基于PMC指數模型的福建省老年康復產業政策評價體系構建研究

馮 杰，吳心怡

(福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350108)

1 引言

隨著“銀發浪潮”的到來，我國公共衛生康復醫療服務體系面臨嚴峻挑戰。長期的醫療康復實踐證明，政策體系支持對于老年康復醫療事業的發展至關重要。尤其在黨的十九大召開后，全國各級政府和相關部門陸續出臺了多項關于醫療康復的重要政策文件，積極開展老齡人健康促進行動。為提高福建省老年康復產業政策體系的科學性和可行性，文章在政策文本分析的基礎上，采用PMC指數模型建立康復發展政策的量化評價指標體系，通過比較分析中央和地方政府政策，深入剖析福建省老年康復產業發展政策規劃的科學性與完備性，對后續完善福建省老年康復產業政策體系、實現福建省老年康復跨越式發展具有一定的現實指導意義。

2 老年康復產業政策的PMC指數模型構建

文章采用的PMC指數模型是對政策一致性進行檢驗的政策量化評估方法。國內學者張永安首次引進PMC指數模型用于區域科技創新的政策評價中[1]，此后PMC指數模型便被廣泛應用于不同領域的政策文本量化分析研究，包括房地產業[2]、機器人[3]、數字經濟[4]和中醫藥[5]等產業，但目前并未有研究針對康復產業政策展開綜合量化評價。基于此，文章首次將PMC指數模型引入老年康復政策的評價研究中，以期通過全方位的定量分析，客觀評價福建省老年康復相關產業政策，探討其優化升級路徑。

2.1 政策篩選與文本挖掘

為保證政策收集的完整性，在中國政府網及國家衛健委網站搜索“康復”進行全文匹配查找。為保證政策的時效性，選取“十三五”以來的相關政策，去除報道、復函和公告類文件，并排除殘疾人及幼兒康復等專項政策，最終得到有效政策9項。而針對福建省的老年康復政策，在中國知網的政府文件中，先以“康復”和“福建省”為關鍵詞搜索，后通過時間范圍、政策內容限定，最終得到相關政策9項，如表1所示。

表1 中央和福建省康復政策文件

2.2 變量選取及參數設置

根據PMC指數模型構建原理，以張永安[1]、Kuang[6]、Yang[7]等學者關于PMC參數設置的研究為基礎，綜合老年康復政策實際特征以及前文對老年康復政策文本挖掘的分析結論，本研究構建起9個一級變量以及39個二級變量的老年康復產業政策評價體系(見表2)。

表2 老年康復政策評價指標

2.3 構建多投入產出表

多投入產出表是一個多維度數據分析框架，其中所有二級變量權重均等且參數值均為0、1變量：

X～N[0，1]

(1)

即如果某項政策文本包含了對應二級變量含義的內容，則將此二級變量參數值標定為1，否則為0：

X={XR：[0，1]}

(2)

2.4 計算PMC指數

根據建立的多投入產出表，并依據二進制法賦予二級變量具體數值，計算一級變量值：

(3)

式中，t為一級變量，j為二級變量。

將得出的一級變量賦權后進行加總，得出該政策的PMC指數：

(4)

此外，參考Estrada[8]的觀點，進行老年康復政策的一致性評定，將總分為9的PMC指數劃分為4個等級，其中優秀(9.00～7.20)；良好(7.19～6.30)；及格(6.29～5.40)；較差(5.40～0)。

2.5 構建PMC曲面

為清晰呈現出PMC指數量化評價的結果，采用曲面圖的形式直觀得出老年康復政策體系的優勢和缺陷。其中，曲面凸出的部分表示該項政策對應指標得分較高，凹陷部分則反之[9]。構建PMC曲面需建立一個3×3的矩陣，由9個一級變量數值組成。

(5)

