法國退休制度改革背后的雙重危機

文＝張金嶺

2023年伊始，法國政府在時隔三年后再次推出新的退休制度改革方案，隨即又引發民眾強烈抗議，大規模罷工和示威游行此起彼伏。退休制度改革是馬克龍在首次競選總統時就做出的承諾，2019年動議方案遭遇失敗后，政府重新調整改革思路，卻再遭抵制。馬克龍政府似乎不畏民眾抗議，態度堅決，總理博爾內公開表示在法定退休年齡延遲兩年的問題上“無可商量”。法國政府推進改革的決心遭到民眾激烈抵制，折射出法國社會面臨著雙重危機。

改革動因及主要舉措

法國施行的是現收現付退休制度，每年從在職人員工資中扣除養老保險費用，用于支付已退休人員的養老金。這實際上是一種由在職人員向退休人員進行直接轉移支付的機制，具有維護代際團結的性質。法國退休制度的資金來源主要有三：一是在職人員繳納的養老保險，也是最大的經費來源；二是稅收，尤其是指定用途的各類稅收和社會分攤費，比如向老人發放的團結津貼，為失業人員支付的養老保險等；三是轉移支付，即不同退休體系和社會保障不同分支之間著眼于人口補償與平衡的轉移支付，體現社會團結原則。出于歷史原因，法國的退休制度從一開始就形成比較碎片化的結構，在面向大多數人的一般制度體系之外，還存在著大量特殊的退休體系。

2019年法國退休制度改革的核心是建立統一積分制，取消諸多特殊退休體系，消除不同職業群體之間的不平等。2023年的改革方案改變了思路，政府希望尋求“公正、平衡與進步”?！捌胶狻币庠趯崿F退休制度的財政平衡，改善退休制度所面臨的結構性赤字；“公正”是要確保不同職業群體和就業身份勞動者能獲得公平公正的退休權益；“進步”則要保證退休人員的購買力，使之繼續擁有體面的生活。退休制度的財政平衡及可持續發展被馬克龍政府視為重塑法國經濟競爭力的重要舉措。

此次改革涉及六項關鍵舉措：一是到2030年逐步將法定退休年齡推遲至64歲；二是加快提高對養老保險繳費年限的要求，將原本到2035年才實施的養老保險繳費43年規定提前至2027年實施；三是將最低退休金提高到相當于最低工資85%的水平，即稅前每月1200歐元左右；四是對工作年限長的勞動者的提前退休規定進行調整，將職業艱苦程度列入“職業預防賬戶”考察范疇，并加強職業傷害預防與補救；五是通過“新人新辦法、老人老辦法”等機制，逐步取消一部分特殊的退休體系；六是創建“老年人就業指數”，鼓勵企業帶動老年人就業，還設立“職退累積賬戶”，允許退休人員再就業時積累額外的退休金權益。政府也重申領取全額退休金的年齡保持在67歲不變，即勞動者若在67歲退休，無論養老保險繳費年限是否已滿43年，均可領取全額退休金。

在這些關鍵改革舉措中，最核心也是最受民眾反對的是前兩項，而在政府看來，它們對于維系法國退休制度的財政平衡至關重要。

結構性赤字與可持續性危機

法國政府很早就預警，其現收現付的退休制度面臨結構性赤字風險，若不改革，未來十年赤字累積將達1500億歐元，到2032年時退休金支出將占國內生產總值（GDP）的14.2%，赤字金額占比為0.8%，如此財政壓力將進一步傳導至未來幾代人，使退休制度面臨不可持續的風險。在此背景下，應對結構性赤字并維系退休制度的可持續性是改革核心目標之一。

現收現付機制的可持續發展取決于人口職退比例均衡。截至2023年初，法國65歲以上人口占比已達21.3%，高于歐盟平均水平。在人口老齡化過程中，法國的職退比持續下降，1970年時為3，2000年降為2，如今僅為1.7，預計到2050年將變成1.4。在政府看來，現有退休制度的維系必須增加財政資源，而要實現這一目的，要么創收，要么減支。提高在職人口養老保險繳費率雖可創收，卻會對購買力、勞動力成本、經濟競爭力等產生嚴重影響。若要減少退休金，則又會令已退休者難以接受。因此，提高退休年齡、延緩人們領取退休金的時間，同時加快增加繳費年限，看起來似乎是最好的選擇，還能在總體上提高退休金的平均水平。

