》（2018 年版）第六條（八）財產轉讓所得，是指個人轉讓有價證券、股權、合伙企業中的財產份額、不動產、機器設備、車船以及其他財產取得的所得。，同時要求以“次”為單位將取得的凈所得作為應納稅所得額計算納稅。④《中華人民共和國個人所得稅法》（2018 年版）第六條（五）財產轉讓所得，以一次轉讓財產的收入額減除財產原值和合理費用后的余額，為應納稅所得額。由于資本投資的過程具有極強的風險性，結果具有較大的不確定性，個人最終處置資本性資產會受市場因素的作用而面臨有利或不利的結果，但稅法對交易結果卻選擇了差異化處理方式：如果資產交易實現盈利的，稅法要求對凈所得征稅或者給予免稅優惠⑤比如，《財政部國家稅務總局關于個人轉讓股票所得繼續暫免征收個人所得稅的通知》（財稅字〔1998〕61 號）規定，從1997 年1 月1 日起，對個人轉讓上市公司股票取得的所得繼續暫免征收個人所得稅。；如果資產交易發生虧損的，稅法并不允許凈損失在已實現的凈所得或者取得的其他所得中予以扣除。這一規定并不合理。個人資本性資產交易凈所得和交易凈損失是一組相對的概念，理論上，兩者應適用對等的稅收待遇（彭海艷等，2022），即稅法在對個人交易凈所得征（免）稅的同時，應允許扣除其發生的交易凈損失。橫向上分析，企業所得稅對資本性資產交易損失扣除制度有完整的規定，并很好地踐行了對等處理的理念。一方面將財產轉讓所得作為企業的應稅所得計算納稅，另一方面準予企業實際發生的資產轉讓損失在企業所得稅稅前扣除。⑥《企業資產損失所得稅稅前扣除管理辦法》（國家稅務總局公告2011 年第25 號）第三條準予在企業所得稅稅前扣除的資產損失，是指企業在實際處置、轉讓上述資產過程中發生的合理損失，以及企業雖未實際處置、轉讓上述資產，但規定條件計算確認的損失。

（四）稅收優惠政策偏離調節的靶向目標

作為個人所得稅稅收優惠制度的重要組成部分，資本性所得稅收優惠政策呈現以下基本特點：一是文件數量多。在國家稅務總局公布的繼續有效的個人所得稅優惠政策目錄中①《關于繼續有效的個人所得稅優惠政策目錄的公告》（財政部、國家稅務總局公告2018 年第177 號）。，與資本性所得相關的優惠政策共計26 項，約占到全部88 項優惠政策的30%。二是時間跨度長。現有的資本性所得稅收優惠政策中，既有20 世紀90 年代頒布至今已有近30 年但仍然有效的老文件，也有近5 年內出臺的新政策。三是內容分布廣。稅收優惠政策完整涵蓋了資本性所得三個稅目。比如，在財產租賃所得方面，個人出租住房取得的所得減按10%的稅率征收個人所得稅。②《財政部國家稅務總局關于調整住房租賃市場稅收政策的通知》（財稅〔2000〕125 號）。在利息、股息、紅利所得方面，儲蓄存款利息所得先后經歷了“不征收—按照20%的比例稅率征收—減按5%的比率稅率征收—暫免征收”的不同階段，目前仍處于暫免征稅狀態③《財政部國家稅務總局關于儲蓄存款利息所得有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2008〕132 號）。；個人從公開發行和轉讓市場取得的上市公司股票以及取得全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司股票，根據不同的持股期限適用股息紅利差別化政策。④《財政部國家稅務總局證監會關于上市公司股息紅利差別化個人所得稅政策有關問題的通知》（財稅〔2015〕101 號）以及《財政部稅務總局證監會關于繼續實施全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司股息紅利差別化個人所得稅政策的公告》（財政部稅務總局證監會公告2019 年第78 號）。在財產轉讓所得方面，個人轉讓上市公司股票以及全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司非原始股取得的所得，暫免征收個人所得稅⑤《財政部國家稅務總局關于股票轉讓所得暫不征收個人所得稅的通知》（財稅字〔1994〕40 號）、《財政部國家稅務總局關于個人轉讓股票所得繼續暫免征收個人所得稅的通知》（財稅字〔1998〕61 號）以及《財政部國家稅務總局中國證券監督管理委員會關于個人轉讓全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司股票有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2018〕137 號）。；個人轉讓自用達5年以上，并且是唯一的家庭生活居住用房取得的所得暫免征收個人所得稅。⑥《財政部國家稅務總局關于個人所得稅若干政策問題的通知》（財稅字〔1994〕20 號）。上述稅收優惠政策符合當時政府的宏觀調控目標和稅收治理要求，但隨著時間的推移，這些政策已成為進一步拉大個人收入分配差距的重要推手。當下通過個人所得稅發揮調節收入分配功能，縮小居民收入差距的緊迫性越來越凸顯，相應稅收優惠的功能價值也應隨之改變，有必要對現有資本性所得稅收優惠政策適時適度加以清理規范，以更好地契合資本性所得稅收制度完善的目標。尤其是一些長期有效但已失去存在意義的優惠政策應盡快取消。比如，外籍個人從外商投資企業取得的股息、紅利所得暫免征個人所得稅⑦《財政部國家稅務總局關于個人所得稅若干政策問題的通知》（財稅字〔1994〕20 號）。，當時出臺政策的目的是為了吸引外國人來華經商投資，但在我國2008 年統一內外資企業所得稅、2018 年個人所得稅基本減除費用標準內外等同的稅制改革背景下，這項針對外籍個人的特惠性政策早已沒有必要存在，甚至反而可能成為少數人進行稅收籌劃的手段。

