珠三角地區數字出版產業政策工具研究
——基于內容分析法的政策文本分析

陳兵，李方芳

（安徽財經大學文學院，安徽 蚌埠，233030）

2004年4月，國家新聞出版總署決定開始進行出版體制改革，除人民出版社以外的所有出版社都將轉型為經營型企業單位，這是中國出版產業真正走向市場的標志.隨著信息全球化的進程不斷推進，數字化成為驅動高質量發展的重要支撐.近年來，數字出版產業展現出巨大的產業潛力，并日益成為我國出版產業變革的“前沿陣地”.黨的十八大以來，在國家大力推進數字中國建設、促進數字經濟發展、實施文化數字化戰略的背景下，數字出版作為重要的新興文化業態在多方面取得了長足進步.2023年2月發布的《2021—2022中國數字出版產業發展年度報告》顯示，2021年我國的數字出版產業整體規模全年達到12762.64億元，比上年增加8.33%，顯示出我國的數字出版產業依然保持著較好發展勢頭.

珠三角地區作為全國經濟發展的重要引擎，發展數字經濟和數字產業的意義重大.當前我國數字出版產業之所以能夠保持強勁的發展態勢，除了信息科技變革的影響之外，從國家到地方配套的政策紅利也是不可忽視的重要因素.本研究依托政策工具理論，借助內容分析法，對珠三角地區的數字出版產業政策開展定量研究，分析促進珠三角地區數字出版發展所使用的政策工具及其特征規律，有助于進一步了解珠三角地區數字出版產業發展方向和政策，有利于深化珠三角地區數字出版產業政策的創新理論，對區域間數字出版產業合作具有指導意義.

1 文獻綜述

現階段學者關于數字出版產業政策的研究主要集中在數字出版產業政策及特征、融資政策、稅收政策、人才政策、政策績效評估等方面.吳江文[1]結合數字出版產業特征，運用產業政策三分法將數字出版產業政策劃分為數字出版產業結構政策，數字出版產業發展政策及數字出版產業組織政策.此外，譚冰[2]建議從宏觀和微觀兩個角度制定數字出版產業政策；周艷敏[3]將數字出版產業政策分為宏觀性政策和專門性政策兩類.錢明輝等[4]認為，數字出版融資結構包括風險融資、債權融資等多種方式，應優化現有融資政策，開發多樣性融資產品和渠道.宮麗穎等[5]認為中央層面數字出版財稅政策保障了出版產業發展，但應保證公平、注重扶持中小微企業，適量適度，避免過度干預，明確稅收優惠的范圍.張新新[6]認為人才隊伍建設在數字出版產業發展中起重要作用，應制定數字編輯職稱制度，新型高端人才智庫建設等方面政策.郭劍等[7]建議我國數字出版產業引入定量研究，提供現有定量研究指標的科學性、有效吸收企業績效評估的經驗，以此完善我國數字出版產業政策的評估.

綜上，當前對數字出版產業的政策研究成果較多，理論和方法較為成熟，政策工具的選擇對于數字出版產業的可持續發展具有導向性作用，可規避數字出版產業發展負面影響和風險危機.當前大灣區數字出版產業正處于快速發展階段，開展對珠三角地區數字出版產業發展的政策內容，研究各種類型的政策工具使用特征及規律，具有理論和現實意義.

2 數字出版政策分析框架

為了更加客觀地分析和研究政策文本，構建科學合理的政策文本分析框架是前提.本研究參考羅斯韋爾和澤福德的政策工具分類方法[8]，將珠三角地區的數字出版產業政策工具分為環境類、供給類、需求類3種類型，作為基本政策工具分析維度X，各類政策工具的類型和含義如表1所示，同時結合產業生命周期理論,將產業活動流程作為分析的另一個維度Y，由此構建出珠三角地區數字出版產業政策工具二維分析框架.

表1 基本政策工具的類型與含義

2.1 X維度：基本政策工具

環境類政策是為了給數字出版產業創造合適的發展環境，包括金融支持、稅收優惠、法規管制、策略性措施，主要從間接層面對數字出版產業發展提供支持；供給類政策是為數字出版產業發展提供主要動力，包括人力資源管理、技術支持、信息支持、基礎服務、資金支持.能夠對數字出版產業起到推動作用，擴大產業供給；需求類政策是為數字出版產業發展擴大需求、減少市場不確定性提供的包括政府采購、海外機構等措施.

