守住地方債務不發生系統性風險的底線

張利娟

2022年底，扛不住還本付息壓力的貴州省遵義道橋建設（集團）有限公司（下稱“遵義道橋”）進行了巨額貸款重組。該公司發布公告稱，經與各銀行類金融機構友好平等協商，對155.94億元銀行貸款進行重組，重組后銀行貸款期限調整為20年，利率降至3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。

遵義道橋不是個例。僅2020年遵義就發生十幾起非標債務的違約案例，到了2022年，依然屢見不鮮。公開信息顯示，2021年，遵義地區生產總值為4169.9億元，財政收入1021.4億元，一般公共預算收入270.23億元。與此同時，截至2021年末，遵義市政府共計負債約1774億元。實際上，這1774億元僅是遵義的表內負債，包括遵義道橋在內的各大城投公司的負債，并不在這一范圍內。

“當前中國地方政府債務風險總體安全可控，但近年來經濟下行，地方債規模快速攀升，財政收入增長乏力，使得一些地方債務風險較高，特別是隱性債務還本付息壓力較大。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云在接受《中國報道》記者采訪時表示。

專家指出，地方債務風險可能引發的后果不僅包括債務違約、影響地方經濟發展，也包括政府在化債過程中亂作為而對民生領域、營商環境產生負面影響。牢牢守住地方債務不發生系統性風險的底線，平衡好穩增長和防風險，才能保證經濟社會高質量發展的環境。

財政部披露的2022年中央決算報告顯示，截至2022年末，全國地方政府債務余額約為35.07萬億元，控制在全國人大批準的地方政府債務限額37.65萬億元以內。

“地方債是一個復雜的概念，法律上的概念在新預算法中講得很清楚。法定政府債務是指政府負有償還責任的債務，主要體現為地方政府債券，數據公開透明，因此也被稱為顯性債務。從法律定義的地方債而言，我國地方政府債務風險可控。”喬寶云說，“但在顯性債務之外，還存在著概念不清晰、數據不透明、管理不規范的隱性債務。”

何為隱性債務？2017年7月24日，中央政治局會議強調“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。自2017年起，中央陸續出臺了一系列旨在規范地方政府舉債行為的文件，不斷加強對地方政府債務尤其是隱性債務的管控。

在喬寶云看來，地方政府隱性債務實際并不是經過清晰定義的概念。從目前實踐看，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。根據2018年8月財政部印發的《地方全口徑債務清查統計填報說明》，隱性債務統計主體包括兩大類：一類是機關事業單位，包括各級黨委、政府所屬部門、事業單位和社會團體；另一類是國企，以融資平臺為主。

在現有統計口徑之外存在隱性債務嗎？喬寶云表示，這恐怕并不是一個簡單的問題，實際上，全國各地對地方政府隱性債務的統計口徑就不完全統一。嚴格來說，究竟什么是“隱性債務”，其經濟、統計、會計，尤其是法律定義和意義還有待進一步深刻分析和理解，這是長期制度機制設計的基礎。

財政部原部長樓繼偉近日在《比較》雜志上發表的《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文中指出，隱性債務主要包括兩類：一是地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務。二是地方政府在設立政府投資基金、PPP、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。“地方政府隱性債務余額數據沒有官方統計，市場估計在30萬億—50萬億元。”

據了解，地方隱性債務通常由地方融資平臺公司舉借。這些公司并不是政府部門，地方政府也沒有提供擔保。但出借方常常抱有“城投信仰”，認為當地政府不會讓融資平臺公司破產。地方政府也常常抱有“救助信仰”，認為中央政府不會讓地方財政破產，最終會出手救助，結果政府隱性債務越滾越大。

“我國地方政府隱性債務增速從2017年的18%降至2022年的11%，防止了地方債務過快增長。但地方債務總量不斷擴大，2022年我國地方政府債券發行約7.37萬億元，連續兩年超過7萬億元。”中國人民大學重陽金融研究院研究員、合作研究部主任劉英告訴《中國報道》記者。

劉英同時指出，地方政府債務問題產生的根源是多方面、綜合性的。一方面，我國地方政府較多依賴土地財政，不少地方土地財政占比超過42%，土地財政支持不足則需要增加其他債務。另一方面，伴隨著近年每年上億的農村人口向城市轉移，由此帶來各種交通基礎設施等公共品的建設，也需要地方政府財政資金支持。此外，伴隨我國老齡化程度加深，地方政府的事權也帶來更多地方政府債務問題，伴隨經濟增速放緩，地方政府債務更加凸顯。

