污水處理PPP項目稅收優惠政策研究

劉奕杉

摘 要：政府和社會資本合作模式是公共基礎服務設施領域方面的重大改革創新，運作方式和模式有很多種，其中PPP項目在運作中存在稅收優惠政策落實不到位的情況，文章以污水處理PPP項目為例，梳理PPP項目稅收優惠政策方面的問題，提出解決方案。

關鍵詞：污水處理 PPP項目 稅收優惠 政策研究

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）09-112-02

一、污水處理PPP項目概述

（一）PPP項目的概念

Public—Private—Partnership英文首字母的縮寫為PPP，又被稱為“項目模式”。意思是說政府和社會資本在社會公共服務領域中，進行合作參與公共基礎設施投資、建設，形成的一種項目模式。該模式主要集中在純公共領域、準公共領域，通過市場競爭的方式提供服務，最終達成共贏。這一行為可以有效控制費用，從而實現工程建設成本的整體降低。同時降低了當地政府的財政壓力，使得當地政府有更多財力投入到工程質量管控中去，讓政府、社會資本各自發揮優勢，實現項目開展初期風險的合理分配。該模式不僅是一種政府融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

（二）PPP項目的優勢

當前，PPP項目模式需通過政府審批，社會資本參與其中，我國PPP項目模式特征如下。

1.政府部門依據特許經營協議向社會資本部門提供已有的基礎設施。

2.由社會資本出資組建項目公司，完成社會公共基礎設施項目的建設工程，并在特許有效期內持續提供公共服務。

3.社會資本在經營期內只享受基礎設施的使用權、收益權，政府部門享有基礎設施的所有權。

4.經營期屆滿之后，社會資本要將原有的基礎設施或者新建的、改擴建的基礎設施無條件移交給政府部門。

二、污水處理PPP項目稅收優惠政策存在的問題

（一）企業所得稅與污水處理項目實際脫節

按照《中華人民共和國企業所得稅法》，污水處理企業所得稅稅率是25%。當前，我國政府對于從事污水處理PPP項目建設的企業采取的稅收優惠政策依據主要是：2007年11月28日國務院第197次常務會議通過的《中華人民共和國企業所得稅實施條例》中第八十八條企業所得稅法第二十七條第（三）項所稱符合條件的環境保護、節能節水項目，包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等。項目的具體條件和范圍由國務院財政、稅務主管部門及國務院有關部門制訂，報國務院批準后公布施行。企業從事前款規定的符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第1年至第3年免征企業所得稅，第4年至第6年減半征收企業所得稅。也就是現在污水處理行業“三免三減半”政策，這種稅收優惠政策與實際的收益之間存在一定的脫節，往往在收益后的6年后稅收優惠政策就結束了，但是，污水處理PPP項目是一個長期且連續不斷的合作過程，合同的經營期限相對較長，一般情況下為25年至30年，有的甚至更長；這樣就會使企業在6年后的時間內加重企業稅負。

另外，污水處理PPP項目屬于公共基礎設施建設項目，具有較強的社會公益性質，且投資大、收益少、時間長。污水處理PPP項目不同于其他市政建設，污水處理項目日均處理水量要想達到設計處理規模，與政府招商引資、與上游納管企業實際生產量等諸多因素相關，因此必須經歷一個漫長的磨合階段才能達到設計處理規模，污水處理項目在特許經營早期階段基本上都會處于虧損狀態，然而，相關政策規定卻只有在投入運營的前6年能夠享受到“三免三減半”稅優惠政策，對于企業而言，無疑是對流動資金的大考驗。

（二）增值稅進項稅留抵問題嚴重

在實施污水處理PPP項目過程中，尤其在項目建設的前期階段，企業需要采購相關的污水處理大型設備或者建設服務，無疑會產生較大的增值稅進項稅額，但是根據我國現階段的相關規定：增值稅銷項稅額是抵扣進項稅額的前提，然而，在污水處理PPP項目建設的前期階段并不會產生大量的銷售業務或者特許經營相關服務，且項目建設周期一般較長，就容易導致大量的進項稅額不能抵扣且留抵時間較長。當污水處理PPP項目建設完成，正式進入運營階段后，才會產生大量的銷項稅額。根據我國現階段財稅政策的相關規定，污水處理勞務適用增值稅稅率為13%，且享受70%增值稅返還的優惠政策；2019年4月1日新出的財稅政策中規定了污水處理PPP項目可以享受“先征后返”的稅收優惠政策，2022年3月21日，財政部和稅務總局聯合發布《財政部稅務總局關于進一步加大增值稅期末留底退稅政策實施力度的公告》（財政部稅務總局公告2022年第14號）明確規定，享受“先征后返”的稅收優惠政策的項目并不能同時享受“即征即返”的稅收優惠。

因此，在污水處理PPP項目的建設期所產生的大量增值稅進項稅額，因為沒有足夠的銷項稅額從而進行不能夠及時抵扣，在退稅之前這些待抵扣的進項稅額會對實施污水處理的項目公司造成極大的現金流壓力，如果項目公司運營過程中出現問題，增值稅銷項稅額不足以抵扣進項稅額時，則導致項目公司資金流被占用的情況，對實施污水處理PPP項目的公司造成極大的運行困擾，如果進一步嚴重的話會由于缺少資金而影響污水處理PPP項目合作健康運營發展。