（五）稅務機關征管執法還不夠嚴

2018 年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》在征管制度上有六大突破：一是擴大自行申報適用情形，與扣繳制度形成雙輪驅動之勢；二是對所有自然人賦予納稅人識別號，便于稅務機關加強自然人基礎數據的質量管理；三是引入反避稅條款，填補個人所得稅反避稅制度的空白；四是對個人轉讓標的資產（不動產或者股權）實施先完稅后辦理變更登記制度；五是多部門合作開展信息共享機制；六是個人所得稅納稅信用管理機制建立。上述征管制度的建立實施，疊加稅務機關近年來對自然人創設的“提示提醒、督促整改、約談警示、立案稽查、公開曝光”的有效做法（簡稱“五步工作法”），為加強對資本性所得稅收監管提供了有力的制度保障。但由于稅務機關征管執法還不夠嚴導致資本性所得稅收流失問題日益嚴重。在國內，隱瞞收入、虛列成本、轉移利潤以及通過“稅收洼地”“陰陽合同”和關聯交易等逃避稅行為時有發生。《國務院關于2021 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，2018 年至2021 年，22 省市544 名高收入人員通過隱瞞收入、弄虛作假等手段，偷逃個稅47.22 億元。國際上，統一報告標準（CRS）體系的建立和完善為提升個人海外金融賬戶信息透明度，共同打擊跨境逃避稅行為提供了有力抓手，我國也于2018 年9 月首次啟動涉稅信息對外交換工作，此后每年常態化進行信息交換。但截至目前，國家稅務總局并未對交換回的金融資產信息開展實質性核查和運用，加上反避稅條款不夠細化，尚未對個人資本性所得跨境偷逃稅款行為施加精準打擊和有效監管。