近期，一些地方政府債務風險升高，尤其是隱性債務還本付息壓力加大，隨著中央一攬子化債方案要求的提出，新一輪發行地方債以置換隱性債務迅速成為討論的熱點。

事實上，近年來，財政部制定出臺了一系列政策措施，防范化解地方政府隱性債務風險，比如完善常態化監測機制，推動融資平臺市場化轉型，健全監督問責機制，堅決查處問責違法違規行為等。

《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》提出6個主要途徑來化解隱性債務：安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用項目結轉資金、經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；借新還舊或展期；破產重整或清算。

“整體看，地方政府大多采用安排財政資金償還以及通過借新還舊、展期等方式償還債務。”喬寶云分析指出，“發行地方政府債券置換存量隱性債務，通過改變債務性質，可以減少政府利息支出、改善流動性、提高債務透明度。”

在喬寶云看來，最典型的案例是2015年開始的地方政府債務置換，通過對2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務進行清理，將甄別后的地方政府存量債務納入預算管理，各地區在3年時間內可以申請發行地方政府債券進行置換。從結果看，3年內全國基本完成既定的存量政府債務置換目標。

“債務置換并不能改變債務對應資產的性質。”喬寶云告訴《中國報道》記者，“目前，隱性債務主要以土地收入為擔保，通過債務置換并不能從根本上改善地方政府資產負債狀況。同時，隱性債務置換無疑還會引發道德風險，產生新的問題。”

樓繼偉在接受媒體采訪時表示，通過債務置換化解地方政府債務風險會引發道德風險，導致地方債務規模越來越大，要守住中央“堅決不救”的底線，通過債務展期、出售資產等方式逐步化解風險。“我們做過債務置換，現在（債務規模）比那時越來越大，再做一次會更大，不能再做。”樓繼偉說。

樓繼偉預計，地方政府債務不會出現大規模暴雷，目前渲染地方債風險給政策施加壓力的傾向有所抬頭。同時，他建議增加1.5萬億元至2萬億元財政赤字，主要用于對中小企業的費用進行階段性補貼，全面取消房地產限購限貸政策，以幫助房地產市場需求恢復。

“從道德風險的角度來看，中央不應該救地方債，但是在當下經濟恢復不充分、外需疲弱、美聯儲加息、局部地方債高企的情況下，為防止系統性風險的發生，讓地方放下包袱輕裝上陣，全力發展經濟的背景下，中央可以考慮通過發行長期特別國債等各種創新方式，通過專款專用等措施，在嚴守財政紀律的基礎上來救助部分地方債。”劉英告訴《中國報道》記者。

地方債務尤其隱性債務問題是中國經濟目前面臨的嚴重挑戰。中國將如何有效防范化解地方債務風險成為當前國內外普遍關注的焦點問題。

“有效遏制地方政府隱性債務增量，積極化解存量，是今后一個時期必須解決的重大問題。”樓繼偉在前述文章中表示。

7月4日，財政部網站刊發了《國務院關于2022年中央決算的報告》，要求進一步壓實地方和部門責任，建立健全防范化解地方政府隱性債務風險長效機制。督促省級政府加大對市縣工作力度，立足自身努力，統籌資金資產資源和各類政策措施穩妥化解隱性債務存量，逐步降低風險水平。

7月24日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作。會議指出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。

“一攬子化債工作是要調整存量、做優增量。通過時間換空間等方式，通過一攬子化債方案來置換和解決地方債問題。重點在于通過各種創新的融資方式，來調整地方債的結構，降低地方債的成本，釋放地方債的空間，控制地方債的增速，通過長期特別國債等各種方式來處理、解決地方債問題。”劉英說。

在劉英看來，需要以發展的視角來解決地方債問題。發展是硬道理，只有通過經濟發展才能從根本上解決地方債的問題。所以，還是要將經濟迅速恢復到發展軌道，通過發展來解決地方債的問題。堅決遏制隱性債務增量，控制隱性債務風險。同時要注意，不能僅僅就債務問題來談解決債務問題，需要處理好總體與局部的關系，處理好短期和中長期的關系，處理好地方債和房地產的關系，處理好顯性債務和隱性債務的問題，需要注意防控道德風險，需要控制局部的地方債風險，防控住不發生區域性風險和系統性風險的底線。

“從目前面臨的問題看，地方債無疑已經成為最大財政風險敞口，盡管中央嚴格要求‘開前門，堵后門’，地方隱性債務依然是拖累財政體制健康運行的頑疾。”喬寶云告訴《中國報道》記者，“化解地方隱性債務，必須標本兼治，才能在化債的同時確保地方不再新增地方隱性債務。”

喬寶云同時建議，一方面，建立透明的債務信息公開機制；另一方面，完善地方政府債務問責機制；第三，優化地方政府財政體制；第四，推動地方政府資產管理與監督。