全民所有自然資源所有權委托代理的法律分析
——以信托為視角

李興宇，吳昭軍，張 倩

（1.北京林業大學人文社會科學學院，北京 100083；2.中國農業大學土地科學與技術學院，北京100193）

全民所有自然資源資產產權制度是我國的一項基礎性制度，繼2015年《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和2019 年《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）之后，中央又印發了《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），再一次推進了全民所有自然資源資產產權制度改革，提出了全新的改革思路與理念，“委托代理機制”成為下一步試點探索的重點工作。管理和經濟學界已有文獻對“委托代理機制”的提出背景、內在邏輯、主要內容和制度構想等方面進行了探討[1]，并對其中的產權關系做了嘗試性分析[2]，法學界則以國家所有權的權利性質、“委托代理”的法律性質等為重點，既有主張以民事法律關系為基礎，將其定性為綜合民事委托和代理[3]，也有學者提出跨越公私法構建新型委托關系[4]。但是整體上，對該“委托代理機制”的法學分析仍不充分，文獻較少，尤其是對“委托代理機制”的法律性質如何定位、主體之間的權利義務關系如何塑造等，有待尋找新的視角予以突破。全民所有自然資源資產產權制度改革需要法治保障，在改革方案制定和試點過程中也要注意政策文本與法律的銜接，為今后能夠轉化為法律制度做好鋪墊。故而，本文以法學視角審視《試點方案》，嘗試厘清所謂“委托代理機制”究竟屬于何種法律關系，各方的權利義務（職權職責）如何配置。

1 “委托代理”的政策意蘊

從表面來看，委托代理早已是經濟學、法學等學科中的成熟理論，且在實踐中廣泛存在，《試點方案》中的“委托代理”似乎含義清晰，但細究之下，問題頗多。法律以嚴謹為前提，政策文本中的“委托代理”并非清晰明確的法律概念，與之相近的法律術語既有公法中的行政委托與行政授權，也有私法中的授權行為、委托合同、代理關系、信托關系等，究竟歸入何種法律關系存在疑問。欲厘清政策文本中的“委托代理”的法律性質，應首先回到政策文本，探求其產生原因與政策意蘊。

1.1 統一代表行使是委托代理的前提

委托代理機制的提出是為了解決當前我國自然資源所有權行使的現實問題：一是法律上規定的自然資源所有權行使主體與事實上的行使主體不一致（圖1），形成全民所有自然資源所有權的分散行使、分級管理；二是所有權與監管權合一，導致自然資源國家所有權的異化。2018年國務院機構改革，組建了自然資源部，“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”在一定程度上解決了多部門分散行使自然資源所有權的問題，但仍未解決分級管理以及所有者和監管者合一的問題。《試點方案》明確由國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行所有者職責。委托代理機制提出的背景是國家所有權的統一代表行使，在該模式下，自然資源部無法事必躬親，因而有必要委托其他主體行使部分所有者職責，并在委托代理機制的設計中化解分級管理以及所有者和監管者合一的問題。“統一代表行使是委托行使的前提，委托行使是落實統一代表行使的具體路徑和方式。”[4]

圖1 我國全民所有自然資源所有權行使現狀Fig.1 Current situation of exercising the ownership of the whole-people owned natural resources in China

