高校預算績效管理問題及對策探究

岳丹琪

摘要：高校財務預算管理是其管理活動的重要組成部分，為提升單位資金使用效率，優化事業不斷發展，高校應當建立起符合其發展的績效管理體系。從預算管理精細化著手，形成預算績效的精細化管理，進而有效控制財務收支，發揮預算績效管理的管控作用。文章基于高校財務預算管理情況，對預算績效管理的有效方法進行嘗試和分析，從而能夠提出有效建議，幫助高校有效將相關管理方式和制度進行完善和提升，能夠對財政性資金進行更有效的配置使用，最大程度發揮其作用，助力高校高水平、高質量發展。

關鍵詞：高校；預算績效管理

一、引言

2003年是我國預算績效管理改革的開局之年，中共十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”的要求。政府部門為了解決財政資金分配不均、資金浪費嚴重等問題，經歷十余年的探索與實踐，逐步制定、實施了績效考核、預算績效目標評價等重大改革工作。黨的十九大提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的工作內容，旨在深化改革政府部門的財政管理以及財政治理效能。高校作為財政預算收支管理的重要領域之一，高校預算管理改革必須要關注和重點探討合理利用財政資金的方法。因此，高校需要通過精細化的預算績效管理來提高財政預算資金的有效性，做到花多少錢實現多少預期效果變得尤為重要。

當前我國的教育普及度日漸增強，這很大程度上得益于“科教興國”政策的推動。進入新時期階段，高校仍需以內涵式發展與外延式發展相結合的發展理念為目標，在發展中不斷發現和修正存在的教學資源分配不合理、基礎設施不完善、教育教學質量有待提升等問題。面對這些亟待解決的問題，財政部門給予了充分的財政支持，經費投入逐漸增加，使得高校教育教學無后顧之憂。但是，高校在使用財政資金時，仍存在諸多問題。這些問題的產生主要是由于高校在預算編制時管控不到位，使得資金在項目開始的源頭就出現浪費的現象，暴露出預算項目績效目標不明確、“粗放式”編制預算、預算執行率低、預算項目監督評價反饋不及時等問題。

二、高校預算績效管理的重要意義

（一）理論意義

在我國，圍繞預算管理及預算績效管理的研究多數都是關注的企業和行政事業單位的相關應用。而高等院校也可以算作行政事業單位，屬于特殊形式，高校可以對行政事業單位的預算管理相關的研究進行參考，但是需要注意必須要進行一定的針對性調整，不能完全照搬，那樣并不適用。預算績效管理永遠是指向結果的，以實現年初預算績效目標為目的的經濟活動事項，對總體的責任進行明確和強調。預算管理和預算績效管理必須要明確清晰、科學合理，做到“花錢必問效，無效必問責”，從而實現提升預算的經濟、社會效益的管理活動。

（二）實踐意義

為增強預算管理的科學性，不斷提升高校預算資金的使用效率，對高校預算績效管理予以研究，從而使其更加符合實際，對于現實更加具有參考和借鑒意義。通過推動預算績效管理水平的提升，對高校預算管理現階段存在的問題進行發掘和分析，分析方面包括預算編制、預算執行、預算績效評價等，發現問題，從而針對性解決問題，更加高效合理地利用預算資金，同時也更加高水平地管理預算。預算管理和預算績效管理二者是相輔相成、互相促進的作用，預算績效考核結果是一個重要參考資料，幫助了解預算管理水平高低，也為預算編制及優化提供重要指導，提升預算編制水平，完善高校內部控制，規范高校財務管理。

三、高校預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理水平整體較低

預算績效管理為高校財務管理工作帶來巨大變革，不僅要求在管理模式上的變化，還要求管理人員要轉變管理理念。但是，由于高校管理人員在創新方面欠缺主動性和思維意識，導致相關創新工作難以推動，許多管理人員對預算績效管理仍以一種“觀眾”的態度觀望，認為這項工作與自己關聯性不強，為財務預算管理的改革發展制造了諸多障礙。高校財務管理變革不到位，將影響高校事業健康發展，不利于預算績效管理的實施。另由于高校其特定的預算編制方式，通常以上年度財政預算批復數為依據，根據高校實際發展需求增加預算項目，是增量預算的編制方法。采取增基預算方法容易使得無效項目不能及時剔除，對于高校預算資金的有效配置產生不利影響。財務精細化預算編制不到位將影響高校的發展，造成財務預算編制和高校發展情況相分離，財務編制的預算項目無法滿足高校發展。

