新時(shí)期城市公共管理模式創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)及推進(jìn)路徑

胡海明 路 欣

（1.中共伊春市委黨校，伊春 153000；2.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

城市公共管理最根本的任務(wù)是在政府推動(dòng)下，建立健全城市物質(zhì)文化環(huán)境和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給體系，滿(mǎn)足城市居民的切實(shí)需求，從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐加快和城市化進(jìn)程加快，城市公共管理出現(xiàn)了新問(wèn)題，使城市公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，城市公共管理模式創(chuàng)新問(wèn)題如不加以解決，極有可能使城市社區(qū)秩序混亂，應(yīng)仔細(xì)研究城市公共管理模式創(chuàng)新的推進(jìn)路徑。

一、城市公共管理中存在的問(wèn)題及成因

（一）政府管理職能“越位”

政府管理職能“越位”主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府管理職能的“越位”。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以政府統(tǒng)一分配為主導(dǎo)，體現(xiàn)為公、私財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)和管理功能發(fā)揮不足，由于市場(chǎng)因素的影響力微弱，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力受損等情況出現(xiàn)，這一時(shí)期的“越位”主要體現(xiàn)在政府這只“有形之手”抓的過(guò)于嚴(yán)格，限制了市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”的功能發(fā)揮。

其二，改革開(kāi)放新時(shí)期政府管理職能的“越位”。自我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制和政府管理發(fā)生改變，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)和管理得到了很大程度的解放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以飛速發(fā)展，政府將自主經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的權(quán)利還給市場(chǎng)、還給企業(yè)主，這一時(shí)期政府的職能主要為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。事實(shí)證明，在“兩只手”的作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模逐漸躍升，引起世界矚目，這是我黨在領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)道路探索中的又一大光輝成就。但此時(shí)，我國(guó)城市公共管理面臨著習(xí)慣于舊的管理思想和管理模式等因循守舊的挑戰(zhàn)，管理模式亟待創(chuàng)新。然而，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政治體制造就了與這種高度集中化體制相適應(yīng)的利益集團(tuán)，而管理模式的改變，某種程度上意味著利益集團(tuán)的利益及權(quán)利發(fā)生變化，這個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程和轉(zhuǎn)變過(guò)程需要面對(duì)利益集團(tuán)既得利益減少和成本增加，傾向于加強(qiáng)或維持原有的管理模式等多重阻力，給傳統(tǒng)的城市公共管理模式和管理方式的變革帶來(lái)難題。

綜上所述，政府“越位”不僅會(huì)造成經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域僵化，還會(huì)造成城市公共管理缺位，更會(huì)造成公共管理領(lǐng)域缺乏政府管理和服務(wù)缺乏等嚴(yán)重后果。

（二）城市建設(shè)規(guī)模失控

城市建設(shè)規(guī)模失控是現(xiàn)階段城市建設(shè)和政府管理所面臨的問(wèn)題之一。其一，資金相對(duì)不足是轉(zhuǎn)變城市公共管理模式無(wú)可避免的問(wèn)題。一方面，隨著全面深化改革和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，城市建設(shè)工程量在今后一個(gè)時(shí)期勢(shì)必加大，對(duì)建設(shè)質(zhì)量的要求必然提高，而資金短缺會(huì)遏制城市建設(shè)，對(duì)城市建設(shè)中公共管理模式創(chuàng)新造成嚴(yán)重影響。另一方面，多方集資渠道稍顯不夠。城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期持續(xù)的浩大工程，想要完全靠政府這一單一主體解決資金和擴(kuò)大規(guī)模等問(wèn)題，難有很大作為。其二，負(fù)債經(jīng)營(yíng)的建設(shè)模式出現(xiàn)，給城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。大舉的負(fù)債經(jīng)營(yíng)是否合理還有待商榷，它不僅是抓住機(jī)遇的重要手段，也是城市公共建設(shè)實(shí)現(xiàn)其自身特殊性的方式，但問(wèn)題在于，一方面作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品的城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不能隨時(shí)轉(zhuǎn)換為資金的形式，帶來(lái)的不靈活和回收周期長(zhǎng)的問(wèn)題有待解決。另一方面，部分政府官員一味追求政績(jī)，忽視了城市建設(shè)資金不足的問(wèn)題，一味擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，但財(cái)政收入有限導(dǎo)致政府必然向銀行貸款，政府的信用形象使得極少數(shù)情況下會(huì)被限額貸款，從而極易出現(xiàn)部分城市建設(shè)債務(wù)無(wú)法及時(shí)歸還的現(xiàn)象，引發(fā)負(fù)債經(jīng)營(yíng)不適度帶來(lái)的一系列“形象工程”等城市建設(shè)規(guī)模失控的窘境。

