預算單位全面實施預算管理一體化分析

孫菁檢 中國科學院海洋研究所

引言

按照有關部署要求，2022 年在中央部門全面推廣實施預算管理一體化。經過我國財政體系對預算管理制度規范化、法制化以及科學化的積極推進，全面推廣實施預算管理一體化必將成為推進國家治理體系現代化的主要力量。進一步推動兼具過程性和前瞻性的預算管理一體化體系也成為我國預算改革的重要目標。

一、深刻認識預算管理一體化的重要意義

（一）深化預算管理制度改革的必然要求

預算管理制度是我國市場經濟體制的重要基礎，對推進國家治理以及完善社會制度具有非常重要的作用。黨的十九大精簡概括了預算管理制度改革的目標和核心內容，指出要全面實施績效管理，花錢要講效益。2018 年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中首次提出“預算管理一體化”的改革目標。2021 年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出地方預算管理一體化與中央部門同步推進，并于2022 年底全面運行。一系列管理制度的發布標志著近幾年預算管理制度改革的成熟。

（二）提高部門預算管理水平的有效途徑

2000 年改革部門預算編制初步實現和建立了綜合預算和預算編制規程。但在數字化管理方面明顯不足，財務管理軟件多樣化，數據收集工具缺乏統一性。一體化改革后，部門和預算單位的資源數據都將被統一管理，數據信息化實現了新突破。通過簡化審核流程以及簡化管理口徑對業務進行簡化，大幅度提高了工作效率。通過一體化系統能夠全面掌握本部門所屬單位的所有資源數據，實現對單位所有資金的監控和統籌管理，切實提高財政資金使用效益。

（三）建立現代財政國庫管理制度的必由之路

通過把制度和規則固化制寫入一體化系統，重新整理構造預算執行流程，構建現代信息技術下的管理機制。實現了預算指標可控可溯，層層數據可追可查，業務數據邏輯嚴謹。預算績效一體化硬化支出預算執行約束，充分發揮用款計劃控制現金流的作用。一體化系統優化資金支付流程，系統實行資金支付全流程電子化管理，減少人工審核，提高支付效率。創建了采購合同備案制度，將支付與采購的進行有效銜接，進一步落實政府采購制度。為建立“資金運行高效、控制體系完整、財務報告全面、單位權責清晰、績效導向顯著”的國庫管理制度奠定了堅實的基礎。

二、全面推廣預算管理一體化面臨的問題

（一）預算績效管理“主責”認識不到位

預算單位作為預算績效管理的主要責任主體，需要自覺主動地將績效管理理念以及方法貫穿于預算績效管理的全過程。科研單位的實際管理中，有些預算使用人把預算編制工作主要精力放在“一上”階段，編制預算基本上就是照搬上一年的數據，并不符合本年單位的實際需求。另外，相關部門對預算單位編制的項目數據審核不嚴，導致數據質量水平參差不齊。責任主體不明確，部門間互相推諉，預算績效問責就難以真正形成約束力。預算使用人缺少主責精神，績效目標設立科學性、合理性和資金投入的合理性有待提高。

（二）預算管理與績效管理融合不到位

預算管理與績效管理，二者很大程度處于相互獨立分離的狀態，單位內未能形成工作合力。跨部門跨專業等原因造成部門間無法進行有效溝通，科研項目管理人員未能參與績效目標編制工作，導致預算績效目標與實際脫節，影響預算管理質量，無法為績效評價工作提供可靠的依據。很多預算單位未能建立專門的預算績效管理機構并配備專業人員，導致資金量和資金使用范圍聯系不緊密，在預算編制以及績效目標管理缺乏前瞻性，過程管理不足，績效設定不明確，約束力不強，工作效率不高。

