檢察機關提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度若干問題研究

李胤 陳昕

摘 要：目前以消費者為主體創(chuàng)設的懲罰性賠償規(guī)則難以彰顯檢察公益訴訟的特殊性，導致各地檢察機關提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償辦案實踐差異明顯，影響法律統(tǒng)一正確實施。為促使檢察機關提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償請求權兼具形式和實質正當，檢察機關適用正當性仍有待法律明確授權，適用條件相較于消費者提起的懲罰性賠償應更加嚴格，從兼顧損害填補與制裁懲戒雙重功能角度出發(fā)，應區(qū)分與私益訴訟不同銜接情形，優(yōu)先確保特定受損害消費者的合法權益得到全面維護。

關鍵詞：檢察公益訴訟 正當性 責任構成要件 訴訟競合

食品安全關系民生福祉，是檢察公益訴訟傳統(tǒng)法定四大領域之一。2019年中共中央、國務院印發(fā)《關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”［1］。隨后，各地檢察機關積極實踐，以司法職能服務國家“食品安全戰(zhàn)略”作用逐步凸顯。但目前由于缺乏法律明確授權及程序性規(guī)定，各地檢察機關具體辦案中仍存在不少困惑。本文擬從司法案例出發(fā)，對檢察機關提起食品安全公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)恼斝浴⒇熑螛嫵梢c私益訴訟銜接等問題進行分析和研究。

一、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)睦碚撆c實踐基礎

（一）基本案情

2019年3月，A市B區(qū)檢察院針對羅某某等生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品，侵害眾多消費者合法權益的行為，依法向法院提起公益訴訟，訴請被告承擔十倍懲罰性賠償。一審法院認為，A市B區(qū)檢察院在履行訴前程序后提起公益訴訟，符合法律規(guī)定，但其并非消費者，不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格，因而一審法院沒有支持A市B區(qū)檢察院懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。2019年11月，A市B區(qū)檢察院不服一審法院判決，提起上訴，二審法院同樣認為《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）中關于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定“權利主體是消費者，權利的性質均屬于消費者的私人利益，而非消費領域的公共利益，且法律尚無消費民事公益訴訟中被告需承擔公益性損害賠償、懲罰性賠償?shù)拿鞔_規(guī)定”［2］，因此判決駁回上訴，維持原判。

（二）食品安全檢察民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償

懲罰性賠償，顧名思義即要求加害人承擔超出被害人實際損失以外的超額責任，作為損害賠償基本原則——填平原則的例外與延伸，各國法律實踐均對其適用范圍作出嚴格界定，僅得適用于法律明確規(guī)定的特定領域。我國民法典第179條第2款明確懲罰性賠償是承擔民事責任的例外情形。本案例中法院不予支持檢察機關提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償請求的主要理由也是缺乏法律明確授權。

目前，食品安全領域懲罰性賠償制度由《食品安全法》第148條具體規(guī)定，授權消費者對生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品的生產(chǎn)者，或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品的經(jīng)營者，可以提起懲罰性賠償。但該條款實施過程中，因消費者對“食品安全標準”等專業(yè)技術標準存在舉證困難，嚴重阻卻其依法提起食品安全懲罰性賠償?shù)姆e極性。據(jù)統(tǒng)計，因對國家強制性標準等事實認定不清，消費者食品安全懲罰性賠償二審數(shù)量遠高于民事案件平均值［3］。

針對該情況，檢察公益訴訟制度全面推開之初，最高檢即下發(fā)《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》，明確“對于食藥領域的民事公益訴訟案件，可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，增加違法行為人的違法成本。”［4］這是因為，懲罰性賠償具有制裁遏制侵權主體持續(xù)獲利并損害不特定消費者的公益性。現(xiàn)代社會食品產(chǎn)業(yè)鏈條中某一單個侵害行為往往能夠對不特定多數(shù)人產(chǎn)生輻射效應，呈現(xiàn)出“分散性損害”和“普遍性侵權”的特征［5］，受侵害消費者因缺乏識別能力、受損數(shù)額較低、訴訟成本過高等原因極易放棄追訴。“單個受害者遭受的損失十分微小，甚至達不到最低損害的標準，但所有個體的損害卻達到了可觀的數(shù)額。”［6］當前，隨著檢察公益訴訟辦案實踐不斷豐富、公益保護效果日益突出，檢察機關在食品安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度逐漸獲得共識。2021年，最高檢、最高法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），對檢察機關食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度予以明確。但目前理論界對于檢察機關適用懲罰性賠償請求權的性質仍存在爭議，從長遠而言，還需要加強理論研究，為檢察機關適用懲罰性賠償請求權提供理論依據(jù)，推動從立法層面解決檢察機關懲罰性賠償請求權適用的正當性問題，正式授予其懲罰性賠償請求權。

