政府采購內部控制管理風險與防范措施研究

林麗君 浙江中瑞華會計師事務所有限公司

政府釆購審計是指依照法律的規定，由各級行政機關對政府釆購的當事人實施政府采購的情況和政府釆購監督管理部門的監督管理情況進行審計、監督、評價及鑒證的活動。政府采購業務根據相關的法律、法規、規章制度的規定，結合政府采購需求特點和業務管理要求制定相應的內部控制，旨在規范采購管理活動，使“公平、公正、公開、誠信”原則在政府采購活動中得到保證。內部控制要想充分發揮防范風險的作用，就要快速識別風險、分析風險的成因并精確的評估風險，根據風險的優先順序制定針對性的控制措施。政府采購審計就是識別采購政策風險的有力手段，通過政府采購審計發現政府釆購各個環節存在的問題及評估風險發生的可能性和影響程度，從而促進相關政策的建立健全，合理保證政府采購“公開、公平、公正、誠信”，有效防范采購中舞弊和腐敗現象的發生，使政府采購資金合規合理使用，政府的管理水平和政府公信力得到提升。

一、政府釆購審計的對象

政府采購內部控制管理的全流程包括采購的申請、審批、執行與監管，所以政府采購審計也應涉及全流程的各環節。在政府采購中包含審計的對象有以下五個方面：

一是采購單位：一般是指各級國家行政機關、實行財政預算管理的事業單位和社會團體，以及使用財政性資金辦理政府采購事項的非企業性單位。

二是各級政府采購中心和政府采購中介機構：政府采購中心是政府采購的集中機構，是政府采購的具體實施部門，屬于政府采購代理機構。政府采購中介機構是具有法人資格，有招標能力的，經財政部門認定可從事政府采購招投標等行為的招標代理機構。

三是財政部門中的政府采購管理機構：省市級財政部門下的采購管理部門；政府下屬的各機關事業單位等內部的采購管理部門。

四是招投標環節的評標專家：是指經省級以上人民政府財政部門選聘，以獨立身份參加政府采購評審，納入評審專家庫管理的人員。

五是政府采購供應商：主要是指履行政府采購合同的中標、成交供應商。

二、政府釆購實施存在的主要風險

(一)非公開采購方式下采購預算編制不準確風險，影響財政資金的效益

根據某市提供的近2年政府采購匯總數據，非公開招標采購占比接近40%(2020年度35.83%，2021年度37.69%)。分析2020年和2021年該市非公開方式的采購預算和中標價，中標價格為采購預算金額90%以上的占65%。由于在非公開招標采購方式下競爭性不足，就存在采購預算編制不準確的風險。不管是邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商還是單一來源采購，采購預算金額的確定都至關重要，但非公開招標采購比重過大會存在廉潔風險，導致預算編制不準確。

(二)違反規定“化整為零”規避公開招標等風險

一個預算項目下公開招標的同一類別、同一品目的貨物或服務，在一個財政年度內其累計資金數額超過招標數額標準的，除只能從唯一供應商處采購的，都應該采用公開招標方式采購。

但在采購實務中還是存在違反規定“化整為零”規避公開招標的情況。如某市服務項目，2個項目決策時間相同，采購需求相似，片區相近，采購公告發布時間相同，招標代理機構相同，中標單位相同，合同簽訂日期相同。項目合并預算金額合計677.09萬元，已達到公開招投標標準400萬元。但在采購服務時拆分成2個項目采用競爭性磋商等非公開招標方式采購。

(三)招投標過程流于形式風險

招投標過程流于形式風險，就不能真正實現公平公正公開的采購。集中采購招投標過程的合法性，是市場競爭環境“公平、公正、公開”，合理保障財政資金使用效益的必要手段。招投標過程流于形式的風險主要體現在以下兩點：

1.按照內定供應商條件來設置資信技術評分條款

為排除競爭者，讓內定供應商中標，在制定招標文件時，采購方會要求招標代理機構以內定供應商的擁有的資格，證書及業績為參考或直接邀請該內定公司的人員共同討論修改投標入圍的資格條件、資信技術條款，該公司有的條件或資質，發標文件就寫進去；該企業不具備的條件或資質，發標文件就不提及。

2.陪標或串標

由擬中標單位出面邀請幾家供應商前來投標，參與投標的這幾家單位事先獲知擬中標單位的意向，在參與招標時將本單位的投標書有意制作的略遜一些使擬中標單位中標。如采用不提供資格證書的原件、不提供業績或隨便提交采購方案等形式相互陪標。

(四)單一來源采購依據不充分風險

招標貨物或者服務符合以下情況的才可以采用單一來源方式采購：(1)采購的貨物(服務)只能有唯一的供應商提供；(2)發生了緊急的不可預見的事情導致其他供應商處不能提供采購的；(3)添置的采購金額不超過原合同總額的百分之十，采購的項目(服務)只能由原來的供貨商提供；(4)符合以下條件的公共服務項目：一是在現有的條件下更換承接主體將使原項目一致性要求、服務配套要求無法保證，從而會大幅增加服務成本，或造成投資損失；二是省級、省級以上主體購買同類項目的采購結果在最近一年是通過政府公開競爭的方式產生，下屬單位確實需要直接采購。

