中小學教育懲戒立法的審視與重構

郭大林 趙莉莉

摘? ? ? 要?《中小學教育懲戒規則（試行）》是我國首部中小學教育懲戒的專門性國家立法，其創設了懲戒權并規定了懲戒制度的基本實體和程序性事項。然而，該立法的效力位階較低，有關懲戒主體、對象、手段的規范存在明確性不足的問題，并且事前、事中、事后的程序設計也需要進一步細化。中小學教育懲戒立法的重構應當堅持服務教育的根本目的、不同立法的差異化設計、實體與程序規范的并重三個原則，采取懲戒制度的雙向立法，厘清懲戒行為的具體構成，構建懲戒實施的完整程序等具體進路。

關 鍵 詞 中小學生? 受教育權? 教育懲戒? 紀律處分

郭大林，趙莉莉.中小學教育懲戒立法的審視與重構[J].教學與管理，2023（27）：23-26.

2021年3月，《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《懲戒規則》）實施，這是我國首部中小學教育懲戒的專門性國家立法。《懲戒規則》的頒布改變了中小學教育懲戒實踐無法可依的局面，賦予了中小學教師以懲戒權，規定了中小學教育懲戒的原則、條件、措施、程序、學生的權利等內容。然而，《懲戒規則》在形式與內容上均存在諸多需要完善之處。“教育懲戒權實施需要一個嚴格的、適宜于實施和監督的規范體系，這是法治社會教育現代化的一個走向。”[1]因此，有必要對《懲戒規則》進行審視，分析其面臨的實踐困境，并以此為基礎進行制度重構，從而回應中小學教育懲戒的理論爭議與現實需求。

一、中小學教育懲戒立法的審視

1.立法的效力位階較低

《懲戒規則》在我國的立法體系中屬于部門規章，其制定部門為教育部，在效力上低于由全國人大及其常委會制定的法律和由國務院制定的行政法規。中小學教育懲戒是教師和學校實施的具有強制性的公權力行為，在很大程度上限制了懲戒對象的基本權利，特別是公民的受教育權。例如，《懲戒規則》第十條規定的留校察看、開除學籍等紀律處分措施限制，甚至剝奪了學生在特定學校的受教育權。根據法律保留原則，“對于涉及公民基本權利等內容的重要事項，只能由立法機關通過制定法律來加以規制”[2]。因此，此類措施應當依照法律保留原則，由法律而非效力層級較低的部門規章加以規范。不過，《教育法》《教師法》《義務教育法》等幾部法律雖然規定了學校和教師的權利，包括了對受教育者在學校行為的評價權，也規定了學生應當遵守學校管理制度和教育秩序的義務，但這些法律并未創設懲戒權，即未明確規定中小學校和教師的懲戒之權。“作為我國教育領域的基本法，《教育法》沒有就教育懲戒作出有實質內容的規定。”[3]應當說，在教育懲戒的立法方面，我國的教育基本法處于缺位的狀態。

2.懲戒規范的明確性不足

懲戒行為是中小學教育懲戒法律制度的核心內容，也是影響懲戒效果最為重要的因素。立法對懲戒行為的授權必須具有確定性，明確懲戒的主體、對象與手段，避免規范內容的模糊和不確定，如此才能為懲戒權的運行提供可操作性的指引。“授權明確性要求授權條款的規定必須達到使人民能夠直接從授權本身，而非從根據授權所訂定之命令，即可預見國家對人民所要求作為或不作為內容之明確程度。”[4]《懲戒規則》有關懲戒行為的授權規范在明確性上尚有欠缺，懲戒主體、對象和手段的相關規則需要進一步厘清。

（1）懲戒主體不明確。按照《懲戒規則》的規定，享有懲戒權的主體是中小學校和教師。然而，“中小學校”和“教師”的內涵并不清晰。前者通常包括幼兒園、普通中小學、特殊教育機構、成人初等和中等教育機構、職業中學等不同的教育機構，后者則涵蓋正式編制的教師、代課教師、學校的行政工作人員、班主任等多個群體。上述所有類型的中小學校和教師是否均可以實施懲戒不得而知。