2.2 Y維度-產業活動流程

數字出版產業活動是數字出版產業政策的重點作用對象，因此，產業活動的特性在政策制定時要充分考慮.在完整的數字出版產業鏈中，內容、技術、平臺等供應商都會參與到內容的創作、加工、發行等環節當中.本研究結合產業生命周期理論，將數字出版產業活動分為內容創作、制作加工、發行傳播、市場消費等4個環節，從而加深對數字出版產業政策的理解，更好地對其進行解讀.

3 研究過程

本研究旨在分析珠三角地區數字出版政策出臺和支持情況，選取十八大（2012—2023）以來廣東省級層面和珠三角9 市出臺的相關數字出版政策.綜合運用政策文本計量、內容分析法來對數字出版政策進行闡釋，結合描述性統計方法具體分析數字出版政策工具的運用情況.

3.1 資料來源

在廣東省人民政府、廣東省工業和信息化廳、廣東省廣播電視局、廣州市人民政府、深圳市人民政府、深圳市廣播電視局等珠三角地市官方網站上查找相關文件信息.經過反復閱讀、篩選、查漏補缺、截止2023年4月，共收集到83份數字出版產業政策作為研究樣本.

3.2 內容編碼

在內容分析法中，分析單元是最基本的分析單位.因為數字出版產業政策文本內容較為復雜，所以本文以收集到的政策文本中的段落或段落中的一句話作為分析單元，避免出現編碼遺漏的現象.在充分研讀政策文本后，根據上述確定的二維分析框架按照“政策編號-條款序號”對其進行編碼，形成的編碼表如表2所示.

表2 政策文本編碼表

3.3 研究結果分析

3.3.1 X維度量化分析

將政策文本編碼之后進行統計分析，如表3所示.可知在珠三角地區的數字出版產業政策條款中，占比最多的是環境類政策工具（57.05%）；其次為供給類政策工具（40.27%）；最后是需求類政策工具（2.68%）.

表3 X維度政策工具統計

（1）環境類政策工具

在環境類政策工具中，策略性措施的比例最高（42.28%），數字出版作為一種新業態，對于市場環境的要求較高，因此需要政府對數字出版產業的發展做出宏觀上的指引，例如積極推動傳統出版產業向數字出版轉型；大力發展數字出版、數字游戲等新型數字文化業態；鼓勵支持演出娛樂、展覽展示等傳統業態延伸產業鏈.其次是法規管制（12.08%），數字出版發展迅速，如果不加以監管很容易產生社會性問題，因此需要政府制定一系列的法律法規并加以管制.通過加強內容監管、嚴格市場準入、加大執法力度等措施，涵蓋數字出版產業整個環節，營造良好的市場氛圍.另外，金融支持（1.34%）和稅收優惠（1.34%）占比一致，說明政府在財力上支持數字出版產業的發展.金融支持主要是通過股權融資、貸款補貼等方式幫助企業克服資金問題，緩解金融壓力；稅收優惠可以降低數字出版產業相關企業的經營負擔，鼓勵更多的投資商投資數字出版產業，例如對積極開發新技術或新產業的企業減少納稅額，拓寬金融及衍生機構的融資渠道等.兩者共同作用以鼓勵文化產業體制改革和文化企業技術創新.

（2）供給類政策工具

供給類政策工具中，基礎服務（16.78%）占比最大，在珠三角地區，數字出版產業是發展數字經濟不可或缺的重要部分，因此珠三角地區政府十分重視對其的基礎服務.一方面完善相關的配套設施，例如搭建內容數字化生產平臺、版權保護平臺、數字閱聽平臺等；另外還設立專門的數字出版管理機構，加強與其他職能部門的溝通聯系，在有效監管數字出版內容的同時為數字出版的發展提供更多的幫助和支持.從資金支持（8.72%）和技術支持（7.38%）的占比來看，政府也很重視對數字出版產業的資金投入和給予技術支撐，這兩者是保證數字發展的關鍵因素.通過直接或間接地為數字出版產業提供研究經費、給予財政補貼，發揮各級專項資金的扶持作用，重點支持數字印刷技術、圖形圖像處理技術等核心技術的研發與應用，促進數字出版產業成果轉化.人力資源管理（4.70%）是為數字出版產業提供人才保障，通過完善數字出版人才的培養體系、制定人才培養計、構建優秀人才引進通道，為數字出版產業的發展奠定基礎.信息支持（2.68%）能夠為數字出版產業的發展提供信息支撐，提高產業信息的供給效率，為各行各業以及海內外的機構參與到數字出版產業發展中提供公共信息服務，減輕企業的發展壓力.

