《全國高標準農田建設規劃(2021-2030年)》解讀
——黃淮海區建設重點

趙志靖，許金普

1.揚州大學 新聞與傳媒學院；2.青島農業大學 動漫與傳媒學院

一、建設分區的意義

在全國開展高標準農田建設分區，是我國農田建設的中長期規劃，有利于科學劃定建設區域，合理安排建設重點，合理制定高標準農田建設目標與任務，有效指導高標準農田建設的科學實施，推動高標準農田建設工作有序開展。

一是有利于分區明確目標任務。高標準農田建設分區是在已有研究成果基礎上，結合高標準農田建設工作實際而劃分的。不同區域在自然條件、社會經濟條件、耕地資源稟賦等方面存在明顯差異，需要按照區域差異化要求對高標準農田建設目標任務進行細化和分解，形成具有針對性的工作目標。

二是有利于分區確定工作重點。不同區域的自然條件、社會經濟條件存在明顯差異，需要根據區域差異化要求確定不同的工作重點，從區域自然條件、社會經濟條件以及耕地資源稟賦等方面進行綜合考慮，科學合理地確定不同區域的高標準農田建設重點任務。高標準農田建設分區是按照區域差異化要求確定的，管理重點不同于其他地區，需要對管理重點進行明確，為高標準農田建設的科學管理提供參考。

總之，在全國開展高標準農田建設分區工作具有重要意義，對此，在《規劃》中提出要建設分區。對全國高標準農田建設分區，根據土地利用現狀、耕地資源保護與質量提升區的類型、面積和分布情況等對重要農產品生產保護區進行分區研究，可以明確不同區域在耕地質量提升、地力培肥、生態環境保護、防災減災等方面的不同要求，為科學編制高標準農田建設規劃和完善相關政策制度提供參考依據。

二、如何進行分區建設

為明確高標準農田建設分區，《規劃》提出以土地利用總體規劃、全國土地整治規劃等相關規劃為基礎，結合農村土地利用現狀、農用地分等定級成果和高標準農田建設現狀，開展分區研究。高標準農田建設是一項事關國家糧食安全的重要工作，高標準農田建設的高質量發展離不開科學的規劃和有效的管理。高標準農田建設分區是指根據區域自然、社會經濟條件和耕地資源等條件，將全國高標準農田建設劃分為七個區域，并對其進行監測評價和分類管理的技術方法。其中，在全國開展高標準農田建設分區工作需要注意以下幾點：一是要充分認識到分區工作的復雜性和艱巨性，科學合理地制定工作目標與任務。二是要充分認識到區域差異化對規劃編制和實施管理的影響，加強與當地國土空間規劃的銜接。三是要充分認識到分區工作對推進高標準農田建設工作的重要作用，明確各級政府和部門的職責分工。四是要充分認識到分區工作的局限性，對不同區域應采用不同的規劃編制方法和管理手段。五是要充分認識到分區工作是一項長期性和復雜性工作，要結合各地實際情況做好長期規劃和近期行動計劃。六是要充分認識到分區工作需要加強技術支撐與保障。

三、黃淮海區建設重點

（一）基本情況

黃淮海區包括山東半島和黃海北部沿岸的部分城市，總人口約為2.27 億人，農業人口約為1.4 億人。該區域在地貌上占據極大的優勢，平原地區較多，擁有廣闊的土地資源，同時穿插了河谷、山地和丘陵。因此該區域是我國重要的糧食主產區，小麥種植面積占全國的1/5 以上，水稻面積占全國的1/4 以上，是保障國家糧食安全的主要地區，糧食產量約占全國糧食總產量的10%左右。近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，該區域耕地質量不斷下降，農業基礎設施落后，農業生產條件差，水資源短缺等問題日益凸顯。同時，隨著農業規模化經營的發展，土地流轉加快，新增耕地流失現象嚴重。在這種情況下，國家對該區域高標準農田建設給予了大力支持。近幾年來，該區域累計投入資金約達700 億元，建設了高標準農田近7000 萬畝。其中山東半島沿岸地區已經建成高標準農田1700 萬畝，占全國總數的1/3 以上。

以山東省青島市為例：1.基礎設施狀況。青島市耕地面積1016.7 萬畝，其中基本農田987.7 萬畝。該市共建成高標準農田130.2 萬畝，基本農田有108.6 萬畝。高產穩產農田有90.82 萬畝，占建設高標準農田面積的 70%；中低產田改造有49.12 萬畝，占建設高標準農田面積的20%；高效節水灌溉面積約42.63 萬畝，占建設高標準農田面積的25%。2.資金投入情況。青島市共落實中央和省級財政資金62.85 億元，其中中央財政資金26.37 億元，省級財政資金23.76 億元。3.土地流轉情況。青島市農村土地流轉面積超過100 萬畝。另外，近幾年來，揚州共投入高標準農田項目建設資金近60 億元，累計建成并完成上圖入庫面積近300 萬畝。

