行政復議體制改革后行政爭議化解現狀探究
——以山西省為例

馬 超 王澤宇

法治日報社，北京 100102

行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為［1］，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為，是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。

目前，山西省市縣三級人民政府全部完成行政復議職責整合，全省行政復議機關由1640 個整合為129 個，全省行政復議編制人員由改革前的115 名增加到584 名，實現一級政府只設立一個行政復議機關、“一口對外”受理行政復議案件。全省司法行政部門全部加掛本級人民政府行政復議局（辦公室）牌子，在全國尚屬首例。

改革后，原來分散在政府各工作部門的行政復議職責全部集中至本級人民政府行使，案件辦理標準更加統一，案件審理機制逐步完善，行政復議隊伍的專業性進一步增強，行政復議實質化解行政爭議的整體效能得到有效提升。2022 年，山西省新收行政復議案件數量首次突破3000 件，首次超越行政應訴案件，成為人民群眾解決行政爭議的主要途徑。

一、行政復議體制改革后行政爭議化解的現狀

（一）受案數量持續增長

2019 年至2022 年，山西省各級行政復議機關共辦理行政復議案件數分別為2195 件、2534 件、2986 件、3394 件，呈現連續增長態勢。其中，2022 年辦理的3394 件案件中，上年結轉221 件，本年新收3173 件；經審查，新收案件中受理2788件，案件受理率87．87%，已審結2603 件，未辦結406 件，辦結率86．51%；辦理涉企行政復議案件299 件，為企業挽回經濟損失3058．25 萬元。

2022 年，山西省各級行政機關共辦理行政應訴一審案件2825 件，其中，上年度結轉148 件，本年度新收2677 件。人民法院審理終結2296 件，未審結529 件，行政機關敗訴率14．34%，行政機關負責人出庭應訴率71．80%。2019 年至2021 年，山西省各級行政機關辦理行政應訴案件數分別為2812 件、2961 件、3675 件，也呈現出連續增長態勢。

受案數量的持續增長，與人民群眾法治思維和維權意識不斷增強息息相關。近年來，山西全省上下深入學習貫徹習近平法治思想，全面依法治省各項工作不斷推進，法治宣傳教育取得顯著成效，公民的法治意識和法治素養提升，越來越多的行政相對人選擇通過行政復議維護自身合法權益。

與此同時，有賴于行政復議受案渠道不斷暢通，山西各級行政復議機關通過申請人當面提交、郵寄、口頭申請、網上復議平臺等多種形式接收行政復議申請，不斷完善“一次性告知”制度，行政相對人申請行政復議更加方便快捷，行政復議公正高效、便民為民的制度優勢進一步顯現。

（二）行政爭議相對集中

2022 年是山西省市縣三級行政復議職責全部完成整合后的第一年，以縣級人民政府及其部門作為被申請人的行政復議案件為1732 件，占新受理案件總數的62．12%，以縣級人民政府及其部門為被告的案件為1273 件，占新收案件總數的66．49%，縣級以下基層政府的執法行為引發的復議與應訴案件占比均超過全部案件的六成。由此可見，山西省行政爭議主要集中在縣級人民政府，多發生在基層。（見圖1、圖2）

圖1 2022 年山西省行政復議被申請人分布情況

圖2 2022 年山西省行政應訴被告分布情況

從2022 年山西省行政復議與行政應訴案件涉及的領域來看，行政爭議在行政管理領域和事項中相對集中。例如，行政復議案件主要集中在公安（1003 件，占比31．61%）、市場監管（510 件，占比16．07%）、房屋征補（420 件，占比13．24%）、自然資源（394 件，占比12．42%）等領域；涉及事項主要集中在行政處罰（1169 件，占比36．84%）、舉報投訴處理（423 件，占比13．33%）、行政征收（372 件，占比11．72%）、政府信息公開（372 件，占比11．72%）。行政應訴案件主要集中在房屋征補（960 件，占比35．86%）、自然資源（446 件，占比16．67%）、公安（364 件，占比13．59%）、人力資源和社會保障（290 件，占比10．83%）等領域；涉及事項主要集中在行政征收（844 件，占比31．53%）、行政確認（428 件，占比15．99%）、行政處罰（409件，占比15．28%）［2］。