（二）預算績效目標設定不科學

首先，預算績效目標值設定邏輯性不強。在設定預算績效指標值時存在邏輯關系不強的情況。一方面，預算項目與預算績效指標值不匹配，預算項目為專項業務費類，預算績效指標值填報的卻是購置設備的臺件數，資金使用方向與預算績效目標不匹配，不符合預算績效管理要求；另一方面，預算資金規模與績效目標的工作量適配程度較低，在一定預算資金規模下，出現預算績效目標工作量過低或者過高的情況。其次，預算績效目標可行性不佳。在設定預算績效目標時，許多高校對預算項目的使用方向不了解、不明確，事前資金使用論證不完善等情況。此時容易出現預算績效目標與實際支出不符，執行時造成預算績效目標可行性不佳或無法執行的情況。最后，預算績效目標精細化程度不足。除了預算績效目標邏輯性和可行性不科學以外，預算績效目標在設定時還存在績效目標精細化程度不足的情況。對于預算項目設定的預期目標值沒有按照財政部門設定的一級指標（產出指標、效益指標、滿意度指標）、二級指標（數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、可持續影響指標）等進行逐條逐項細化績效目標內容。

（三）預算績效評價指標體系不完善

高校在編制預算過程中缺乏中長期規劃，由于對事業發展的預期規劃不足，未能建立預算項目庫管理思想，項目儲備匱乏。財政部門下達預算資金后再準備項目，容易造成項目的短期行為，設立的項目無法明確完成目標、完成期限以及工作任務，預算資金沒有發揮其應有作用和效益，實際上存在浪費。

經過多年的發展和積累，高校財務人員應該已經比較熟悉和了解預算績效管理的重要性。財政部門和教育部門共同推動之下，各級財政部門均針對預算績效管理出臺了一些政策文件，但是當前多數高校在此方面并未建設完善，沒有全面建設相關體系；對上級財政部門下發的預算績效管理文件理解存在偏差，沒有嚴格落實文件；預算績效評價指標體系不健全、不規范、不統一，在一些重要指標上存在漏洞；也沒有對指標進行合理的權重配置，沒有建立預算績效指標庫等問題。另外，全面預算績效管理的覆蓋范圍理解存在偏差，從預算資金管理的角度，預算績效管理的范圍不僅是財政性資金，還應該包含高校自己籌集的資金。但是實際管理當中，由于理解不到位或存在問題，一個普遍存在的現象就是沒有在績效管理范圍當中加入高校自籌資金。

（四）預算績效監控和自評價不到位

高校在完成預算績效目標設定后，在預算執行過程中以及預算執行完成后涉及預算績效的監控和自評價工作。績效監控是全過程預算績效管理的重要環節，同時也是確保預算目標實現的重要措施。根據財政部的要求，在每年的8月財政部門對1-7月的預算執行情況和績效目標實現程度開展績效監控，并對年度預算績效目標完成情況進行預估。由于高校開展教育教學工作的特點，通常在上半年統籌實施工作，下半年集中進行資金支付。在8月開展績效監控時，預算資金支出與實際績效目標情況不符，即績效目標已經實現，但預算資金卻沒有支出。在填報預算績效目標監控時，容易出現預算支出與績效目標實現的邏輯矛盾以及對年度預算績效目標完成情況預估不準確、不到位。預算績效監控的結果不能有效起到指導年度預算執行的作用。

