破除民生領域壟斷

侯顆

不久前，國家市場監督管理總局發布了2023年第一批民生領域反壟斷執法專項行動典型案例，涉及藥品、公用事業和保險等行業，包括11個市場壟斷案件和2個濫用行政權力排除、限制競爭案件，個別企業被開出億元“罰單”。今年以來，全國市場監管系統開展民生領域反壟斷執法專項行動，傳遞出堅決制止侵害企業群眾合法權益壟斷行為的鮮明信號。

此次發布的典型案例有何特點？開展民生領域反壟斷執法專項行動有哪些考量？如何破除民生領域中的行政性壟斷？圍繞上述問題，記者采訪了市場監管總局反壟斷總監許新建。

行業自然壟斷屬性、多環節經營等成為公用事業壟斷行為易發原因

問：此次公布的13個典型案例，包括公用事業、保險等領域。公用事業的產品特性和市場結構有哪些特點？為何容易產生壟斷行為？

許新建：在公用事業行業，有三方面原因導致壟斷易發。一是行業的自然壟斷屬性。水電氣熱等公用企業以管網為基礎設施提供服務，具有很強的區域性特征，通過與政府簽訂特許經營協議等方式，通常是本地區本行業唯一利用管網從事相關經營活動的企業，具有自然壟斷屬性。由于缺乏競爭約束，公用企業容易利用其壟斷地位實施濫用市場支配地位等行為。二是多環節經營的壟斷風險。公用企業除在供水、供電、供氣、供熱等自然壟斷環節經營外，普遍還在與主業相關的工程安裝等競爭性環節開展業務，如果反壟斷合規意識不強，則易將其壟斷優勢延伸至競爭性環節，觸碰反壟斷法律紅線。三是公用企業較強的獲利動機。公用事業行業普遍具有投資成本大，回收周期長等特點，加之近年主業經營成本上漲壓力較大等原因，使公用企業通過工程安裝、配件銷售、增值服務等其他業務獲利的動機增強。

市場監管總局將公用事業作為反壟斷執法重點領域，共查辦公用事業行業壟斷案件29件，罰沒金額1.76億元。同時，持續健全法律制度體系，制修訂《禁止壟斷協議規定》《禁止濫用市場支配地位行為規定》等反壟斷配套規章指南；加強與行業主管部門溝通協調，推動行業監管和競爭監管協同聯動，強化源頭治理、同向發力，提高監管效能。

有的行政機關不當干預市場，在對新業態經濟的管理中仍存在“以批代管”的路徑依賴

問：此次公布的兩起濫用行政權力排除、限制競爭案例有什么特點？

許新建：從行業領域看，這兩起案例分別涉及公用事業和交通運輸領域，與人民群眾生活息息相關；從涉案主體看，均涉及市級政府所屬部門；從涉案行為類型看，均涉及濫用行政權力限定或者變相限定交易行為。案例中實施的違法行為限定或者變相限定購買、使用特定經營者提供的服務，排除、限制了市場競爭，妨礙了市場在資源配置中起決定性作用，降低了經濟運行效率。

近年來，市場監管部門持續加大力度，查處了一批濫用行政權力排除、限制競爭案件，有力保護公平競爭，促進全國統一大市場建設。從執法情況看，主要呈現以下特點：一是從違法行為類型看，限定交易行為和制定含有排除、限制競爭內容規定的行為最為常見；二是從違法領域看，查處的案件主要集中在公用事業等關系人民群眾切身利益的民生重點行業；三是從涉案主體看，市縣兩級政府及所屬部門違法行為占比達九成，基層行政機關公平競爭意識需進一步增強。

問：近年來，發生在新經濟領域的行政性壟斷有哪些類型和特點？

許新建：新業態經濟在新舊動能轉換、促進經濟增長中發揮著積極作用，但同時在發展過程中也出現各種新問題。如何適應新業態經濟發展需要，通過科學有效監管更好地引導新業態經濟健康發展，對治理能力和治理水平提出了更高的要求。

從近年來處理的相關案件看，有的行政機關在新業態經濟的管理過程中仍一定程度上存在“以批代管”的路徑依賴，在管理過程中實施了濫用行政權力排除、限制競爭行為。從執法實踐看，有的限定或者變相限定購買、使用指定的經營者提供的商品或者服務，有的制定、發布含有排除、限制競爭內容的規定，有的通過與經營者簽訂合作協議等方式妨礙其他經營者進入相關市場。這些行為不利于更好發揮市場競爭機制的優勝劣汰和創新激勵功能，不利于行業在市場競爭中實現創新發展，也不利于保障和增進消費者福利。

部分行業協會反壟斷合規意識不強、合規能力不足，組織會員企業從事壟斷行為的情況仍然多發

問：公布案例中有兩起涉及行業協會，您認為相關案件查處有何意義？

許新建：行業協會是政府和經營主體之間的橋梁和紐帶，是完善社會主義市場經濟體制不可或缺的社會組織。改革開放以來，我國行業協會發展迅速，在提供政策咨詢、加強行業自律、促進行業發展等方面發揮了重要作用。與此同時，反壟斷執法實踐顯示，部分行業協會反壟斷合規意識不強、合規能力不足，組織會員企業從事壟斷行為的情況仍然多發，需要引起高度關注。