四、完善個人資本性所得稅收制度的建議

（一）清晰界定部分所得范圍

1.關于利息、股息、紅利所得的范圍界定

為進一步提高稅法的確定性和透明度，應增補擴充利息、股息、紅利所得的適用范圍。首先，以正列舉的方式釋明稅法定義中 “等” 字所涵括的內容，明確將個人投資基金、銀行理財產品等傳統金融產品以及信托計劃、永續債、優先股等創新型金融產品取得的收益均納入征稅范圍，以在全國范圍內統一政策口徑。其次，從法律關系的本質屬性來明確利息、股息和紅利的差別以及判定標準，以便于稅務機關和納稅人將取得的各類金融產品收益準確適用對應的稅收政策。其中，利息是指資金借出方貸出貨幣資本后，基于“強制性的給付請求權”法律關系，從資金借入方獲得的具有固定期限和報酬的經濟利益。股息和紅利亦合稱為股利，體現為個人憑借“公司股東權益”法律關系而獲得的經濟利益，但兩者還是有所區別。股息是指股東定期按照一定比率從上市公司取得的盈利，紅利則是在上市公司分派股息后，按持股比例向股東分配的剩余利潤。

2.關于財產租賃所得的范圍界定

首先，為細化充實財產租賃所得的征稅范圍，國家稅務總局應抓緊研究出臺規范性文件，對各類財產租賃標的進行拓展性解釋，尤其是要補充完善除不動產以外其他租賃財產的征稅規定。其次，明確出租人取得的經濟利益不僅局限于租金收入，還包括因個人租賃行為在先而后續取得的各類附帶收入，比如財產出租的保證金、財產損失的補償金、在所出租財產上允許他人投放廣告而取得的收入等，均應作為財產租賃所得的計稅依據計算納稅。再次，在準確區分財產租賃所得和經營所得重要標志的基礎上，稅務機關應及時研判新型商業模式對所得類型適用帶來的影響并積極應對。以民宿業務為例，若個人在提供房屋租賃行為同時還伴隨有勞動服務，基于征管便利的考慮，不再鑒別該勞動服務是出租人自行提供還是外包由第三方提供，也不區分提供勞動服務的頻次和持續時間，取得的收入應統一歸入經營所得納稅。

（二）合理設計資本性所得稅率結構

在適當提高直接稅比重的稅制優化目標指導下，①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要優化稅制結構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重。結合個人所得稅勞動性所得減稅的現實，下一步對資本性所得實施增稅措施勢在必行。理論上，將資本性所得全部納入綜合所得統一適用七級超額累進稅率，最能體現稅制的公平性，也能顯著改善稅制的收入分配效果，更能實現提高資本性所得稅收收入占比的目標。但值得注意的是，資本具有極強的流動性與逐利性，稅負過重會刺激資本外逃，干擾資本要素的正常流動，也不符合習近平總書記在中共中央政治局第三十八次集體學習時提出的“要依法規范和引導資本健康發展”要求。故資本性所得仍應以分類稅制模式為宜，改革的關鍵在于合理設計資本性所得稅率結構。

考慮到比例稅率具有稅負的累退性，有悖于量能課稅原則，建議在資本性所得應納稅所得額計算公式保持不變的前提下，將其適用的比例稅率調整為三級超額累進稅率，征收方式由單項所得按次代扣代繳稅款調整為單項所得按次適用20%比例預扣率扣繳稅款，納稅年度結束后個人以年度為單位匯總合并該項所得應納稅所得額，適用三級超額累進稅率表計算應納稅額，抵減完已預繳稅款后進行稅款清算。三級超額累進稅率表的具體設想如下：全年應納稅所得額不超過15 萬元的，適用最低一檔10%稅率；全年應納稅所得額超過15 萬元但不超過50 萬元的，適用中間一檔20%稅率；全年應納稅所得額超過50 萬元的，適用最高一檔25%稅率。這樣處理，既能實現提高個人所得稅收入規模的目標，又能對個人財產性收入進行有效調節以優化收入分配結構。