相較于歐洲其他國家大多在65～67歲間退休，法國人普遍退休較早，而且其退休人員平均壽命還是最長的——退休男性平均繼續存活22.7年（歐盟18.2年），女性為26.9年（歐盟23.1年）。這就意味著，法國不但退休金發放早，人們領取退休金的周期也較長。另外，法國老年人就業比例較低，60～64歲年齡段群體在職比例僅為33%，遠低于歐盟45%的平均水平。法國政府認為，維系現有社會模式與退休金水平，人們必須工作更長時間。此次改革中，法國政府不但要求員工數量在300人以上的企業積極雇用老年人，也通過“職退累積賬戶”為退休人員再就業提供激勵機制。2020年法國有49.5萬名退休人員再就業，占55歲以上退休人口的3.4%。

但是，對于退休制度的赤字問題，很多工會、政黨及其支持者卻同政府持不一樣的觀點。在政府于2023年1月10日公布改革意向當天，法國八大工會就予以聯合譴責。它們表示，現收現付的退休制度并沒有處于危機中，唐突的改革沒有合理性。有人認為，赤字風險被政府有意放大了，2021、2022年其實出現了盈余，是經濟就業環境逐步改善的結果。而且，目前法國的就業、失業率等均處于過去近50年來最好水平。截至2022年第三季度，法國勞動力人口（15～64歲）比例為73.7%，就業率為68.3%，均是1975年以來最好境況。另外，法國未充分就業的人口比例為4.5%，青年人（15～24歲）就業率為34.9%，也是1990年代以來最好態勢。

還有人主張考慮其他“開源”舉措，而不是以延遲退休等方式“節流”。參議院社會黨黨團主席坎納表示，在退休制度改革問題上，政府唯一關心的是財政收益，而非法國民眾福祉。到2022年第三季度末，法國公共債務已相當于GDP的113.7%，遠超歐盟有關60%的標準。工會與反對黨很多人向政府建議，可以在取消養老保險豁免繳費、征收“超級利潤”稅等方面想辦法。

社會團結與不公正危機

如果說法國退休制度總體上面臨赤字壓力的話，諸多特殊退休體系內部的赤字問題則更為嚴重，因為相關行業職退比更低，有些甚至不足0.5。這些特殊的退休體系不但繼續擁有特權，而且還需要整個社保制度和國家財政提供資金補貼，在不同行業群體之間造成更為嚴重的不公正現象，要求予以終結的呼聲越來越高。如何對這些特殊體系所代表的特權進行糾正，打破行業利益分化，實現更高程度的社會團結，是法國退休制度改革面臨的另一重要挑戰。

馬克龍政府推動不同退休體系之間趨同的決心十足。在此次改革中，將被取消特權的退休體系涉及巴黎大眾運輸公司、電力與天然氣行業、法蘭西銀行、經濟社會與環境理事會等。不過，對這些特殊退休體系的改革施行所謂“祖父條款”機制，即“老人老辦法、新人新辦法”。此次改革也將進一步面向退休金微薄者進行再分配，借以增進退休制度中的公正與團結。據估計，將有180萬退休人員受益于最低退休金增長，其中60%是女性，這也進一步促進了退休制度中的性別平等。在人口老齡化背景下，政策改革還著力面向家政服務人員傾斜，通過設立家政人員養老保險，為其提供新的退休權益。

法國八大工會在針對此次改革聯合發布的公告中稱，改革必將沉重打擊所有勞動者，尤其是那些較早開始工作的人、就業不穩定的人，以及在艱苦行業工作的人。八大工會擔心，在就業崗位增長不明顯的情況下，延遲退休以及推動老年人就業等舉措不僅會推升失業率，也將進一步擠壓青年人就業空間，并延緩青年人獲得穩定的無固定期限工作合同時間。也有很多人表示，此次改革對女性不公平，因為她們本就普遍比男性晚退休，改革后將不得不比男性多工作更長時間。目前，法國女性實際退休年齡平均為62歲零7個月，男性則是62歲。改革后，性別之間不均衡的問題將進一步突出，預計女性平均將要多工作7個月，而男性則只需多工作5個月。

改革的立法前景

盡管多項民調顯示，超過三分之二的法國人反對此次改革，走上街頭抗議的聲音也異常高亢，但法國政府始終表現出堅定不移的推進態度，這不僅體現在總統、總理等人的公開表態上，更通過政府竭力加速推進改革立法日程安排的舉措表現出來，政府希望減少國會討論時間，爭取速戰速決，3月底通過立法，9月初正式實施。

馬克龍政府認定此項改革對法國經濟社會發展有利。馬克龍領導的復興黨擁有共和黨的支持，改革法案在議會通過的可能性較大。相關民調也顯示，65%的法國人認為改革法案會在議會通過。即便是法案在議會沒能獲得足夠的支持票數，政府也可以動用憲法第49條第3款之規定強行予以通過。法國政府之所以還要進行廣泛討論，聽取各方意見，為的是盡可能地在各方各派之間達成共識與妥協，為改革舉措的落地創造條件。