為何要采取“統一代表行使—委托行使”的復雜結構，而非由各地方直接代理或代表國家行使全民自然資源所有權呢？有觀點認為“應當改變目前單一所有和集中代表的做法，實行中央與地方的分級所有與分別代表”[5]。這種思路雖然能夠為各地方實際行使所有權提供更為直接便捷的權利依據，但是法理缺陷也同樣明顯。其一，地方直接代理或代表國家缺乏現行法依據。在組織結構上，地方政府屬于國家治理機構的組成部分，所以地方政府和國家是部分與整體的關系，為隸屬關系。在代理中，代理人和被代理人分屬兩個人格，因而地方政府和國家之間不會形成代理關系。“代表”關系是一種特定法律關系，在私法和公法中均有代表制度。在民法中，代表制度是法人制度的核心部分之一，由代表人代表法人實施一系列行為，代表人和法人構成部分與整體的關系，屬于同一人格。根據《民法典》，代表需要獲得授權，現行立法僅規定了國務院代表國家行使，并未授權地方代表國家行使所有權。在公法中，代表制度主要涉及代表與選民的關系，意味著個人或團體為某一個群體代言或執行事項，其核心在于呈現和實現被代表的利益，例如人民代表制度。根據職權法定的公法原則，代表國家或全民須有法律的明確規定，地方政府沒有法律上的依據可以代表國家或全民。其二，若修改法律，授權地方直接代表國家行使所有權，在學理上屬于所有權行使層面的制度設計，并不會否定全民所有制，所以并非完全不可行。但這種改變無法解決當前我國面臨的問題，即分散行使所帶來的自然資源要素被割裂，以及各地方基于自身利益導致的逐利行為、粗放管理、污染破壞等。正因如此，我國在現實問題面前堅持所有權的統一代表行使，即國務院統一代表國家行使，國務院自然資源主管部門具體代表國務院統一行使所有權，然后再由自然資源部委托其他主體行使部分所有權。

1.2 委托代理的政策意蘊是所有權和監管權分開

接下來要回答的是，在統一代表行使國家所有權的前提下，為何不能通過分級管理來處理中央與地方行使主體的關系，而要探索委托代理的路徑。我國當前實踐中采用的就是分級管理，《憲法》規定：“地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的行政工作。”所以，長期以來地方對自然資源進行的行政監管是來自于公法上的行政管理權限，法律已經明文將該管理權賦予公權力機構，不需要通過委托代理機制再予以賦權。而這種公權力與自然資源所有權交織在一起時就發生監管者和所有者不分的問題。自然資源的管理包括兩種意義上的管理，一種是管理者意義上的行政監管權，以公共利益為出發點，以行政許可、處罰、規劃、監督等方式實現用途管制和生態環境保護等目標；另一種是所有者意義上的管理權利，通過出讓、流轉等市場化方式實現自然資源的保值增值[1]。《試點方案》提出探索委托代理機制，意味著在未來制度走向上，全民所有自然資源所有權應與行政監管權分離，因為只有所有權的行使才需要進行委托代理[6]。

故而，委托代理機制的政策意蘊在于強調：地方不享有全民所有自然資源所有權，不能代理或代表國家直接行使自然資源所有權，也不能借助行政監管權來行使自然資源所有權，只能通過自然資源部的委托代理才能行使所有權[7]。自然資源部有權決定將哪些自然資源所有權的行使交給地方，也可以根據地方代理行使的情況收回權利，更加靈活地強化了所有權的統一代表行使。

2 “委托代理”的法律性質界定

如前所述，“委托代理”并非嚴謹的法律概念，與之相近的法律術語既有公法中的行政委托與行政授權，也有私法中的授權行為與代理關系等，要理清“委托代理”的法律性質，須首先界定自然資源國家所有權的性質，定位屬于公法范疇還是私法范疇。

2.1 自然資源國家所有權是“私法權利+公法限制”

關于自然資源國家所有權的性質，學界爭議很大，公權力說、私權說、雙階構造說、資格說、規制說等眾說紛紜，至今未有定論[8]。政策文件提出要將所有權與監管權區分，但這并不足以推導出國家所有權是一項私權利抑或公權力。現有關于國家所有權性質的闡述均有其道理，體現出國家所有權的多重面向和復雜性，若從表象和外觀層面對國家所有權展示于外的特征予以總結，很難清晰地將其歸入公權還是私權。有觀點以折中的立場主張國家所有權是一種復合關系，兼具“憲法所有權+民法所有權”的雙重屬性[9]。這種觀點看似調和爭議，但實際上則是“陷入一種沒有多大實際意義的兜圈子游戲”[10]。正如有學者指出，所謂憲法所有權并非獨立的所有權，所有權之公法與私法的絕對二元化并不成立[11]。筆者認為，對國家所有權進行性質界定，既不是文字游戲，也不能為了定性而定性，而應遵循“制度目的—性質界定”的邏輯思路，即首先確定要實現的制度目的，然后再依據法理予以定性。設置自然資源國家所有權應主要實現兩個目的，其一，物盡其用，發揮經濟效益，實現增值保值，其二，明晰權利義務關系，明確自然資源的管護責任，在發生自然資源損害時予以救濟，在這兩個目的的基礎上進而實現全民所有，民享民用。基于此，宜將自然資源國家所有權界定為民法上的所有權。