（二）建設思路

在《規劃》中，提出了黃淮海區建設的主要思路，應重點注重高標準農田建設與現代農業發展相結合。針對該區域水資源不足、土壤肥力下降、生產成本高等問題，在規劃中應因地制宜，注重與現代農業發展相結合，在符合國土空間規劃的前提下，積極引導農民對原有農田進行改造提升，實現耕地數量、質量和生態“三位一體”保護。此外，由于黃淮海區水資源不足是高標準農田發展的一大難點，因此在規劃中應積極引導農民對原有農田進行改造提升，改善灌溉條件。同時，通過加強農業產業體系建設，推動農業現代化發展。在面對該區域農業產業結構單一、經濟效益不高等問題時，則應調整農業產業結構，實現農業現代化發展。為了解決該區域農村人居環境差、環境污染嚴重的問題，應加強對農村污水處理、垃圾處理等基礎設施的建設和管理工作，提高農村整體生產生活水平。近幾年來，揚州市立足智慧農業、生態農業和現代農業，大力推進高標準農田建設，不斷夯實農業基礎設施、努力提升防災抗災減災能力，糧食安全基礎更加穩固，成功打造了一批高標準農田樣板典型。

（三）建設措施

按照《規劃》要求，結合黃淮海區實際，《規劃》明確了4個方面的建設重點。

一是高標準農田數量、質量、生態“三位一體”建設重點。按照“宜水則水、宜旱則旱”的原則，科學編制規劃高標準農田建設方案，采取不同措施建設高標準農田。各市、縣（區）應根據實際情況和未來發展需求，合理確定規劃目標與布局，制定總體規劃、年度實施方案和分年度實施計劃，統籌考慮土地整治與高標準農田建設的關系。各市、縣（區）應制定規劃期內各階段目標與任務，合理安排建設時序和步驟。同時根據規劃方案要求編制年度實施計劃和分年度實施計劃，并將年度實施計劃分解落實到具體項目上。堅持數量、質量、生態“三位一體”同步推進，到2025 年，在黃淮海區建成高標準農田面積5000 萬畝；到2035 年，建成高標準農田面積1.2 億畝以上。在數量上，優先建設集中連片、旱澇保收的“十百千萬”工程區，到2025年建成高標準農田5 億畝，其中新建高標準農田3 億畝，改造提升老舊農田3 億畝，建成旱澇保收的“十百千萬”工程區5 億畝。在質量上，通過田間工程配套、田間道路完善、土地整治與土壤改良等措施，實現旱澇保收、高產穩產，到2035 年建成高標準農田5 億畝，到2040 年建成高標準農田8 億畝。

二是集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好的“四化”建設重點。重點建設田間灌排設施、田間道路、農田防護與生態環境保持“三大工程”。由于黃淮海區屬于是我國優質小麥、玉米、大豆和棉花的主要產區，因此要重點建設玉米高產創建基地、優質小麥示范基地、大豆玉米帶狀復合種植示范基地和稻漁綜合種養示范基地等，大規模地種植小麥、玉米、大豆。此外還要重點建設水土保持工程、秸稈還田利用工程和農田防護林體系等。

三是節水灌溉、旱作節水等“四項工程”建設重點。堅持節水灌溉、旱作節水，建設一批旱澇保收的高標準農田，到2025年，新增高效節水灌溉面積5000 萬畝，到2035 年，新增高效節水灌溉面積 1 億畝，到2040 年，新增高效節水灌溉面積1.2 億畝。其中，旱作節水方面，重點建設田間灌排工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程等。而加強旱澇保收方面，則是重點建設坡改梯工程、土壤改良工程和農田防護林體系建設等。

四是耕地質量提升與退化耕地修復治理“兩項工程”建設重點。耕地質量提升方面，重點建設中低產田改造提升工程、土壤培肥工程、農田防護與生態環境保持工程、土地平整與田間道路工程、灌排工程等。退化耕地修復治理方面，則重點建設土地平整與田間道路工程、灌排工程、農田防護林體系建設等。其他建設內容主要包括中低產田改造提升工程、土壤改良工程、地力培肥與培肥地力工程、退化耕地修復治理工程等。

圍繞以上4 個方面的建設重點，《規劃》提出了五條保障措施：一是建立健全高標準農田建設長效機制。進一步完善高標準農田建設管理機制，將高標準農田建設管理納入各級政府目標考核體系，落實縣級政府責任；各市、縣（區）要成立高標準農田建設管理機構，負責組織、協調本行政區域內的高標準農田建設工作；各市、縣（區）應成立專門的領導小組，統籌安排和協調落實各項工作任務。二是強化地方政府責任，建立健全的農田管護機制。按照“誰受益、誰管護”的原則，落實管護責任和措施，將高標準農田管護納入基層政府目標考核體系，明確具體責任人和管護機構，落實管護經費，確保農田長期穩定發揮效益。三是落實相關資金投入。各市、縣（區）應根據高標準農田建設規劃與年度實施計劃，建立財政預算投入機制，制定財政補助資金管理辦法及配套辦法，切實保障資金到位。在落實項目資金時，堅持以縣為主體、統籌整合相關渠道資金；采取政府采購方式確定項目工程施工單位；按照“先建后補”原則支付工程款；嚴格按照有關規定統籌使用農村集體資金、社會捐助資金和利用財政涉農資金等。四是加快科技成果轉化應用。各市、縣（區）應針對不同區域特點開展多形式、多層次的技術培訓，特別是要注重對當地農民的培訓，提高其建設技能和水平。同時積極開展現場指導服務活動，提高設計單位和施工單位的質量意識和業務能力，促進項目建設高質量完成。五是加強農田管護，各市、縣（區）應加強高標準農田建設質量監管工作。建立健全項目施工現場監督檢查制度，把好工程質量監督關，強化項目竣工驗收程序和制度建設。五條保障措施圍繞黃淮海區高標準農田建設的任務，堅持問題導向，針對性地提出了解決方案，力求推進高標準農田建設任務全面完成。