（3）需求類政策工具

相較于環境類和供給類的政策工具來說，需求類政策工具在珠三角地區的數字出版產業政策體系中運用較少.其中政府采購（2.01%）海外機構（0.67%）出現的頻次均為個位數.政府采購的運用反映出政府通過購買技術活服務的方式支持數字出版產業的發展，給予數字出版產業創新供給，從而降低了企業創新的風險.在海外機構設立方面，政府鼓勵數字出版相關企業通過合資、參股、收購等方式在海外設立數字出版機構，從而開拓海外市場，有利于數字出版產業快速發展.

3.3.2 Y維度量化分析

如表4所示，從產業活動流程角度可得到政策工具在數字出版產業活動的內容創作、制作加工、發行傳播、市場消費環節具體分布情況.4者占比分別為40.27%、28.86%、16.78%、14.09%.

表4 X-Y二維頻數分布統計

可以看出內容創作環節的政策工具使用最多，主要集中在策略性措施（29）上，以鼓勵號召為主.由于數字出版物除了傳播知識內容外還需要承擔起承載精神價值的作用，以此來滿足人們的精神文化需求，因此數字出版物創作的內容要保證導向正確、內容積極向上.法規管制（8）要求政府和企業要加大數字出版內容的把關力度，保證數字出版產業能夠持續健康的發展.基礎服務（7）和人力資源管理（6）為人才進行內容創作提供了平臺和配套措施，保證了內容的質量.

制作加工是數字出版產業活動的關鍵環節.同樣是策略性措施（13）出現頻數最多，主要是鼓勵數字出版企業學習和運用高新技術發展產業，推動文化資源流通.基礎服務（10）為制作加工環節提供了相關的配套設施，最大化發揮政策供給的效用.技術支持（7）和資金支持（5）表明政府在數字出版物的制作加工中給予了資金預算，配合高新技術的使用，能夠使得數字出版產業體系更加完善.

發行傳播環節主要是通過策略性措施（7）和法規管制（5）來調控的，因為該流程是盜版侵權最容易發生的環節，這一環節的政策主要是圍繞版權保護與信息傳播展開的.能夠起到改善市場秩序的作用，為數字出版產業營造一個良好的發行傳播環境.此外基礎服務（5）在這個環節也起著重要的作用，它能夠拓寬發行傳播的渠道，推行多種流通方式，讓數字出版物的發行傳播更加順暢.

市場消費環節中政策工具中的使用占比最低，且幾乎集中在環境類政策工具的策略性措施（14）部分，表明政府在政策文本中主要是通過鼓勵實施文化產業消費補貼制度，從而維持數字出版產品的市場消費比例.基礎服務（3）和資金支持（2）則是針對數字出版產品的消費提供配套的市場設施，并直接加大市場的資金投入，旨在維護數字出版產業市場消費的秩序.