（三）稅收負擔壓力較重

對于污水處理PPP項目公司而言，既要繳納企業所得稅、增值稅，又需要繳納營業稅金及附加包括城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加，其稅收壓力過大，并且在項目公司建設期間，投入了大量的資金在前期項目建設之中，企業所面臨的資金壓力比較大，倘若資金運營周轉不開就會為企業帶來極大的財政危機，嚴重的話會引起企業破產重組等一系列問題，那么污水處理PPP項目工程建設便會擱置。

三、污水處理PPP項目稅收優惠政策優化

由此看出，PPP項目一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面可以提升社會資本的運作，加強社會資本參與社會公共基礎設施建設（下轉第115頁）（上接第112頁）的積極性。根據我國當前污水處理行業PPP項目稅收政策的些許問題，提出解決對策，以期加快完善我國污水處理PPP項目的稅收優惠政策，從而營造良好的社會投資氛圍，加速PPP模式在我國的穩定發展，完善本省污水處理行業的基礎設施建設。

（一）構建完善PPP項目的稅收優惠政策體系

眾所周知，污水處理PPP項目的建設是一項長期而又漫長的工程，消滅黑水、臭水，共同構建碧水藍天任務艱巨、迫在眉睫，尤其是污水處理PPP項目在前期建設中，項目公司的組建、注冊、投資需要大量的資金運轉，而且在前期建設中沒有有效且充足的盈利能力，資金鏈很難運轉。因此，我國要加快完善PPP項目的稅收優惠政策體系，優化污水處理PPP項目工程的頂層設計，從政策支持、市場補貼、財政支持、科技創新以及融資渠道等多方面給予污水處理PPP項目建設支持，構建一個合理化、高標準的污水處理PPP項目稅收優惠政策體系，以此來促進項目高水平、高質量的運行。

在我國現階段，PPP項目主要應用于社會公共基礎設施建設，其主要特點包括：投資高、投入長、盈利慢，就目前看，我國對PPP項目的稅收優惠政策主要是企業所得稅“三免三減半”政策，對PPP項目運營期企業征收企業所得稅的前3年不征稅，第4年到第6年征收一半的企業所得稅，也就是說對污水處理PPP項目公司稅收優惠時間為6年。第7年開始征收企業所得稅25%，但是在我國污水處理PPP項目合同時間較長，合同簽訂一般為25至30年，有的甚至時間更長才能使污水處理項目達到預期效果。因此，我國要加快構建完善PPP項目的稅收優惠政策體系，結合PPP項目具體實際情況合理地對稅收優惠政策的期限進行延長，可以將6年的稅收優惠政策時間延長至10年或者是更長時間，以保證項目公司的資金正常運轉，保障污水處理PPP項目公司能夠享受足夠的稅收優惠政策，減少稅收成本，減輕企業負擔，以保證污水處理等公共基礎設施建設按期保質完成。

（二）完善具體稅收優惠政策

污水處理PPP項目具有建設時間長、投資成本高、盈利能力弱、回收時間長等特點，因此要充分考慮到污水處理PPP項目的特點，結合具體情況完善稅收優惠政策體系。在我國，PPP模式是以政府和社會資本兩個主體為主導的，社會資本成立項目公司來進行污水處理PPP項目的建設，該項目公司一般情況下均為增值稅一般納稅人，在進行污水處理建設時前期需要購買大量的設備，因此會收到很多增值稅專用發票，但是項目工程在前期一般處于建設之中，沒有進行銷售業務，也就不會產生銷項稅額，就會導致大量的增值稅進項稅和銷項稅不能抵扣。留待抵扣的大量進項稅額會導致流動資金被占用，造成污水處理PPP項目建設的資金運轉較為緊張，缺少有效的現金流，導致項目企業的運營成本增加。同時，PPP項目公司還需交納房產稅和土地使用稅，稅收壓力大。我國應該結合具體情況加快完善稅收優惠政策體系，對增值稅稅收優惠通過按照項目公司的增值稅進項稅額和銷項稅額的多少和留抵時間的長短，采取不同的稅收優惠政策；對進項稅額大、留抵時間長的項目公司，可以允許其在一定期限內向稅務機關部門申請按比例退稅；而對退稅困難的公司，可以采取延期預繳企業所得稅的辦法，以加快改善項目公司的現金流狀況，提高資金運轉的能力，保證項目公司平穩有效運行。

（三）優化資產移交的稅收政策

在我國，污水處理PPP項目是項目公司擁有的經營使用權，而所有權屬于政府機關部門。因此，污水處理PPP項目的資產設施最后都會進行移交。目前，新建的污水處理PPP項目在移交時候一般采取的是PPP模式，即在移交時所有資產和經營權一次性轉移；對于之前的污水處理PPP項目則采用的是TOT模式，在移交時會發生兩次轉移。一次資產移交就會產生相對應的稅費，而兩次資產轉移就會給項目公司帶來增值稅和企業所得稅的雙重負擔壓力。因此，要對資產轉移環節的稅收進行明確的規定，優化資產移交環節的稅收政策，對于資產無償轉移的免收所得稅；對轉移后發生金額交易的，對資產增值的部分進行征稅，以避免對資產移交環節重復征稅的情況，減輕項目公司的負擔。

四、結語

PPP項目建設和傳統的投融資模式均不一樣，它是以政府為主導、社會資本廣泛的參與公共基礎設施建設的一種創新型的投資模式，在這種模式下，政府機構部門可以減少其對經濟的干預程度，讓社會資本更好地發揮作用。近年來，PPP項目的稅收優惠政策屢被提及，合理的稅收優惠可以更好地保障PPP項目的運行，因此要加快完善污水處理PPP項目的稅收優惠政策體系，提高社會資本參與公共基礎設施的積極性，保證污水處理PPP項目的平穩運行。

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