二、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)呢熑螛嫵梢栴}

（一）基本案情

2020年6月至8月，湯某某先后兩次從海鮮市場購買沼蝦，用于自己銷售及轉手他人銷售，累計銷售金額9480元，后該兩批沼蝦被行政機關抽檢均顯示呋喃西林代謝物超標，不符合食品質量標準。2021年9月，A市檢察院針對湯某某違法銷售不符合食品安全標準的食品，侵害不特定多數(shù)消費者合法權益的行為，向法院提起消費者權益保護民事公益訴訟，訴請法院判令湯某某支付銷售金額十倍懲罰性賠償，一審法院予以支持。湯某某不服提起上訴。二審中檢察機關與上訴人圍繞如下問題展開法庭辯論：（1）湯某某未履行進貨查驗義務是否應認定為“明知”產(chǎn)品不合格而銷售；（2）沼蝦檢測出的超標成分，沒有證據(jù)表明為人工添加，水產(chǎn)生物自身體內也可產(chǎn)生；（3）懲罰性賠償是否應限于有直接證據(jù)證明銷售給消費者的部分，消費者身份是否需要確切固定；（4）違法行為人主觀惡意不大、違法行為次數(shù)較少、獲利數(shù)額不高，已接受行政處罰，是否還需提起懲罰性賠償。最終，二審法院駁回湯某某上訴請求，維持一審判決。［7］

（二）食品安全檢察民事公益訴訟何種情況下可以適用懲罰性賠償

本案例的爭議焦點即檢察機關提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償時，因檢察機關優(yōu)勢地位、公益范圍不特定性、違法行為與損害后果因果關系認定特殊性等，能否直接適用現(xiàn)有懲罰性賠償責任構成要件。通常而言，對食品安全問題進行規(guī)制有兩種選擇：一種為行政機關依靠行政權直接實施行政規(guī)制；另一種為通過私人訴訟制裁懲戒違法行為人間接達到規(guī)制效果。上世紀90年代起，為彌補現(xiàn)有市場化條件下監(jiān)管能力不足，我國消費者保護領域引入懲罰性賠償制度。現(xiàn)有食品安全領域懲罰性賠償條款，出于傾斜性保護消費者的目的，責任構成要件較為簡單。以《食品安全法》第148條第2款為例：首先，生產(chǎn)者責任不考慮主觀因素，不要求以“明知”為前提；其次，經(jīng)營者雖然要求“明知”，但可依據(jù)法定注意義務等推定“明知”；再次，食品是否安全僅依據(jù)行政專業(yè)技術標準；最后，不要求實際損害。［8］

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有食品安全領域懲罰性賠償構成要件與行政處罰責任構成要件具有相似性。行政處罰基于行政權行使的單方性、強制性、優(yōu)益性具有如下特點：首先，行政處罰不考慮行為人主觀因素，行政機關制定出大量具有普遍約束力的行政規(guī)則，一旦行為人違反便直接認定；其次，食品安全標準等行政規(guī)則標準由行政機關根據(jù)法律授權設立；最后，行政處罰不要求實際損害。如果檢察機關在辦案中直接適用消費者提起懲罰性賠償構成要件，客觀上將與行政處罰構成要件相同，可能導致違法經(jīng)營者等市場主體受到行政機關與檢察機關的雙重追責，也使得檢察機關與行政機關職能重疊。

為規(guī)范檢察權行使邊界，檢察公益訴訟中懲罰性賠償應不同于現(xiàn)有消費者食品安全懲罰性賠償責任構成要件，與行政處罰相互區(qū)分、銜接互補。此種傾向在《會議紀要》中已經(jīng)得到體現(xiàn)。具體而言，檢察機關提起懲罰性賠償?shù)呢熑螛嫵梢ǎ?/p>

1.主觀因素：故意或過失。要求違法行為人因直接或間接故意、重大過失，生產(chǎn)或經(jīng)營有毒有害食品、不符合安全標準食品。本案例中湯某某未履行進貨查驗義務，導致代謝物超標的沼蝦被出售給消費者，顯然具有重大過失。需要注意的是，對于基于長期歷史存續(xù)原因，在某一地區(qū)特定食品中添加不符合標準的微量添加劑、違法所得數(shù)額較少等情形，則不應適用懲罰性賠償。同時，違法生產(chǎn)銷售鏈中各責任主體是否適用懲罰性賠償、責任大小、責任承擔方式亦應結合其主觀因素。

2.加害行為：已銷售至或即將銷售至消費者。檢察機關在適用時應強調加害行為對于消費者侵害的直接性、必然性和緊迫性，原則上檢察機關提起懲罰性賠償?shù)募雍π袨閼薅ㄓ诖嬖趯嶋H消費者的情形。本案例中，湯某某分批多次將沼蝦出售給其他經(jīng)營者，并知道其他經(jīng)營者購買沼蝦系向眾多不特定消費者銷售，加害行為較為明確。辦案中，強調實際加害行為亦能解決不同情形銷售鏈中各經(jīng)營者是否適用懲罰性賠償、支付價款基數(shù)計算等問題。

3.損害后果：已造成危害或存在重大風險。消費者適用懲罰性賠償并不要求特定損害后果已經(jīng)明顯發(fā)生，這是因為消費者為滿足個人需要購買商品，購買行為達成后，其合法權益即處于高度侵害風險中。而檢察機關提起懲罰性賠償則應著重強調損害后果已經(jīng)發(fā)生或者存在重大風險，否則應由行政機關及時介入處理。本案例中，被售出的沼蝦被用于食用，可以認定消費者合法權益已存在極大被侵害風險。