3 老年康復產業政策評價與分析

3.1 全國老年康復產業政策量化評價

詳細閱讀中央康復相關政策的全文，編制投入產出表，測算中央康復政策的PMC指數并進行政策等級評估，如表3所示。

此外，據表3可知P8排名第一，且處于優秀等級，僅有政策性質X1低于均值，其他均高于平均值，充分說明這一政策的設計相對合理，對各個維度的考慮較為均衡。該政策力求通過加強組織領導、培養康復醫療人才培養和隊伍建設、創新康復醫療服務模式，以實現人民群眾享有全方位全周期的康復醫療服務，這無疑對老年的康復具有重大意義。P2作為排名第二的政策，在政策評價X3、政策受眾X6、政策作用X7和政策創新X8上均為滿分，但其政策重點X5的得分低于均值，說明其在康復政策上的側重點較為單一。該意見針對康復輔助器具產業中存在的產業體系不健全、自主創新能力不夠強等問題，堅持市場主導、政府引導、自主創新，旨在通過加快康復輔助器具產業發展，來應對人口老齡化，滿足老年康復服務需求，推進“健康中國”建設。而評分位于倒數第一的P6雖有利于推進康復外科發展，提高外科診療規范化水平，但其作為開展試點工作的通知難免會受制于政策持續性X2和受眾范圍X6，若要進行政策升級，可重點考慮優化X2指標，即在試點獲得成效后轉變為長期執行的政策，也可進一步加大政府的支持力度X4，將更多康復相關科室納入提升范圍，擴大政策的適用性。

根據表3可知，中央PMC指數均值為6.33，處于良好范圍，通過繪制出的曲面圖(見圖1)，可以清楚地看出若想提升中國康復產業政策效力，可以從提高政府支持的力度、擴大政策覆蓋范圍、延長政策執行的時效、創新政策視角等方面入手。

圖1 中央康復政策曲面

圖3 福建省康復政策曲面

3.2 福建省老年康復政策量化評價

同中央級政策評價流程，得出福建省康復政策投入產出表后計算出福建省康復政策的PMC指數，并進行排序和等級劃分，得到表4。

續表

表4 福建省康復政策的PMC指數

其中P17排名第一，各項指標均超過均值，其確立了全省“十四五”時期衛生健康事業發展的主要目標和具體任務，政策措施全面，監管考核措施完善，但存在廣而不專的情況，并沒有針對老年康復議題提出具體完備的改善措施，針對性較弱。排名第二的P11肯定了發展康復產業對福建經濟發展的重要性，需繼續推進醫療領域改革，讓福建人民享有完整的防治康養等健康服務。且其作為落實《國務院關于加快發展康復輔助器具產業的若干意見》(國發〔2016〕60號)的地方性政策，為加快康復服務產業發展，提出了詳盡的相關措施，但其在政策重點X5聚焦于中觀層面，在政策惠及范圍上有待擴展。

此外，排名在最末的三項政策指數評分較低的主要原因是政策重點并不是面對康復相關的主體，其實施對象分別為中醫藥行業、養老機構和納入醫聯體的相關醫療機構，涉及構建老年康復服務保障體系、激發康復服務市場活力、建立康復行業標準和信用體系以及健全老年康復服務綜合監管方面著墨較少。在政策支持方面三項政策得分均低于均值，說明可以在支持方式的多樣性上下工夫，提高對相關政策的支持力度。

從福建省康復政策的總體實施情況來看，其中2項優秀，1項良好，3項及格，3項較差，排名第一和排名最末的分差近3.2，政策評價兩極分化情況較為明顯。且從整體均值來看，福建省康復政策的PMC指數均值為6.07，尚處于及格等級，且低于中央政策6.33的均值得分，可見福建省對于老年康復相關政策的完備性有待完善，且對相關議題的重視程度還有待加強。且福建省對于老年康復相關的最新專項政策P11發布于2017年，距今已有5年，已無法作為下一步深度推進康復產業發展的指路明燈。在新的經濟環境和人口背景下，亟須一項新時期下科學編制的康復政策以適應社會條件的變化，滿足福建人民的康復需求，特別是數量日益龐大的老年人口。