綜上所述，城市建設(shè)規(guī)模失控會(huì)導(dǎo)致政府主導(dǎo)信貸經(jīng)營(yíng)、銀行不良資產(chǎn)增多、企業(yè)墊付資金長(zhǎng)期被套牢、上游建筑材料供應(yīng)商債務(wù)危機(jī)、部分中小企業(yè)被拖垮等一系列社會(huì)矛盾的出現(xiàn)，甚至產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，給城市建設(shè)和政府管理帶來(lái)難題。

（三）部分政府官員管理能力有待加強(qiáng)

部分政府官員管理能力有待加強(qiáng)是城市管理模式創(chuàng)新面臨的又一大挑戰(zhàn)，城市管理模式的轉(zhuǎn)變周期長(zhǎng)，滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，未能全面轉(zhuǎn)變，其中的影響因素包括部分政府官員管理能力不足。

其一，部分政府官員未能綜合平衡各利益群體的利益需求，未能真正從城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)狀出發(fā)進(jìn)行管理，導(dǎo)致部分政策未能有效落地、落細(xì)，帶來(lái)個(gè)別地方出現(xiàn)一些如失業(yè)率升高、環(huán)境治理能力弱、居民住房資源緊等不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

其二，部分政府官員由于科學(xué)文化素質(zhì)和管理能力不高，未能全面掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的知識(shí)，專(zhuān)業(yè)不對(duì)口的現(xiàn)象存在，導(dǎo)致城市管理中未能有效深入理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城市社會(huì)管理的聯(lián)系，未能理解社會(huì)變遷對(duì)城市公共管理模式創(chuàng)新的要求，出現(xiàn)一些管理僵化的現(xiàn)象，更有一些官員仍舊不肯拋棄陳腐的思維方式和管理理念等，對(duì)城市管理模式和方式的轉(zhuǎn)變更新意義缺乏明確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致城市管理模式創(chuàng)新的實(shí)效性降低。

二、城市公共管理模式創(chuàng)新的路徑選擇

（一）提高政府信息透明度，增強(qiáng)公民知情權(quán)

政府信息透明度是一個(gè)國(guó)家在社會(huì)治理方面成熟與否的衡量指標(biāo)之一，更是適應(yīng)社會(huì)信息多元化發(fā)展的必然選擇。目前，隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體社會(huì)的飛速發(fā)展，對(duì)城市公共管理模式的創(chuàng)新帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)，為適應(yīng)新時(shí)代城市居民的需求，政府作為管理主體，應(yīng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，提高信息透明度，增強(qiáng)公民知情權(quán)。

其一，建立互聯(lián)網(wǎng)對(duì)話(huà)平臺(tái)，保障公民網(wǎng)絡(luò)資源享有權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%的社會(huì)信息資源掌握在政府手中，其中又有80%處于封閉半封閉狀態(tài)。政府的信息公開(kāi)是確保人民生活水平的重要方面。一方面，要建立網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)話(huà)平臺(tái)，提高民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，增強(qiáng)居民網(wǎng)絡(luò)信息享有權(quán)，可以加強(qiáng)監(jiān)督，使權(quán)利運(yùn)行得更加順暢。另一方面，通過(guò)信息資源共享，使居民更加了解社會(huì)管理，能夠依法參與社會(huì)管理，有效提出意見(jiàn)和建議，穩(wěn)步提升我國(guó)居民參與社會(huì)管理。此外，要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息共享，有效減少居民辦事程序，解放政府人力，提升政府管理水準(zhǔn)。

其二，加強(qiáng)信息公開(kāi)，避免報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，滿(mǎn)足居民依法知情的需要。一方面，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，新聞媒體要發(fā)揮職能，建立好信息公開(kāi)，避免新聞報(bào)道報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)、“捂蓋子”等現(xiàn)象存在。另一方面，政府要嚴(yán)格管控和審核信息，牢牢掌握意識(shí)形態(tài)陣地，對(duì)居民起到正面引導(dǎo)和教化作用，尤其要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)，同時(shí)做到貼近事實(shí)原貌。此外，還要做到一定程度的政務(wù)公開(kāi)，滿(mǎn)足居民參與心理。