單一來源采購依據不充分容易造成廉潔風險，主要體現在：

第一，單一來源采購專家論證不符合唯一性要求：單一來源采購方式的采用由采購人提出，采購的是唯一的專利或專有技術使用的貨物或服務，或者采購有特殊要求的公共服務項目只有唯一的供應商的，應當由專業技術人員出具唯一性論證。

對某市近三年單一來源采購項目進行抽查，抽查發現專家在論證唯一性的時候，僅對為加快項目實施效率、工作多年，技術標準掌握得好，熟悉流程，是某區域最有實力等進行論證，未按照規定對唯一性進行論證。如：某一單一來源采購專家論證：某單位從2003年開始舉辦車博會，至今已經有17年，圓了某市10萬多市民的購車夢，促進了某市的汽車消費，提升了汽車文化，是拉動某市經濟增長的重要展會，也為經銷商和購車者提供了良好的交易平臺，成為某市車市的一個“風向標”。17年辦展經驗及品牌沉淀，汽車展會已成為某地區汽車行業、汽車經銷商和愛車市民心中最具影響力、最有公信力、最有銷售口碑和檔次最高的專業車展。專家組一致建議采用單一來源采購方式進行采購，擬定供應商為某單位。

第二，單一來源采購理由不符合邏輯風險：因本套儀器設備技術要求高，經市場調研，在全國范圍內唯有某單位能夠滿足本項目等設備的加工要求，配套設備材質和加工方面也達到生產要求，因此具備唯一性。現因該裝置購置完成后還需要安裝、調試，時間非常緊張，經會議同意，擬采用單一來源采購。

(五)重采購輕執行監管不到位風險

如某單位《食材配送采購合同》第六條定價原則，價格以某市發展和改革委員會網站公布的《菜籃子價格公示表》中行情價格為依據(每期發布次日起按該期的價格，直至下一期發布之日)，乘以中標供應商投標結算率進行結算；采購的食材如發改委網站未提供監測價格的，則參考一下菜場、超市(以東方超市、永輝超市為主)同期掛牌價(采購人與供應商雙方確認)乘以中標供應商投標結算率結算(每期詢價次日起按該期的價格，直至下一期詢價之日)。但實際結算時卻沒有按照合同約定進行監測。重采購輕執行的行為，無法保證價格的公允性，自然也不能保證財政資金結算的準確性。

三、加強政府釆購實施的控制措施

針對以上政府采購管理中存在的風險，應采取相應的防范措施。

(一)非公開采購方式下內控防范措施

采購人應當將采購預算金額確定的充分性作為政府采購內控管理的重要內容，建立健全采購預算金額確定管理制度，加強對采購預算金額的確定過程進行風險管理。如：詢價確定，事先供應商詢價價格一般是協商的焦點問題，協商小組應通過協商幫助采購人獲得合理的成交價并保證采購項目質量。

(二)違反規定“化整為零”規避公開招標等風險內控防范措施

采購項目采購方式的確定，作為采購單位重大經濟事項，應嚴格執行“三重一大”程序進行決策，加強決策依據的論證，對于故意規避公開招標行為的違反上位法的決策結果，應追究責任。

(三)招投標過程流于形式風險內控防范措施

招標代理機構在制定技術要求時有針對性、傾向性，排除了一些招投標單位。如在技術商務標的技術指標上進行了某些特定的規定而限制了招標范圍，缺乏競爭力。采購單位應加強對招標文件進行審核，合理保證招標文件采購需求描述準確、供應商資格公平公正、合同條款合法合規。政府采購管理部門對招標代理機構進行定向、不定向的抽查機制；經常檢查、抽查可能容易存在違法違規的政府采購項目；對參與采購流程的部門和人員隨機抽查，執法檢查人員采用隨機選派，同時也可委派第三方機構協助檢查等方式。

(四)單一來源采購依據不充分風險內控防范措施

單一來源采購依據不充分風險涉及采購單位(采購申請環節)、論證(評標)專家(采購執行環節)及政府采購管理部門(監督環節)。首先采購單位采購崗位人員應掌握政府采購單一來源相關法律法規和本單位的采購制度，嚴格按照相關規定，對符合單一來源條款的采購業務才能申請單一來源采購方式；論證(評標)專家應提升專業勝任能力，不受采購方影響，獨立客觀公正做出是否符合唯一性論證；政府采購管理部門應根據審批職能，審核唯一性的理由是否成立，通過申請決策、執行和監督審核相互分離的原則，防范采購風險，降低采購成本，杜絕利益輸送，提高資金效益。

(五)重采購輕執行監管不到位風險內控防范措施

根據《行政事業單位內部控制規范》的相關要求，針對合同履行環節確定歸口部門，建立合同管理的崗位責任制和合同履行監督審查制度，提升歸口部門相關人員的崗位勝任能力，充分發揮內部審計在合同管理中的風險防控職能作用，重點審核合同付款是否遵循合同要求，整個合同履行過程是否按照合同約定執行，避免多結算合同款。