（2）懲戒對象不明確。不同年齡的中小學生其心智發展程度并不相同，對事物理性認識的能力也有所區別，因而中小學生在承擔責任能力方面存在差異。根據我國《民法典》，八周歲以下的未成年人屬于無民事行為能力人，八周歲及以上的未成年人屬于限制行為能力人，區別規定的原因正是基于上述理由。但《懲戒規則》欠缺對懲戒對象承擔懲戒責任能力的考量，并未以年齡為標準，對中小學生的懲戒手段進行區分，然后適用于具體的對象，而基本上是統一適用相同的懲戒措施。例如，根據《懲戒規則》第八條、第九條規定，教師當場實施的懲戒，學校實施的較為嚴厲的懲戒，都可以針對所有中學生和小學生。“《規則》用大篇幅規定教師懲戒權的具體行使方式，卻未詳細區分教師懲戒權行使的具體場景。”[5]懲戒對象不具體、不明確的結果可能導致懲戒達不到理想效果或者造成過于嚴重的負面效果。

（3）懲戒手段不明確。《懲戒規則》對懲戒手段的規定相對較為詳細。根據學生違紀違規情節的嚴重程度，立法規定了不同程度的懲戒手段，并將這些手段區分為當場實施的手段、非當場實施的手段；教師和學校均可實施的手段，只能由學校實施的手段。《懲戒規則》力圖在懲戒主體、手段之間建立起合乎比例的均衡關系，但“情節嚴重”等法律概念的涵義不確定，何種情況算情節嚴重需要懲戒主體進行自由裁量，這就使得適用條件無法明晰，違紀違規行為無法與懲戒的具體手段形成對應關系。正如有學者所言，“《規則》中‘不確定法律概念+空白要件’的形式給學校和教師提供了較大的裁量空間和判斷余地。”[6]

3.懲戒程序尚待細化

（1）事前程序。在進行懲戒之前，懲戒主體首先應當履行告知義務，告知學生或者家長有關教育懲戒的相關事宜，但立法并未規定告知的方式、內容與效力。告知可以通過口頭、書面、電子郵件、即時通訊工具等方式進行，這些方式是否均為法定方式不得而知。告知的內容關系到懲戒對象后期權利的維護，也應當加以闡明。告知是否需要懲戒對象確認，不履行告知義務的法律后果等事項也需要予以明確。同時，懲戒的作出需要以充分有效的事實證據為前提，懲戒主體需要開展調查取證工作。目前立法中有關調查取證程序的相關規定尚付闕如，調查的具體流程應當予以補充完善。另外，聽證程序也缺少更加詳細的制度設計。

（2）事中程序。事中程序指的是懲戒決定的作出程序。《懲戒規則》缺乏相關的規定。事實上，由于不同的懲戒措施會給中小學生帶來不同程度的影響，除教師可以對輕微的違紀違規行為當場實施懲戒外，嚴重的懲戒措施，尤其是第十條規定的紀律處分措施應當經過必要的程序作出決定。懲戒決定作出的主體、方式需要由立法加以明確。

（3）事后程序。《懲戒規則》對受懲戒者事后程序的規定較為完整，一方面規定了受懲戒者能夠誠懇認錯、積極改正的可以申請解除懲戒，另一方面規定了從申訴到復核、再到行政復議或訴訟的救濟程序。不過，“《懲戒規則》在關鍵性的調查程序、申訴委員會組成人員的回避等問題上未能進行明確規定”[7]。因此，事后程序仍然需要進一步完善。懲戒解除的具體流程如何，申訴委員會的人員構成、決策方式如何優化等問題有待于更加精細化的立法。

二、中小學教育懲戒立法重構的原則

與其他領域立法有所不同，中小學教育懲戒立法的調整對象是處于成長階段的未成年學生，故此，立法者需要緊緊圍繞中小學生的特點設計規范內容，堅持從教育學與法學兩個學科的維度進行思考。

1.堅持服務教育的根本目的

教育懲戒立法重構首先應當明確立法目的。從根本上說，教育懲戒立法的目的并非單純對中小學生施加某種強制性的義務或者減少其權利，而是以懲戒為手段，使其認識到自身行為的問題所在，形成正確的理念，塑造健全的性格。“教育懲戒從根本上而言乃是立基于關懷學生健康成長的良善愿望，來對學生違紀、違規和失范的言行進行制止、管束和糾正。”[8]中小學教育懲戒立法首先應當秉承的原則就是教育是“體”，懲戒是“用”。服務于中小學的教育是懲戒的出發點與落腳點，是立法的根本所在，懲戒是糾正學生失范行為的手段，是達到教育目的的工具。這就意味著立法需要以維護中小學生的權利為中心，并在具體的內容設計中一以貫之，在懲戒的目的、體系、條件、種類、程序等規范中均要有所體現。