其三，信息公開(kāi)要做到具有時(shí)效性、動(dòng)態(tài)化、生動(dòng)化，使居民喜聞樂(lè)見(jiàn)。一方面，政府有關(guān)部門(mén)要秉持著提高居民生活質(zhì)量的宗旨和原則，隨時(shí)關(guān)注社會(huì)變遷中的城市改變，及時(shí)發(fā)布信息；語(yǔ)言要翔實(shí)可靠，力求生動(dòng)簡(jiǎn)練，群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)。另一方面，建立政府發(fā)言人機(jī)制，對(duì)居民關(guān)心的事進(jìn)行及時(shí)報(bào)道和討論，對(duì)政府新修訂的政策，要對(duì)居民代表進(jìn)行及時(shí)講解，更好滿(mǎn)足群眾對(duì)信息知情的需求。

（二）培育城市公民的自主性，轉(zhuǎn)變城市政府職能

與西方的城市管理大為不同的是，我國(guó)城市管理中，居民表現(xiàn)為“順從”的態(tài)勢(shì)，公眾主體意識(shí)不強(qiáng)，參與度不高，部分居民責(zé)任感不強(qiáng)等問(wèn)題存在，這不僅與城市治理有著密切的聯(lián)系，更是中西方政治文化在起作用。再加上我國(guó)社會(huì)非營(yíng)利組織發(fā)展不強(qiáng)，導(dǎo)致公眾參與度低，從而不可避免地造成政府職能混亂，長(zhǎng)期以來(lái)既“劃槳”又“掌舵”。所以，必須培育城市居民的自主性，使之能夠主動(dòng)參與政府的決策、執(zhí)行，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)從“劃漿”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。

其一，建構(gòu)我國(guó)新型城市政治文化，提升居民自主性。一方面，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀推動(dòng)政治文化形成和發(fā)展，提升居民自主意識(shí)、參與意識(shí)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的二十四字方針，是我國(guó)居民行動(dòng)的依據(jù)，政府有關(guān)部門(mén)履責(zé)，大力宣傳其核心要義，確保入腦、入心、入行，使居民自覺(jué)為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而努力。另一方面，講好中國(guó)故事，推動(dòng)城鎮(zhèn)居民意識(shí)發(fā)展。通過(guò)家庭教育、學(xué)校教育和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等傳播手段和途徑，讓居民了解我國(guó)革命、建設(shè)和改革的發(fā)展歷史，使居民增進(jìn)對(duì)共產(chǎn)主義的信仰，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，使居民自覺(jué)自愿參與城市建設(shè)，力求語(yǔ)言簡(jiǎn)練、生動(dòng)、有效。

其二，發(fā)展城市公眾參與團(tuán)體，提高居民參與程度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀戰(zhàn)略背景下，城市居民的自我服務(wù)需求大大增強(qiáng)，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展潮流，建章立制，助力發(fā)展城市公眾參與，充分發(fā)揮城市社區(qū)居委會(huì)的基層服務(wù)、管理功能，依法合理、有效地解決城市公眾參與團(tuán)體發(fā)展滯后的窘境。一方面，政府履責(zé)，在權(quán)力、資源、信息、技術(shù)、資金五個(gè)方面給予社會(huì)非營(yíng)利團(tuán)體以適當(dāng)傾斜，促進(jìn)城市社區(qū)居民有效參與城市管理，使其能夠積極按照相關(guān)程序?yàn)槌鞘泄芾砗统鞘薪ㄔO(shè)建言獻(xiàn)策。另一方面，在政府有關(guān)部門(mén)的帶領(lǐng)下，做好社會(huì)非營(yíng)利組織的培訓(xùn)，在城市社區(qū)基層黨委的幫助下成立黨支部，在社區(qū)居委會(huì)的幫助下，開(kāi)展事務(wù)性工作，使其積極為城市社區(qū)管理和建設(shè)貢獻(xiàn)力量。對(duì)此，我們還應(yīng)批判地吸收一些有益經(jīng)驗(yàn)，助力社會(huì)非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)和發(fā)展，政府在技術(shù)技能、資金資源、信息共享等方面予以一定的支持，從而發(fā)揮社會(huì)非營(yíng)利的效能。