年度預算執行后，高校應當及時對預算資金的使用情況、產出和效果進行及時的績效評價，關注績效目標的資金成效。績效評價分為單位自評價、部門評價和財政評價。高校在績效評價方面主要關注單位自評價，由資金使用部門按照“誰支出、誰自評”的原則，完成績效自評價工作。高校在實施預算績效自評價時，仍存在許多問題。首先，自評價工作多數是由財務部門完成，資金使用部門普遍認為實現資金支付即完成任務，僅關注資金的支出情況，對資金支出的效果、是否達到資金使用效力不甚關注。其次，自評價賦值評分不科學，由于自評價工作是有財務部門完成的，因此對各三級指標賦值評分時沒有按照其指標重要程度賦值，隨意性較大，不能很好地評價項目實施效果。最后，高校對于自評價的結果并不重視，項目自評價的結果未能起到完善政策、改進管理的目的，僅將預算績效自評價作為預算績效管理工作的終點而沒有從中發現高校管理中的不足。

（五）預算績效管理信息化水平不足

高校信息化建設飛速發展，信息技術水平為滿足業務需求產生重大影響。大部分高校的職能部門只關注部門本身的業務，而缺乏與外部的連接與溝通，各職能部門之間的信息是割裂的，各自獨立存在，無法共享。高校財務部門信息化建設日趨成熟，逐漸形成了涵蓋智能報賬平臺、預算填報平臺、網上收費平臺等信息化系統，預算績效管理系統的開發建設并沒有完善，預算績效的填報多數仍是線下填報，填報的規范程度不高。建立預算績效管理系統的高校也未能實現與財務系統及其他各部門的互聯互通，信息的共建共享，不利于預算績效管理工作的推進，系統的實用性及融合性均需加強。因此，預算績效管理信息化平臺的建設已經迫在眉睫，信息化平臺的建設將從根本上提升預算績效管理效率，優化高校資源配置水平。

四、高校預算績效管理解決對策

（一）明確高校發展目標，加強財務預算管理

為了保證相關管理實施的順利，首要工作是明確高校事業發展目標，根據其發展目標的要求，對財務管理的各項內容和細則進行明確和細化，從而能夠將整個體系制度搭建起來并且不斷完善，從內部控制角度規范預算管理、預算績效管理的水平。財務部門依職權對預算管理工作制定管理內容和考核體系，在各個資金使用部門進行預算績效管理工作的具體分配。具體實施過程中，一方面，要完善高校預算管理制度，綜合利用上級財政部門及職能部門發布的政策，保障部門預算的權威性；另一方面，對預算績效管理的作用進行宣傳，各職能部門及工作人員是具體推動落實的負責人，需要主動承擔起責任，需要其充分重視與配合。在實施預算績效管理過程中，不斷發現管理中的不足，針對這些不足和工作管理中面臨的困難，要以積極的態度予以解決。預算管理績效的前提和基礎就是財務預算編制的精準完成，結合高校發展的實際情況，形成符合高校發展水平的財務預算，確保高校教職工可以充分利用財政資金，不斷提升高校教育發展水平。做好教育資金的監管與反饋工作，嚴格控制各部門的預算執行情況，避免教育資源的浪費。

（二）提升預算績效目標設定的準確性

提升預算績效目標設定的準確性，首先，增強預算績效目標的邏輯性、相關性，績效目標值的設定必須與預算項目設定的年度目標相匹配，在確定年度預算績效目標的基礎上，將預算績效目標進行細化、量化，形成可量化評價的單項指標。其次，需要科學合理地制訂預算績效目標，不能過于夸大也不能過于保守，需要做到工作量與資金量相匹配，“做多少事，申請多少錢”，強調項目的產出和效果，使得資金最大程度發揮作用。最后，讓預算績效的目標更加切實可行。職能部門需要依托高校發展狀況，組織院內專家對申報項目進行充分論證和合理測算，確保設定的預算績效目標切實可行并綜合考慮項目的預期成本效益水平，最大程度發揮資金使用效力。