2.堅持不同立法的差異化設計

如前所述，《懲戒規則》在立法類型上屬于效力層級較低的部門規章，其條文也僅有二十條，因此，僅僅憑借《懲戒規則》一部立法無法實現對中小學教育懲戒行為的有效規制，也很難回應中小學教育懲戒運用過程中出現的各色問題。中小學教育懲戒立法的數量需要豐富，更為重要的是，這些立法應當形成多樣化的規范體系，進行差異化的立法。一方面應當就中小學教育懲戒進行國家和地方層面的雙向立法，前者可以由法律、部門規章構成，后者則可以制定地方性法規和政府規章；另一方面，國家立法與地方立法，以及各自立法體系的內部應當進行分工，根據每種立法的功能和調整事項的不同，對中小學教育懲戒的不同事項進行規制，從而形成效力等級有序，立法內容各異的規范體系。

3.堅持實體與程序規范并重

“教育立法應以保障公民的受教育權為基本目標，其基本任務是對憲法受教育權條款的具體化。”[9]教育懲戒是對受教育權的限制，立法則需要從實體和程序兩個方面維護學生的受教育權。相較于程序性規范，《懲戒規則》中實體性規范有待于進一步充實。所謂實體性規范指的是有關中小學教育懲戒種類、主體、對象、方式等事項的規定，而程序性規范則是指有關教育懲戒的監督、制約、救濟等程序化事項的規定。教育懲戒的立法重構應當堅持實體與程序規范的并重。實體與程序并重可以保證教育懲戒的有效性。教育懲戒的目的在于糾正學生不良行為，促進學生的健康成長，只有制定明確、具體、有效的懲戒實體規定，才能達到這一目的。同時，也要確保程序的公正和透明，保證教育懲戒的合法性和可信度。另外，實體與程序并重可以保護學生的身心健康。教育懲戒是一項敏感的工作，懲戒行為如果不當，容易對學生的身心健康造成傷害。因此，立法者需要考慮到學生的身心健康問題，在實體與程序上同時進行限制和規范，以維護學生的權利。

三、中小學教育懲戒立法重構的進路

1.開展懲戒制度的雙向立法

根據“重大性理論”，“對于牽涉人權之重大部分必須保留于立法者之上”[10]。國家立法與地方立法應當按照事項的重要性進行權限劃分，重要事項由國家立法規定，非重要事項則交由地方立法規定。所謂重要事項指的是對中小學生基本權利影響較大，關涉公共利益的事項，其又有非常重要事項與一般重要事項之分。非常重要事項包括中小學教育懲戒的性質、主體、對象，一般程序等，這些事項應當由法律加以規定。需要指出的是，由于紀律處分屬于最為嚴重的懲戒措施，需要由法律對紀律處分進行創設性規定。同時，法律應當授權給國務院相關部門、地方人大或政府以立法權。教育部需要對《懲戒規則》加以完善，規定懲戒的具體條件、具體程序等一般重要事項。地方性立法一方面可以結合本地實際在職權范圍內就非重要事項進行獨創性立法。另一方面，地方立法也可以在國家立法授權的范圍內，對重要事項進行詳細規定。再者，國家和地方立法均應對校級校規、班級班規的規則制定權進行限縮。校級校規只是學校自我管理的一項制度，不屬于規范性法律文件，所以其只能在立法已有內容的前提下規定學校具體的執行措施。班級班規的適用范圍更為有限，不應當規定有關懲戒制度，特別是懲戒手段與措施的內容。

2.厘清懲戒行為的具體構成

（1）應當厘清懲戒實施的主體范圍，確定“教師”“學校”的具體指涉。就前者而言，教師應當指承擔教學任務的工作人員，是否擁有正式編制可以不問。原因在于，教師可以實施的懲戒措施，其適用范圍是課上與課后，且懲戒需要當場實施，惟有上課的教師才有實施懲戒的條件。學校的校長等行政人員可以以學校的名義實施懲戒，無需以教師的身份實施。另外，學校的范圍也應當有所限制，可以實施懲戒的學校應當是普通中小學、職業中學，不應包括成人中學、特殊教育機構。