（三）構建資本性資產交易損失扣除制度

國際上對資本性資產交易的稅務處理普遍允許在同一納稅年度內進行盈虧互抵，對彌補損失后的凈所得進行征稅。但各國在交易損失彌補的所得類型以及交易損失彌補的方向上卻有不同規定。關于交易損失彌補的所得類型，按照彌補損失適用所得范圍由小到大依次為：交易損失僅允許在同期交易利得中彌補①交易損失僅允許在同類交易利得中彌補是多數國家的普遍性做法，比如奧地利、智利、意大利、韓國等國家均采用這一政策。；交易損失允許在同期資本性所得中彌補②比如以色列規定，同一納稅年度產生的資本損失，可以抵消證券的利息或股息所得。；交易損失允許在同期非資本性所得中彌補。③比如美國規定，超過資本利得的損失可以用普通所得抵扣，但每年最多扣除3000 美元（分別申報的已婚人士為每年1500 美元）。關于交易損失彌補的方向，多數國家允許將當年未彌補完的交易損失結轉至以后年度，但結轉年限長短不一，既有無限期向后結轉的寬松政策④比如澳大利亞、丹麥等國允許資本損失無限期向后結轉。，也有3—10 年不等的一般規定。⑤比如挪威允許資本損失向后結轉10 年，墨西哥允許資本損失向后結轉3 年，比利時、芬蘭、波蘭等國允許資本損失向后結轉5 年。此外，個別國家甚至允許交易損失向前結轉較短年限。⑥比如日本、荷蘭等國允許資本損失向前結轉1 年。據此，我國應借鑒國際經驗，在構建資本性資產交易損失扣除制度時，既要充分尊重市場交易結果，又要注意防范納稅人通過故意制造交易損失以侵蝕稅基的風險，還要統籌兼顧稅收征管實際，建議在一個納稅年度內允許將資本性資產交易損失限制在同項交易利得中彌補，不足彌補部分允許向后結轉5 個納稅年度逐年延續彌補。

（四）精準定位稅收優惠政策的靶向目標

根據個人所得稅制度完善的目標以及稅收治理的新變化新要求，應適當調整稅收優惠政策的靶向目標，以能否促進個人所得稅發揮調節收入分配功能為衡量標準，統籌兼顧促進科技創新和吸引高端緊缺人才的價值導向，對現有資本性所得稅收優惠政策進行一次全面摸底和分析，并做出分類處理：對加大勞資收入差距、拉大貧富差距的優惠政策應及時清理廢止；對仍能發揮一定功能但作用價值已大不如前的優惠政策在經過相關部門充分論證后決定取舍；對依然符合經濟社會發展目標確需繼續保留的優惠政策，可在時機成熟時以制度化方式確立下來，以保證稅收政策的穩定性和可預期性。

需要特別指出的是，伴隨資本市場和房地產市場的持續快速發展，股票投資和房產增值已成為個人財富積累的重要來源，也是個人收入差距不斷擴大的重要原因。為增強個人所得稅調節收入分配的力度和精準性，促進全體人民實現共同富裕，建議重點調整與股票轉讓以及二手房轉讓相關稅收政策。第一，廢止個人轉讓上市公司股票以及全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司非原始股取得的所得暫免征收個人所得稅政策，要求對上述股票轉讓行為應按照財產轉讓所得征收個人所得稅。同時，為鼓勵引導長期投資、抑制短期投機行為，可根據個人轉讓持有股票的期限長短設置差異化的稅收優惠規定。比如，個人轉讓持有期限超過6 個月的股票，可按應納稅所得額的80%計算納稅，轉讓持有期限超過6 個月但未滿12 個月的股票，可按應納稅所得額的50%計算納稅，轉讓持有期限超過12 個月的股票，可以享受免征個人所得稅優惠。第二，調整關于納稅人轉讓住房時無法提供房屋原值憑證的，允許按較低征收率核定征收個人所得稅的政策規定。①《國家稅務總局關于個人住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》（國稅發〔2006〕108 號）規定，納稅人未提供完整、準確的房屋原值憑證，不能正確計算房屋原值和應納稅額的，稅務機關可根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十五條的規定，對其實行核定征稅，即按納稅人住房轉讓收入的一定比例核定應納個人所得稅額。具體比例由省級地方稅務局或者省級地方稅務局授權的地市級地方稅務局根據納稅人出售住房的所處區域、地理位置、建造時間、房屋類型、住房平均價格水平等因素，在住房轉讓收入1%—3%的幅度內確定。對社會上普遍認為核定征收方式是稅收優惠措施的錯誤觀點進行正本清源，回歸核定征收方式實施的本意，發揮其在房產交易中的稅收調節功能，通過大幅提高征收率（比如提高至30%）來引導納稅人在計算應納稅額時盡可能采用據實征收方式，促使納稅人培養保管購房合同、發票等涉稅成本資料的良好習慣，助力恢復住房交易按“所得”課稅的本來屬性（劉維彬等，2020）。