此外，通過圖2可知，福建省康復政策在政策時效X2和政策視角X9方面的缺陷較為明顯。目前福建省的康復政策制定主要是基于中短期目標的規劃，時效性較短，缺乏長期的發展方向以及康復產業發展的長遠規劃。可發布緊跟福建省發展狀況的新康復政策，并在對長期目標與短、中期目標的合理設置時，考慮長期目標的促進與激勵性作用，用于指導短、中期目標的前進，提升政策效力的持續性。此外，可通過多渠道的政策支持方式，扶持福建省康復產業的加速發展，并重視政策對于宏、中、微觀的結合，來拓展政策視角的廣度。與此同時，還需進一步強化政策的監管、建議、引導、描述和預測性質X1，加之在政策創新X8和政策重點X9上的優化，實現康復政策體系的完備化，助力福建省康復產業的深入發展。

4 福建省老年康復產業政策的優化路徑

4.1 拓展頂層設計縱深，完善康復政策支持體系

目前福建省已建成初步的老年康復體系，在深度和廣度上還有待進一步提升。

通過對政策的量化評價，可知目前福建省老年康復政策體系中仍存在政策內部一致性較差、目標精細化程度較低和政策效力不足等缺陷。為此從橫向時間維度上，需增強政策時效性。中國正步入深度老齡化社會，老年人的康復問題將成為一個需長期關注的公共衛生問題，所以需考慮政策的時效性，長中短期規劃的搭配：以長期規劃為指引，設立總體目標，在此基礎上進行目標分解，形成階段性目標，據此制定出中短期規劃，有步驟有計劃地發展福建省老年康復產業。而在縱向空間維度上，需拓展政策視角，既要從省際高度鏈接全國資源，打造突破福建省域內的康復全產業鏈，也要考慮福建省內各地區的康復交流合作，通過點面的有機結合，構建起完備的政策支持體系。

4.2 加大政策支持力度，提升老年康復服務質量

公共政策對產業發展和公眾行為具有重要的引導作用，而發展康復產業就需要相關政策在多維度的大力支持。首先，要支持地方康復機構建設。目前針對沿海發達城市建設了中高端康復醫療服務集聚區，但面向閩中北地區的康復醫療機構數目少，且服務質量有待提高。為解決區域性康復資源不平衡問題，各地政府可利用激勵引導、專項補助等方式，支持非營利性康復服務機構建設，不斷擴大康復政策的受眾群體，使更多福建老年人享受康復政策推行產生的“紅利”。其次，要支持康復醫療合作。可通過連接各級綜合醫院、中醫醫院康復醫學科，建立起多級診療服務，滿足不同層次的康復需求。可以以省級康復中心為核心，培育更多專業化康復醫療機構及相關科室，以期輻射帶動全省老年康復醫療服務能力的提升。最后，要支持社區康復服務提供。社區作為老年人活動的主陣地，可通過政府政策的方向性引導，加之養老康復機構的支撐，形成社會廣泛參與的復合型康復養老社區，不斷為老年人提供高質量的康復養老產品和服務，使得這個日漸龐大的群體共享社會發展的成果。

4.3 加強政策創新驅動，創新老年康復服務產業

要讓老年人享受高質量的康復產品、高水平的康復服務，就必須加強政策激勵力度，創新傳統康復產業：一是康復器具產業創新。目前我國的康復器具產業尚處于發展初級，科技含量和附加值不高，無法適應大健康大衛生的發展要求。而福建省面臨更加嚴峻的情況，需堅持打造“百億康復輔具產業園”，從而形成康復輔具產業集群，培育福建省自有的高質量品牌。此外要借助科技創新的力量，實施校、醫、企多方聯動，不斷創新康復技術，加大康復輔助器具科技研發力度。二是康復服務管理創新。隨著人民生活水平的不斷提高，對康復服務的內涵提出了更高要求。但現階段福建省康復服務的專業化程度不高，同質化競爭嚴重，康復服務產業“小而散”的現象嚴重，亟須創新管理理念，提高康復管理水平，以此提高康復服務質量。三是利用好福建特殊的地理區位優勢，開展對臺技術交流，并充分發揮好海峽項目成果交易會等平臺的推廣作用，通過市場化途徑，拓展康復醫療產業鏈，提升福建省康復創新能力。