4.因果關系。檢察機關應當對加害行為與損害后果間存在因果關系承擔舉證責任。如本案例中，檢察機關通過提供沼蝦不符合食品安全標準、湯某某未履行進貨查驗義務、湯某某銷售獲利行為等證據(jù)，對侵權行為與損害后果之間存在法律上的因果關系進行了舉證。

三、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償與私益訴訟競合問題

（一）基本案情

2019年11月，A市B區(qū)人民檢察院針對陳某某等人違法出售沒有《動物檢疫合格證明》的“豬腦花”損害社會公共利益的行為，依法向法院提起侵害消費者權益公益訴訟，訴請被告承擔銷售金額十倍的懲罰性賠償。法院在判決時認為“由于懲罰性賠償金需上繳國庫，案涉的民事懲罰性賠償金發(fā)生轉化，事實上與行政罰款、刑事罰金類似，應參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則裁斷，即各被告被判處的罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣”［9］，最終判決在違法銷售的金額內扣除需繳納的罰金后，再處以十倍懲罰性賠償，并最終上繳國庫。

目前，理論及實務界對民事懲罰性賠償金類比行政罰款與刑事罰金進行抵扣，是否影響到后續(xù)受侵害消費者私益訴訟，受損權益能夠得到全面有效保障，存在不同認識。

（二）食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償與私益訴訟如何銜接

本案例中食品安全檢察民事公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟無法有效銜接的關鍵，即懲罰性賠償金賠付和管理問題。一般情況下，根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第286條規(guī)定可有效化解公益訴訟與私益訴訟的競合問題。但對于懲罰性賠償而言，因其不僅具有彌補消費者短期內未直接顯現(xiàn)的人體危害的損害填補功能，而且具有借助私益訴訟遏制食品市場違法行為的懲罰嚇阻功能，故不同于一般司法救濟領域公私權益的利益位階，即公民的私益較之公益享有優(yōu)先受償權。目前對于檢察機關提起食品安全公益訴訟懲罰性賠償金的功能定位認識偏差，導致司法實踐中過度強調懲罰性賠償金懲罰嚇阻功能，客觀造成與私益訴訟懲罰性賠償?shù)臎_突。本案例中將懲罰性賠償金類比行政罰款與刑事罰金相抵，實質上忽視了懲罰性賠償?shù)膿p害填補功能，而直接判決上繳國庫，則意味著檢察機關和法院單方面宣布消費者懲罰性賠償請求權歸于消滅，客觀上侵害公民法定請求權。

在我國授予消費者懲罰性賠償請求權的立法初衷是為制裁和遏制市場不規(guī)范現(xiàn)象。之所以著重強調消費者領域懲罰性賠償?shù)闹撇霉δ埽鲆曁钛a功能，部分原因在于一般情況下消費者未因違規(guī)產(chǎn)品遭受嚴重損害時，十倍懲罰性賠償已基本能夠填補消費者所受損失，而遭受嚴重損害時可依據(jù)民法典相關條款提起侵權訴訟。檢察機關在食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償時，如果片面強調懲罰性賠償?shù)闹撇霉δ軐①r償金直接轉化為行政罰金并上繳國庫，則使得實際受侵害消費者的損失無法補償，因為未顯現(xiàn)實際損害后果并不等同未受侵害，未有消費者提起懲罰性賠償訴訟，不代表未有消費者主張維護權益。同時，依照《食品安全法》第148條第2款規(guī)定，檢察機關作為公益訴訟起訴人參與訴訟，懲罰性賠償金仍屬于受害消費者所有，將懲罰性賠償金折抵或上繳國庫顯然違反法律規(guī)定。

檢察機關公益訴訟目的在于更好地維護國家利益和人民利益，消費者權益保護領域由不特定多數(shù)人享有的公共利益主體仍然是公民個人，因此檢察機關食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償應堅持損害填補與制裁懲戒雙重功能。具體辦案實踐中，檢察機關提起懲罰性賠償與私益訴訟的銜接應采取不同的處理方法。

首先，特定消費者與檢察機關就同一生產(chǎn)者或經(jīng)營者，同一時段的單個（全部）生產(chǎn)或銷售行為、要求承擔懲罰性賠償。經(jīng)過訴前程序后檢察機關先于特定消費者在公益訴訟中提起懲罰性賠償，對特定消費者的懲罰性賠償請求權造成限制。應通過設立懲罰性賠償基金等方式，使受損害消費者通過申領方式獲得懲罰性賠償金。

其次，針對同一生產(chǎn)者或經(jīng)營者，不同時段的單個（全部）生產(chǎn)或銷售行為，檢察機關和特定消費者可各自提起懲罰性賠償。

最后，針對同一生產(chǎn)者或經(jīng)營者，同一時段的單個（全部）生產(chǎn)或銷售行為，特定消費者提起懲罰性賠償?shù)模瑱z察機關以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，去掉特定消費者提出的懲罰性賠償后，仍可就該行為所侵害公共利益提起懲罰性賠償。