此外，糾錯案件涉及領域相對集中。山西各級行政復議機關去年強化行政復議倒逼依法行政、推進法治政府建設的監督機制，通過直接糾錯、督促行政機關自我糾錯、調解和解間接糾錯等方式，加大對違法或不當行政行為的糾錯力度，以確認違法、撤銷、變更和責令履行職責方式作出直接糾錯決定的626 件，占已審結案件的24．05%，以和解、調解等方式間接糾錯的484 件，占已審結案件的18．59%，綜合糾錯率約43%。直接糾錯案件中，公安類（154 件，占比24．6%）、自然資源類（129 件，占比20．61%）、房屋征補類（79 件，占比12．62%）、市場監管類（70 件，占比11．18%）等行政管理領域的比例較高。（見圖3）

圖3 2022 年山西省行政復議結果情況

值得一提的是，糾錯案件中，山西各級行政復議機構共計受理土地類行政復議案件219 件，直接或間接糾正土地違法或不當行政行為案件107 件，糾錯案件涉及土地面積1163．94 畝。在辦理涉及土地領域行政復議案件時，山西各級行政復議機構聚焦受理、審理、履行三大環節，即聚焦受理環節，暢通土地類案件復議申請渠道，嚴格做到“應收盡收”“存疑先收”；聚焦審理環節，貫徹從嚴審查的要求，充分保障申請人的合法權利，涉及重大敏感、人數眾多的土地征收類案件，以聽證、實地核查、集體討論等形式，確保案件事實清楚、證據確實充分，同時，將調解和解貫穿土地類行政復議案件審理全過程；聚焦履行環節，針對糾錯的土地類行政復議案件，全面梳理行政復議糾錯決定從送達到實際履行環節中存在的難點、堵點問題，動態跟進行政復議糾錯決定履行情況。

二、行政復議體制改革后行政爭議化解中存在的問題：實質化解有待加強

（一）行政機關存在的問題

通過對山西各地行政復議機關辦理的行政復議與應訴案件梳理發現，行政機關作出的行政行為不合法、不合理以及行政機關負責人出庭應訴能力不高問題較為突出。

有的行政機關未厘清本部門法定職責，或怠于履行相應職責，相關情形在政府信息公開、申請查處下級違法違規行為以及申請監督下級履行法定職責等案件中較為突出；有的行政機關片面追求結案效率，核查事實不細致，證據收集、甄別和保管不規范，認定事實不清，證據不足；有的行政機關未能有效貫徹執行2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》，存在法律文書制作不規范、未告知當事人陳述申辯權和救濟渠道、超越法定期限辦案等程序違法問題；有的行政機關未綜合考慮違法行為的社會危害結果和主觀惡性程度，自由裁量權幅度把握不準，“過罰相當”原則和“罰教結合”原則貫徹不到位；有的行政機關負責人對案件事實和相關法律法規政策未進行深入了解，存在“出庭不出聲”現象；有的行政機關涉訴行政爭議化解能力不足，對行政敗訴案件反映出的問題未進行及時有效整改。

與此同時，2022 年山西各級行政復議機關盡管實質性化解行政爭議案件484 件，調解和解率18．59%，較上年增長2．27 個百分點，復議后應訴率24．66%，同比下降7．39 個百分點，但是，行政復議體制改革帶來的“陣痛”尚未消除，行政爭議實質性化解有待進一步提高。

（二）行政復議體制改革推進中存在的問題

第一，山西全省行政復議體制改革推進不均衡，部分縣級行政復議機構基礎薄弱，規范化程度較低，人員實際到位率不高，部分地區存在有“編”無人情況，導致案件辦理質效不高。實質性化解行政爭議能力有待加強，對全省行政復議與應訴工作的指導監督和壓力傳導不夠，方式方法不多。