（三）構建科學完善的績效指標體系

戰略目標是最高層面的引導和指示，把握了高校發展及所有工作的總體方向，同時結合實際情況及工作需要，完善預算績效管理體系，建立一套完善的指標。一方面，應該從中長期對項目進行規劃設計。2015年國務院頒布了《關于實行中期財政規劃管理的意見》，其中提到三年滾動的方法來進行中期財政規劃的編制，并且需要結合具體各個短期時間點的具體目標、各項工作制定具體標準及依據。高校開展具體規劃工作時，可以結合學校的實際情況、發展需要等，按照優先性對項目進行排序，排在前面的優先獲得資金。另一方面，需要完善相關指標體系。財政部2019年編制的相關文件當中劃分了兩個重要組成部分，共同溝通績效指標體系，分別是共性項目績效指標體系、分行業分領域績效指標和標準體系。基于這一指導文件，需要對預算績效指標庫進行建立，并且劃分為三個級別，對指標進行細化和明確。三級指標的設定需滿足高校未來3～5年的發展需求，盡量做到指標庫的標準化，指標評分標準的統一化，為后續的預算績效自評價評分打下基礎。

（四）強化結果導向的預算績效監控和自評價

在實施預算績效監控和自評價時，高校需要強調項目的結果導向作用。從預算績效監控方面看，高校財務需要針對性地分析預算績效目標執行情況，如果發現有些項目與預算績效目標存在較大偏差，高校要及時采取措施予以糾正；對于無法完成的預算績效目標，及時調整年度財務預算并重新調整預算績效目標，避免造成重大風險的可能。從預算績效自評價方面看，本著“誰支出、誰自評”的原則，強調預算績效自評價的重要性，從預算績效自評價的結果中，發現高校在管理中的管理不足。在預算績效自評價賦值方面，根據預算項目內容，原則上涉及大型修繕、基本建設、設備購置的項目需設置成本指標，一級指標權重按照預算執行10%，成本指標20%，產出指標40%，效益指標20%，服務對象滿意度指標10%賦分三級指標并予以自評；其他專項業務類可不涉及成本指標，按照預算執行10%，產出指標50%，效益指標30%，服務對象滿意度指標10%設置，預算績效指標設定時強調產出指標和效益指標的重要作用及具體指標的代表性。高校在實施預算績效監控和自評價時，應當突出結果導向，加強對自評結果的審核與應用，對于資金使用效率不高的、實施效果不好的項目，積極落實項目整改意見，不斷加強預算支出管理，合理配置預算資金，提高預算績效管理水平。

（五）積極推進預算績效信息化建設

信息化平臺建設為提升辦公效率、增強辦公標準化、規范化提供助力。在進行具體的預算績效管理時，需要注意根據工作特點，從預算績效管理中的目標設定、預算執行監控、預算績效自評等維度建立信息化平臺，對高校預算績效管理進行規范管理，使得績效管理更加標準有序。同時需要對績效管理系統進行完善，在其中加入事前評估、填報系統、管理目標、審核監督、執行落實、動態監控、自評價等，實現全方位、全流程監管。充分利用信息技術，實現業務系統的全方位對接，能夠保證各職能部門及時發揮績效管理作用，實現信息的及時互通和共享。建立共享數據庫后，在各項網絡技術和信息技術的支持下，實現高速運轉和高效處理，并且更加智能化、自動化，減少人工導致的誤差和風險，真正精細化動態監管，使得財務預算管理成本進一步得到控制，預算管理更加科學有效，整體管理水平得到提升。

預算績效管理信息化平臺搭建后，平臺維護、系統升級對高校財務人員提出了更高的要求，財務人才隊伍建設是財務信息化建設的有效保障。不僅要求財務人員懂得預算績效管理的相關政策要求，還需要具備計算機技術應用能力，條件允許的情況下設置專門崗位并由專業具有財務、計算機技術的人員進行操作。加強財務人員素質培養，每年開展預算績效管理方面的培訓，提升財務人員的實操水平和知識儲備，定期進行崗位輪轉，不斷培養和選拔綜合素質較強的財務管理人員。

五、結語

綜上所述，預算績效管理是國家的一項重大戰略部署，也是一項系統工程。經歷十多年的改革發展，實施財務預算績效管理已成為必然。預算績效管理體系逐步制度化、系統化，為推動高校財務管理起到重要作用。推動預算績效指標體系的完善和健全，更加準確全面地設定預算目標，使其更加合理，推進預算績效信息化平臺建設等多項措施，構建高校預算管理的規范化模式并形成預算績效管理的動態監控和自評價機制，為提升預算資金使用效益、支持高校高水平高質量發展提供助力。

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（作者單位：齊齊哈爾醫學院）