（2）應當根據懲戒對象設定懲戒措施。立法需要根據懲戒對象的責任能力設計不同的懲戒措施。影響責任能力的因素有二：一是年齡因素，年齡是決定學生心智成熟程度的關鍵因素，不同年齡的學生對自身行為產生的后果有不同的認知，應對其施加差異化的懲戒措施。《懲戒規則》第十條進行了初步規定，地方立法要在《懲戒規則》的基礎之上針對不同年齡、年級的學生具體規定可以實施的懲戒措施；二是主觀因素，主要是指學生在實施違紀違規行為時是故意還是過失的心理狀態。為維護學生的權利，教育懲戒應主要針對故意違紀違規行為，過失導致的違紀違規行為一般不應加以懲戒。同時，還應當考慮學生在違紀違規后以及被懲戒后的悔過態度，對違紀違規后認識到自身錯誤，并承諾糾正失范行為的學生，應當適當減輕或者免于懲戒，對懲戒后主動悔改，消除不利影響的學生，應當設置懲戒解除期限，適時解除懲戒。

（3）應當構造違紀違規行為與懲戒措施之間的均衡關系。“教師實施教育懲戒應當選擇適當時機，采取適當措施，與學生過錯程度相適應。”[11]為此，立法除應當考慮懲戒對象的特點設定懲戒措施之外，還應當考慮違紀違規行為的因素，根據不同的行為類型規定不同的懲戒措施。違反教學安排、教學管理秩序的行為，損害自身利益的行為，不服從監護人管理的行為均是非正常的失范行為，但上述行為并不一定屬于應當予以懲戒的違紀違規行為。從懲戒的教育目的來看，只有違反教學安排和教學管理秩序的行為應當予以懲戒，損害自身利益的行為，不服從監護人管理的行為則應當予以排除。另外，立法還要從行為的手段、后果等方面明確“情節嚴重”的具體含義，針對不同的違紀違規行為設計不同的懲戒措施，避免對非違紀違規行為進行懲戒，輕行為進行重懲戒、重行為進行輕懲戒的情況出現。

3.構建懲戒實施的完整程序

（1）懲戒實施之前的程序。立法需要增加特定懲戒措施的調查取證程序。教師當場實施的懲戒所針對的是輕微違紀違規行為，因此不需要開展調查取證工作。學校實施的教育懲戒，針對的是較為嚴重的違紀違規行為，可以根據需要開展調查取證。學校實施的紀律處分，是最為嚴重的懲戒措施，對被懲戒者權利的限制也最為嚴重，必須進行調查取證。立法應當對調查取證的人員、方式、證據的范圍等問題進行規定。并且，立法還應當詳細規定告知義務的具體方式與內容。為保證懲戒行為的嚴肅性，避免程序瑕疵，除當場實施的懲戒可以口頭告知外，學校應當制作教育懲戒告知書，將懲戒相關事宜告知學生及家長，不得以電子郵件、即時通訊工具等方式履行告知義務。告知書的內容也應當予以明確，包括學生的基本信息、懲戒的事實依據、法律依據、違紀違規行為的表現、擬施加的懲戒措施等。

（2）懲戒實施時的程序。避免教育懲戒的濫用在很大程度上依賴于公開透明、科學民主的決策程序。“正當程序的‘正當價值內涵’之一就是約束恣意。”[12]為此，立法應著重對聽證程序加以完善，明確聽證的參與者、權利義務、法律效力等事宜。另外，還需要對決定的組織程序加以規范，對學生嚴重的懲戒決定應當經由校長辦公會，按照全體一致的原則討論決定，在決定時應當實行利害關系人回避制度。同時，除涉及學生的隱私之外，懲戒決策的過程應當予以公開，接受師生、家長的監督。

（3）懲戒實施后的程序。在懲戒決定作出后，立法應當重點優化兩個方面的程序：一是懲戒解除程序，《懲戒規則》僅對幾種懲戒措施設置了期限，如停課時間不超過一周，教室內站立不超過一節課，大部分懲戒措施都缺乏期限設置。所以，立法應當對懲戒設置必要的期限，規定懲戒到期的解除程序。同時，根據學生的表現，實施未到期限的提前解除程序，明確提前解除的條件、時間、要求等事宜；二是懲戒申訴程序，立法要明確規定學校應當建立申訴委員會，并吸收多元主體加入委員會，擴大教師、法律工作者、家長、學生的比例。當學生提起申訴后，要對懲戒的法律依據、事實理由、懲戒過程進行合法性與合理性的審查，以保證教育懲戒契合教育目的，符合法治要求。

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[作者：郭大林（1984-），男，山東高密人，魯東大學法學院，副教授，博士；趙莉莉（1989-），女，山西太原人，太原師范學院法律系，講師，碩士。]

【責任編輯? 孫曉雯】