第二，行政復議體制改革后，多數辦案人員從外單位劃轉，辦案經驗缺乏，復議職責集中后，案件類型更加復雜，重大疑難復雜案件持續增加，辦案人員的業務素質難以完全承擔行政復議職責整合和《中華人民共和國行政復議法》即將修訂發布帶來的新使命、新挑戰，行政復議隊伍專業化程度有待提升。

第三，行政復議制度機制有待完善，來訪接待、案件審理、文書制作、規范答復等機制建設方面不夠全面，已建立的工作機制在可行性和有效性方面有待檢驗；行政復議宣傳機制不健全，宣傳方式和渠道單一，行政復議化解行政爭議的主渠道作用有待進一步發揮。

三、改善建議：提質增效加強監督

破解行政爭議化解存在的難題，必須堅持以習近平法治思想為統領，以全面提升行政復議規范化建設水平為工作重點，鞏固擴大行政復議體制改革成果，更好發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。

第一，加強對全省行政復議應訴工作的督導檢查和業務指導，緊盯薄弱環節和突出問題，著力堵塞漏洞，補齊短板，破解基層行政復議規范化建設水平較低和編制人員實際到位率不高的突出問題，提升全省行政復議規范化建設水平。

第二，圍繞行政復議受理、審理、決定、執行、監督等進行全流程全要素規范，推動制定和完善行政復議各項工作規則，建立科學通暢、公開透明、便民利民、監督有力、指導精準的內部工作流程，提升行政復議辦案質效。

第三，加強行政復議隊伍專業化、職業化建設，通過集中培訓、業務講壇、以案促學等多種形式，提升辦案人員的黨性修養、法律素養和辦案技能，打造政治堅定、業務精湛、作風過硬、群眾滿意的行政復議隊伍。

第四，完善行政復議倒逼依法行政、推進法治政府建設的監督機制，通過復議機關直接糾錯、督促行政機關自我糾錯、調解和解間接糾錯等方式，加大對違法或不當行政行為的糾錯力度，將行政爭議化解在萌芽狀態。

第五，完善行政復議決定、意見書和建議書履行情況的動態跟蹤機制和線索移送機制，建立向本級黨委和政府報告行政復議工作情況的報告制度、向被申請人的上一級主管部門定期告知相關情況的抄告制度等各項工作制度。對案件多發、糾錯率高的地區、領域和單位進行科學研判、開展調研督導，排查整改行政機關法治工作短板，提升行政復議的權威性和公信力。及時風險告知，對案件審理過程中發現的執法漏洞，及時告知提醒，有效發揮行政復議規范指導功能，達到“辦理一案、規范一片”的效果。

第六，強化行政應訴工作，各級行政復議機構要通過建立行政應訴備案機制、分析報告機制、出庭應訴考核等機制，從制度層面強化對行政應訴工作的監督和指導，推動嚴格落實《山西省行政機關行政應訴辦法》；建立行政復議機構與政府各工作部門的常態化溝通機制，通過開展旁聽庭審、組織業務培訓和召開業務座談會等形式，提高行政機關負責人應訴能力和依法行政水平，有效預防和化解行政爭議。

第七，加強行政復議和解調解工作，各級行政復議機構要主動融入調解、信訪、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制，加強行政復議與其他糾紛化解機制銜接配合，堅持依法介入、各司其職、依法調解，努力降低程序空轉率，推動實質性化解行政爭議，提高調解和解率，最大限度實現“應調盡調”，防止行政爭議“外溢”和“衍生”，將行政爭議化解在基層和萌芽狀態。

第八，創新行政復議宣傳機制，通過開展旁聽庭審、組織培訓和召開座談會等形式，提升領導干部和行政執法人員依法行政水平；暢通行政復議申請渠道，解決“不知告、不會告、不敢告”的問題，從源頭上預防和減少行政爭議，實現關口前移、訴源治理。