總之，針對(duì)城市社區(qū)居民參與不足的現(xiàn)實(shí)樣貌，政府必須制定一套行之有效的方略，大膽合理放權(quán)，制定行動(dòng)綱領(lǐng)和項(xiàng)目及實(shí)施方略，切實(shí)提升城市社區(qū)居民參與程度。

（三）建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋

針對(duì)城市社區(qū)管理，制定一套行之有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，并使之建立健全，十分必要。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的健全這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，對(duì)城市管理和城市建設(shè)起到十分重要的作用，如果這套系統(tǒng)失靈，會(huì)使城市居民生活混亂，同時(shí)也體現(xiàn)出建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的重要意義。

其一，制定方略，建構(gòu)和完善城市總體規(guī)劃。要注重加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)和完善制定的規(guī)劃項(xiàng)目和應(yīng)急預(yù)案，厘清管理的具體實(shí)施辦法，使國(guó)家各項(xiàng)城市管理政策充分落實(shí)。據(jù)調(diào)查，上海市針對(duì)城市供水排水、橋梁工程、交通設(shè)施等六個(gè)方面統(tǒng)一管理，從宏觀布局的戰(zhàn)略視角進(jìn)行深層規(guī)劃，全面、穩(wěn)步對(duì)城市管理進(jìn)行深層改革，使城市綜合功能得以充分發(fā)揮等，這些都可以為城市管理創(chuàng)新提供可借鑒的思路。

其二，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。一方面，要做好政府、企事業(yè)單位職責(zé)分化，高度明確政府職能和責(zé)任，將政府職責(zé)之外的事務(wù)交由企業(yè)、單位、社會(huì)非營(yíng)利組織等，以便厘清政府職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)多重效力，如此才能職責(zé)明晰地實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)全覆蓋。另一方面，要轉(zhuǎn)變政府管理方式，簡(jiǎn)政放權(quán)以充分適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放，政府履責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督城市社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量、公共信息的發(fā)布、公共資源的分配及公共產(chǎn)品的質(zhì)量等，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。

（四）創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)，健全社區(qū)服務(wù)體系

十八大以來(lái)，我國(guó)從創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)化了我國(guó)宏觀公共管理職能，將管理視角由“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)移到“外部取向”，由具體決策上升到宏觀戰(zhàn)略，涵蓋了行政組織內(nèi)部管理與城市社區(qū)外部管理兩重內(nèi)涵和主旨，增強(qiáng)了政府管理和社會(huì)管理的雙重實(shí)效，給我國(guó)城市社區(qū)管理提供了實(shí)踐依據(jù)和理論遵循，即應(yīng)創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)，健全社區(qū)服務(wù)體系。

其一，政府應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀職能，充分發(fā)揮監(jiān)督?jīng)Q策、宏觀戰(zhàn)略協(xié)調(diào)等功能，建立長(zhǎng)期行之有效的黨、政府、企業(yè)、社會(huì)四者緊密聯(lián)系的組織體系，建立健全城市社區(qū)的責(zé)任、權(quán)力、利益、義務(wù)四位一體的“條塊”關(guān)系，結(jié)合黨中央的各項(xiàng)指示，不斷深化結(jié)構(gòu)優(yōu)化和部門(mén)改革，明確職責(zé)分工，將社區(qū)、街道辦、社會(huì)非營(yíng)利組織的職責(zé)分別歸位，讓各部門(mén)的職能得以充分發(fā)揮，使結(jié)構(gòu)能夠充分迎合新時(shí)代城市管理的需要。

其二，堅(jiān)持宏觀視角，健全社區(qū)服務(wù)體系。一方面，要堅(jiān)持落腳城市社區(qū)。密切關(guān)注群眾所關(guān)心的事務(wù)，結(jié)合社區(qū)工作實(shí)際，充分發(fā)揮社區(qū)的協(xié)調(diào)矛盾功能及公共服務(wù)功能等。另一方面，要積極建立健全密切聯(lián)系群眾的服務(wù)體系。建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)、服務(wù)主體多元化、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系，不僅要喚起居民意識(shí)，還要政府履責(zé)發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，更要推進(jìn)好社區(qū)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新和建構(gòu)，做到與政府管理與黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治結(jié)合，以滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。