（五）稅務機關加大對個人資本性所得稅收征管力度

稅務機關在現有自然人稅收征管制度基礎上，應以2021 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》為指導，著重從以下五方面加強制度建設，加大對個人資本性所得稅收征管力度。第一，對自然人實施分級分類管理。對重點群體取得的特定所得進行明確區分是稅務機關合理配置征管資源、有效提高征管效率的邏輯起點。國家稅務總局印發的《納稅人分級分類管理辦法》（稅總發〔2016〕99 號）將自然人分為高收入高凈值自然人和一般自然人，分類的定性標準為是否經相應層級稅務機關確定，定量標準為收入或資產凈值是否超過一定額度。在對自然人精準分類基礎上，下一步應加大對高收入高凈值自然人資本性所得的監管力度，適度放寬對一般自然人取得包含資本性所得在內各類所得的管理力度，以增加中低收入者的財產性收入，從而體現個人所得稅“提低、擴中、限高”的目標導向。第二，建立健全個人收入和財產信息系統。加快推動現金管理立法，對自然人的現金支付進行嚴格規范，當現金交易超過一定額度的要求強制使用電子轉賬方式。同時逐步將所有自然人取得的財產信息納入登記系統，以納稅人識別號為抓手，對自然人的收入財產信息進行“一人式”電子智能化歸集。第三，完善稅務機關內外部信息共享機制。在稅務機關內部，應更新升級“自然人電子稅務局”系統，將個人全國范圍內的財產性收入信息通過自然人電子稅務局流轉聯通，便于各地稅務機關共享信息協同征管。在稅務機關外部，除了應進一步優化完善與其他行政機關（比如不動產登記機關以及市場主體登記機關）的信息共享機制外，還應與金融機構、第三方支付平臺、相關產業行業協會等組織建立信息共享機制，更應健全CRS信息交換機制，逐步將我國稅收居民海外非金融類資產（比如房產、豪車、名貴字畫等）信息納入交換范圍，以此不斷拓展稅務機關獲取自然人涉稅信息的途徑和方式。第四，建立健全以“信用+風險”為基礎的新型監管機制。稅務機關依據自然人不同納稅信用等級實施差異化監管，對納稅信用等級高且稅收風險低的納稅人，幫助其充分享受政策紅利并提供更多納稅服務便利；對納稅信用等級中且存在一般性稅收風險的納稅人，采用提示提醒、督促整改和約談警示等工作方法，建立健全容錯糾錯機制，幫助其消除稅收風險并不斷提高稅法遵從度和納稅信用等級；對納稅信用等級低且稅收風險高的納稅人，通過風險畫像實施動態精準監管，涉嫌違法犯罪的直接推送至稅務稽查部門，從嚴從快處理并予以公開曝光。同時，對自然人納稅信用管理建章立制，不斷擴大自然人納稅信用評價信息在社會信用體系中的使用面，并實行動態信用等級分類辦法。第五，細化反避稅條款規定。參考企業所得稅反避稅條款規定，結合自然人稅收征管實際，對“關聯方”“獨立交易原則”“控制”“實際稅負明顯偏低”“合理商業目的”等名詞明確具體判定標準，制定頒發納稅調整具體辦法。同時，及時梳理總結個人利用資本性所得避稅的特點和常用手法，出臺規范性文件和典型案例來指導基層稅務機關有效打擊自然人惡意稅收籌劃和避稅行為。