此次公布的兩起涉及行業協會的壟斷案例中，當事人組織本行業的經營者從事固定價格、聯合抵制交易等行為，排除、限制了市場公平競爭，損害了消費者利益，違反了反壟斷法有關規定。這兩起案例具有較強代表性，行業協會應當采取有效措施加強反壟斷合規建設，提升反壟斷合規意識，防止發生排除、限制競爭的違法行為。下一步，我們將繼續關注涉及行業協會的壟斷問題，有效預防和制止壟斷行為，維護消費者利益，促進行業規范健康發展。

維護公平競爭的市場秩序，優化營商環境，促進競爭和創新的良性互動

問：今年以來，市場監管總局聚焦民生領域開展集中式反壟斷執法，具體有哪些考量？

許新建：開展民生領域反壟斷執法專項行動是市場監管總局貫徹落實黨的二十大精神，著力加強反壟斷、深入推進公平競爭政策實施的重要舉措。黨的二十大強調，要加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷。壟斷行為無論情節輕重、影響大小，都會產生排除、限制競爭的效果，在無形中扭曲市場競爭機制、損害創新動力和發展活力。專項行動將著力恢復公平競爭的市場秩序，優化營商環境，促進競爭和創新的良性互動，為高質量發展提供有力支撐。

此次專項行動也是加快推進全國統一大市場建設、服務高質量發展的有力舉措。專項行動既針對壟斷協議、濫用市場支配地位等市場壟斷問題，著力打通制約經濟循環的壟斷堵點，又針對濫用行政權力排除、限制競爭行為問題，著力糾正濫用行政權力限制外地經營者、妨礙商品自由流通、限定交易等排除、限制競爭行為，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，將有力地推動高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場建設，構建新發展格局，更好服務高質量發展。

問：當前民生領域的反壟斷執法還存在哪些難點？接下來總局在民生領域的反壟斷執法行動中還將有哪些部署？

許新建：民生領域反壟斷執法工作在市場監管系統的努力下，取得了積極成效，但依然面臨一些困難和挑戰，包括：監管力量與監管任務不匹配，執法力量不足的問題仍比較突出；隨著新經濟新業態新模式的快速發展，壟斷行為更趨隱蔽和復雜；市場經營主體的競爭合規意識和合規能力仍需要進一步提升，部分地方政府對于深入推進公平競爭政策實施的認識還不到位等。

反壟斷監管為民，只有進行時，沒有完成時。市場監管總局將進一步加大工作力度，持續深入推進民生領域反壟斷執法專項行動取得更大成效。

一是部署全系統進一步聚焦民生重點領域、重點行業和重點問題，持續加大監管執法力度，既注重辦案數量，更注重提升質量，集中力量查處一批有影響力的重大典型案件，推動實現“查處一起、震懾一批、規范一片”；二是在專項行動開展過程中，進一步加強與行業主管部門、地方政府協同聯動，推動以案促改、標本兼治，加強源頭治理和預防式監管，統籌用好約談提醒、行政指導、規則指引等梯次性監管工具，提升常態化監管水平，防止同一領域、同一類型的壟斷行為屢禁不止、屢打不絕；三是加快推動《國務院關于經營者集中申報標準的規定》修訂工作，修訂出臺《禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為規定》，研究起草《公平競爭審查條例（草案）》《行業協會反壟斷指南》《標準必要專利反壟斷指南》《橫向經營者集中指南》等，不斷健全豐富反壟斷制度規則體系，為反壟斷監管執法工作提供制度保障，為企業合規建設提供清晰指引。

問：對于破除地方保護和行政性壟斷，市場監管總局將進一步采取哪些舉措？

許新建：一是全面落實公平競爭審查制度，加快起草《公平競爭審查條例（草案）》，研究制定重點領域公平競爭審查規則，健全公平競爭審查制度體系；針對當前重點領域存在的地方保護、市場分割等問題開展公平競爭審查督查，并會同有關部門深入開展妨礙統一市場和公平競爭的政策措施清理工作。二是聚焦公用事業、教育、工程建設、交通運輸等民生重點領域加強濫用行政權力排除、限制競爭執法，依法及時制止和糾正濫用行政權力排斥或者限制外地經營者、妨礙商品在地區之間自由流通、限定或者變相限定交易等排除、限制競爭行為。三是注重競爭政策與產業政策、財政政策等其他政策的銜接，加強與行業監管部門合作與協同，強化公平競爭政策基礎地位，推動有關行政機關堅持市場化、法治化的原則，提高善治能力和水平。四是大力傳播厚植公平競爭理念，加強執法宣傳和競爭倡導，辦好中國公平競爭政策宣傳周，不斷增強行政機關公平競爭理念和公平競爭政策實施能力。

（摘自8月21日《中國紀檢監察報》。作者為該報記者）

■ 本欄編輯 相利盈