首先，基于法律的體系性，原則上對同一個法律概念應作相同解釋。所有權是法律上的典型且成熟的概念，對其理解應依循法學上的一般含義，如果做不同理解，則應給出充分論證。國家所有權是《民法典》中所有權項下的子類型，屬于民法上的物權，權利主體有權對自然資源進行占有、使用、收益、處分等。故而，將國家所有權界定為私法權利便是一般理解，不能因憲法上也規定了國家所有就認為屬于憲法或公法權利。

其次，將自然資源國家所有權界定為民事權利，能夠實現預設的制度目的。一方面，有利于提高自然資源的市場化配置水平，發揮市場的優化配置決定性作用[12]。民法中的所有權具有完整的權能，在大陸法系物權制度中屬于原始物權，可以派生用益物權、準物權、債權等一系列子權利，能夠為行使主體通過出讓、出租、入股等多元方式經營管理自然資源提供權利依據。另一方面，現行民法制度在自然資源損害救濟方面具有充足的制度供給，當發生自然資源損害時，行使主體可依據物權請求權制度，要求行為人返還原物、停止侵害等，也可依據侵權責任制度，要求侵權人承擔修復生態環境、賠償損失等民事責任，從而維護全民所有自然資源。

最后，在民事權利定性的基礎之上，為實現公共利益、保障全民利益不受損害，防止權利異化，應對自然資源國家所有權施加合理的公法限制。很多學者之所以主張應將國家所有權界定為公權力或公權利，是為了加強對所有者履職機關的制約，防止行政機關利用民事權利的便利導致自然資源開發利用的過分市場化和國家趨利化。這一考慮具有合理性，很多自然資源兼具經濟、生態環境等價值，發揮著重要的生態服務功能，有必要對自然資源國家所有權的行使予以約束，但無須通過定性為公法權力（利）的方式。將國家所有權界定為民事權利，依然可以在公法上對其行使予以限制，例如基于國土空間用途管制、生態環境保護等限制國家所有權的使用和處分權能；基于全民利益的實現與保障，對國家所有權的收益權能予以限制，設計專門的收益分配機制等。相反，若將國家所有權定性為公權力，將會對當下探索的自然資源產權制度改革頂層設計造成沖擊：行政許可、審批等公權力行使方式是否要適用于自然資源國家所有權？如果國家所有權和監管權都屬于公權力，還有沒有必要探索所有權和監管權分離？各級政府本就享有行政權，那么“委托代理”機制也便沒有存在的必要了。如此一來，公權力定性的觀點不僅解釋難度很大，背離所有權民法制度的一般理論，無法實現邏輯的自洽性圓滿性，而且會沖擊自然資源資產產權制度改革的整套設計。

2.2 民事委托關系的法律分析

授權、委托、代理等概念在管理學、經濟學、法學中的含義各有差異，即便在法學體系內部，這些概念于公法和私法中的制度設計亦有所不同，例如行政委托和民事委托、行政授權和民事授權。在國家所有權民事權利的定性前提下，就可以將視角限縮在民法中，探究政策文本中的委托代理到底是何種法律關系。

2.2.1 委托與代理的概念之辨

首先須強調的是，在法律中委托和代理并非同一或同體相連的概念，故而非常有必要明晰委托與代理之間的關系。民法中委托合同和代理關系是兩個不同而又十分密切的概念，委托合同的核心內容是受托人提供勞務，以委托人的名義為其處理相關事務。受托人根據委托合同的授權，與第三人之間進行的民事活動，其后果由委托人承擔。這與代理有很大的相似性，代理是指代理人以被代理人的名義實施的，所產生的法律效果由被代理人承擔的行為。通過委托合同，可以形成代理權，進而民事主體以代理的形式開展民事活動。同時，二者也存在較大區別：第一，委托合同是雙方法律關系，具有相對性，而代理則是三方關系，調整代理人、被代理人和第三人之間的法律關系。第二，委托合同可以導致代理關系，除此之外，基于勞動合同、法律的直接規定等也可以產生代理權，形成代理。我國《民法典》中代理既包括委托代理，也包括法定代理，委托代理便是指基于委托授權而產生代理權的代理。第三，在代理關系中，以最為常見的直接代理為例，代理人從事民事活動必須以被代理人的名義。而在委托合同中則更為靈活，受托人從事民事活動既可以以自己的名義，也可以以委托人的名義。