4 結論與政策建議

4.1 主要結論

本研究通過對廣東省及珠三角9市有關數字出版產業政策的分析發現：第一，目前珠三角地區數字出版產業主要以環境類政策（57.05%）和供給類政策（40.27%）為主要政策著力點，需求面的政策工具較少.表明珠三角地區在促進數字出版產業發展過程中傾向于采用間接影響和直接供給的政策，前述政策雖然可給予珠三角地區數字出版產業正確的價值導向，但是因為政策不夠具體和細化，且缺乏實施細則，因此在實施過程中的效果大打折扣.而珠三角地區數字出版產業需求型政策工具未引起政府的足夠重視，市場具有不確定性.第二，政策工具與產業活動環節呈現一定程度脫節狀態.從上文分析中可以看出，珠三角地區數字出版政策中策略性措施和法規管制頻繁出現在數字出版產業各個環節中，尤其是“內容創作環節”中，說明珠三角地區重視數字內容創作中的版權、數據安全等問題，但金融支持、稅收優惠、資金投入在內的財稅政策工具在消費環節中供給明顯不足，而目前消費端的小微文化企業面臨嚴峻的融資環境困難.第三，珠三角地區數字出版市場消費環節政策力度稍顯不足，本研究將數字出版企業主體供給行為及政府提供公共文化服務如加大農家書屋對于數字出版產品采購等劃入“發行傳播環節”，而實施消費補貼和消費信貸投放等數字出版消費者自費行為歸于“市場消費”.分析顯示僅14.09%的政策工具使用用于市場消費環節，且主要以策略性措施為主，這表明珠三角地區數字出版產品消費市場并未完全釋放.

4.2 政策建議

（1）均衡使用數字出版產業各類政策工具

從上文的分析中可以看出，珠三角地區的數字出版產業政策工具使用情況是環境類政策排在第一，其次是供給類政策，最后是需求類政策.在新興技術產業發展的前期，相比于市場來說，政策的作用力度較大[9]，這就說明珠三角地區數字出版產業政策是符合新興技術產業的發展規律的，也契合了供給側結構性改革的發展路徑.但是需求類政策工具占比遠遠落后于其他兩種政策工具，會讓政策工具體系內部失衡，不利于產業的發展.在這種情況下建議國家以及各地方政府要注重需求類政策工具對數字出版產業市場和產業發展的推動作用.經濟全球化的背景下，如果忽視需求類政策中政府采購和設立海外機構的部分，可能會影響到我國數字出版產業的發展.數字出版產業雖然是一個新興產業，但是近年來發展迅速，產業結構也越來越成熟.因此珠三角地區可以根據實際情況，增加需求類政策工具在政策文本中的比例，讓各類政策工具能夠得到均衡使用.

（2）調整珠三角地區數字出版產業政策工具體系結構

政府在制定政策時應該適當細化環境類政策工具，在減少空泛的策略性措施同時要明確如何推進、鼓勵、支持產業的發展，給出具體、實際、可實施性強的措施.對于當前缺乏的金融支持和稅收優惠部分查缺補漏，減輕數字出版企業的經濟壓力，有效推動產業的發展.法規管制政策工具的目的是為了規范行業行為，相比指示命令這類的剛性手段，道德訓誡這類的柔性手段更能讓大眾接受，因此要注意此類工具的使用場景.優化供給類政策工具，一方面可以加大對技術、設施和人才的資金投入，增加數字出版產業基地的數量，增強對專業人才的引進和培養力度；另一方面發揮示范工程的帶頭作用，積極組織研討會給予產業信息支撐，提高公共服務的效率，帶動各地區的數字出版產業協同合作、共同進步.要增加需求類政策工具，一是加大政府采購和服務外包的力度，促進數字出版產業的國際交流宣傳；二是可以借鑒國外先進的經驗和技術，同時將中國經驗向外推廣，為數字出版產業發展提供和諧的國內外市場環境，構建人類命運共同體.

（3）加強珠三角地區數字出版產業政策與產業活動流程結合

數字出版產業活動流程包括：內容創作、制作加工、發行傳播與市場消費，這些環節切實關系到數字出版產業的發展，但是產業活動流程中使用的政策工具分布并不均勻，并且監督性的政策使用比例相對較低，需要規范產業的服務供給、嚴格執行綜合監管，因此要在政策文本中構建有效的監督機制.此外，為了保證數字出版產業發展，政策工具在產業活動的各個環節中都給予了資金與人力等方面的支持，但是從政策的頒布到取得實際效果需要一定的時間，為了防止破壞性因素的出現，要嚴格保證各項政策的切實可行.例如，政府在進行資金投入或金融機構提供金融支持時，應該對資金的使用情況進行追蹤，保證資金渠道的透明，落實資金的去向，防止出現資金不到位，達不到預期效果的情況.最后也可以圍繞數字出版產業活動流程建立多部門協同合作機制，制定相關的發展政策，各個部門互相監督，通過制度規范數字出版產業的發展.