（三）預算績效管理理念理解不到位

從啟動一體化改革后，地方財政積極推進工作深化開展，目前預算績效管理工作總的來說成效顯著，但財稅體制優化改革目標仍未實現，“要錢預算”“落袋為安”等老舊觀念仍然存在。導致有些部門仍然存在財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題。以往預算審計并不重視績效管理，導致預算績效管理理念薄弱。部分科研單位中仍然存在專項任務碎片化，績效目標不清晰的問題。例如，某專項課題向下設置多項子課題，末級任務與總體目標關聯不緊密；某專項目標設立不夠合理，在研究初期設置較高的論文發表指標，與初始工作大多數集中在樣本采集上不匹配，存在考核指標設置與科研工作實際進度不符的情況。反映出預算單位對績效理念領會不到位，對績效目標編報要求不了解。

（四）信息系統建設及維護仍需加強

財政部2021 年正式啟動了中央預算管理一體化建設工作，選取各個地方較為成熟的預算管理一體化系統進行適配改造，編寫了基本滿足全面業務需求方案和操作流程。通過多家試點部門的扎實工作，成功上線多個功能模塊，2022 年已具備了進一步推廣實施的條件。從反饋中不難看出，在實踐操作時一體化系統在運行仍然存在較多的技術性問題，系統穩定性較差，需要后期調整進行完善。基礎信息填寫困難，經常出現報錯情況。在預算編制模塊進行“一上”預算編制工作時，出現數據錄入丟失，甚至無法保存的情況。預算項目庫指標尚未導入，信息不完善，影響資金支付效率。登錄困難，接口訪問異常，訪問承載能力有限，系統運行流暢性需要加強，一定程度上影響了工作效率。

（五）預算管理和財務人員素質亟待提高

一體化系統涵蓋并融合了財務管理、資產管理、政府采購等預算管理全過程，不再是獨立模塊，這就要求業務人員不僅需要具備較為全面的業務知識，還要有較強信息化管理平臺學習及應用能力。目前，一體化系統已經逐步推廣使用，但部分單位由于培訓不到位等原因，導致信息化應用能力弱、實操能力弱、管理意識不強，一體化平臺使用起來磕磕絆絆，無法快速掌握一體化系統的應用，容易對新系統產生抗拒情緒和意見，不利于系統推進取得成果。

三、加快推進使用預算管理一體化進程的幾點建議

（一）加強內部人員培訓

要想加快推進預算管理一體化，人員素質的提升發揮至關重要的作用，培訓是決定性因素。預算和部門單位應以預算管理一體化為契機全面梳理人員情況，對單位人員進行全面考察。在實際工作中，需要有計劃地組織相關人員進行系統操作以及制度學習培訓，并積極宣貫預算管理一體化的重要意義，明確主責，加強監督管理職能。作為工作人員應主動學習一體化理念，提高學習積極性、主動性、全面性，以及業務能動性。例如，科研單位的財務人員不僅要掌握基礎的會計財務知識，也要對研究所的主營主業有所了解，保障數據的合理性和準確性。另外，在對一體化系統深入學習了解后，可以積極思考反饋系統實際操作中出現的問題，進一步促進一體化系統的全面建設發展。

（二）加強信息系統建設及維護

要想加快推進預算管理一體化，成熟穩定的基礎信息系統建設維護以及數據共享是基礎保障。雖然在小規模試行中取得諸多成果，但隨著預算管理一體化全面試行，預算管理一體化系統存在的問題也逐步顯現出來。目前，系統無法允許多個預算單位同時進入，直接影響系統運行的穩定性，承載能力明顯不足。需要系統開發的信息技術人員加強對一體化系統的建設和維護，財政部門根據預算單位反映的情況結合實際操作對頂層設計進行修改完善。以用戶為中心作為設計手段，以用戶需求為目標進行設計改進，切實提升網絡承載能力，簡化操作，優化流程，有問必答，提供更優質的后臺支撐服務。同時，預算單位也要加強本單位的信息化系統建設，加強硬件軟件的支持，配備更加專業的技術人才隊伍，為一體化系統的平穩運行提供有力的技術支持。

結語

預算管理一體化是財政預算的一次重大變革，對預算單位來說既是機遇也是挑戰。預算制度改革的日趨完善，促使預算單位提高管理能力的同時要求預算單位提高站位，用系統化思維進預算整合規范，穩步推進預算制度改革，為國家財政工作高質量發展貢獻力量。