民法中，授權行為屬于一種單方法律行為，只需要被代理人一方的意思表示即可成立，旨在向相對人表明受托人（代理人）擁有代理權，使受托人（代理人）的代理權獲得公示效力。只有委托合同并不能形成委托代理，還需要有授權行為，所以，可以用“委托關系+授權→代理權→委托代理”的公式來表達幾個概念之間的關系。

故而，《指導意見》《總體方案》《試點方案》等政策文件未區分委托和代理，或交替使用兩個概念，或籠統表達為“委托代理行使”，均不嚴謹。那么，在自然資源所有權行使的制度探索中，到底是委托還是代理需進一步探究。如上文所述，在代理關系中，代理人原則上應以被代理人的名義從事民商事活動，與之相較，委托關系中的受托人既能夠以委托人的名義，也可以以自己的名義履行一定的行為，更具靈活性。在自然資源國家所有權的行使中，一方面，若以地方政府或其他機構作為受托人，不需要全部以國務院的名義來行使所有權；另一方面，行使國家所有權不一定均會面對第三人形成三方關系，例如對自然資源占有、使用、管護等，行使主體可以自行完成，無須全部采用與相對人達成交易的方式來實施。所以，在多數情形下，國務院和受托人通過委托關系即可實現對所有權行使的配置，不一定都形成代理關系[4]。

2.2.2 民事委托并非最優路徑選擇

接下來的問題是，在應然層面分析，以委托關系來塑造中央政府與地方政府之間在自然資源所有權行使上的法律關系是否圓滿、妥適。法律上的委托既有公法中的行政委托，也有私法中的民事委托，秉持所有權與監管權分離，將國家所有權定位為民事權利的前提，政策文件中的“自然資源資產所有權委托代理”自應屬于民事委托，而非公權力的行政委托。但是，民事委托關系路徑也存在難以避免的缺陷，不是未來制度設計的最優選擇。

其一，以民事委托塑造中央與地方在自然資源所有權委托代理中的關系，雖符合理論邏輯，但并不現實。一方面，在委托代理機制設計中，不論是國務院、自然資源部，還是地方政府及其部門，都處于我國國家機構的體系之中，相互之間的關系不可能完全去除公權或政治色彩，故而建立單純的民事關系，難度極大。另一方面，在自然資源所有權委托代理機制的實際運行中，受托人與委托人之間并非平等、自愿。意思自治是民法的基本原則，平等、自愿、有償為民事活動的基本價值遵循，若以民事委托關系塑造委托代理機制，意味著委托人和受托人之間的權利義務由雙方的合同自主約定，受托人亦可拒絕接受自然資源所有權行使的委托，這顯然與政策文本中的“委托代理機制”相異。

其二，民事委托關系雖然可以解決受托人行使自然資源所有權的權源問題，但是委托合同的制度特征卻會產生新的問題，即無法有效解決對受托人履行所有權的監督問題。在當前的分級管理、監管權與所有權混同的現狀下，地方政府以行政手段方式實際行使自然資源所有權，尚可受到公民舉報投訴、檢察機關、紀檢監察等行政司法監督。若未來以民事委托制度塑造委托人和受托人關系，受托人行使所有權這一民事權利，委托合同的相對性便可以排斥第三人的干預，即受托人僅基于委托合同對委托人履行義務，委托是雙方的內部關系，其他人無權干涉。遵循民法委托制度得到的邏輯結果便是：若受托人怠于履行所有者職責，甚至因過錯造成自然資源損害的，基于委托合同的相對性，只能由委托人根據法律規定或合同約定，要求受托人承擔違約責任或侵權責任，公眾或其他機構不屬于合同的當事人，難以依據合適的請求權基礎要求受托人承擔損害賠償責任。此外，根據委托代理的制度規則，受托人的行為后果歸于委托人，那么將會產生現實困境：若受托人在行使自然資源所有權過程中發生糾紛或損害，此種法律后果應由委托人即自然資源部承擔，相對人起訴的被告便是自然資源部，由此全國將產生大量以自然資源部為被告的自然資源糾紛案件。

2.3 以信托關系闡釋“委托代理”

在對中央和地方的所有權行使主體之間的法律關系進行制度路徑選擇時，應以制度目的為導向，即確保統一代表行使的前提下，為地方行使自然資源所有權提供法權依據，同時還須強化對自然資源所有權行使的監督，防止國家所有權的異化。基于此，以委托為關鍵詞檢索，在法律制度體系中尚有與委托合同相近的制度——信托，相較之下，在闡釋和界定自然資源國家所有權“委托代理”法律關系時，信托更具制度優勢。

以信托解釋自然資源產權早已有先例，典型例證便是公共信托理論在自然資源管理中的運用。在美國法中，公共信托以全體公眾作為委托人和受益人，政府或國家是受托人，前者享有對自然資源的“實質上的所有權”，后者則享有“名義上的所有權”，后者管理自然資源、行使所有權必須以全民受益為目的。以信托闡釋全體公眾和國家在自然資源上的關系，能夠對“國家所有即全民所有”進行較為圓滿的解釋。

當然，本文引入信托關系闡釋的不是國家所有與全民所有之間的關系，而是中央與地方之間在自然資源國家所有權行使上的關系，即國務院與地方行使主體之間的關系。我國立法對信托做了較為詳細全面的規定，將信托嵌套于自然資源國家所有權行使中，具有如下妥適性。

第一，信托可以為地方行使自然資源國家所有權提供權利來源。根據《信托法》第2 條，基于信托，委托人即中央政府可以將某標的“委托給”受托人，受托人能夠以自己的名義，對被“委托給”自己的財產進行管理或者處分。該制度設計能夠使地方行使主體（受托人）在中央委托后獲得行使國家所有權的權利基礎，對自然資源進行管理或者處分。所有權意義上的自然資源“管理”，是指對自然資源的占有、使用、收益、處分，是私法層面的管理，在信托關系中，受托人對信托財產的“管理或者處分”在權利內容上亦是如此。所以將信托適用于自然資源所有權“委托代理”中具有適當性，不會存在制度齟齬的問題。

第二，在自然資源所有權“委托代理”中引入信托制度，能夠圓滿解決所有權行使名義的問題。在委托代理中，受托人（代理人）原則上要以委托人（被代理人）的名義從事活動，法律后果亦歸于被代理人，這在地方行使自然資源所有權時便有所不適，與之不同的是，信托中的受托人是以自己的名義從事活動并承受權利義務。如果在受托人行使自然資源所有權時發生糾紛，作為受托人的地方行使主體有權以自己的名義主張救濟，而不是以中央政府的名義，同理，相對人也可以將地方行使主體作為被告進行訴訟，無須以中央政府作為被告，如此便可妥善化解名義問題。

第三，更重要的制度優勢在于信托能夠實現以全民的利益為目的行使自然資源所有權。在對公有產權進行制度設計時必須要考慮的問題是制約行使主體的權利，使其服務于公眾利益，防止權利異化。在制度經濟學上，所有權與經營權分離時，囿于監督困難與信息不對稱等原因，代理人可能會做出損害委托人的逆向選擇，誘發委托代理風險。如前文所述，在現行法中，僅依靠委托合同無法實現有效的制約。信托關系則可以將公眾作為受益人納入法律權利義務結構中來，并將自然資源所有權行使貫之以目的性，即，若以信托塑造自然資源國家所有權行使法律關系，根據《信托法》第2 條，受托人必須為受益人的利益或者特定目的進行管理或者處分，也就意味著地方行使主體必須以公眾的利益進行管理和處分。“信托關系本質上是信義關系（fiduciary relationship）。”[13]其要求受托人為了受益人的利益實施行為，受托人管理信托財產的行為是利他的，而非為了自己的利益進行管理處分。根據《信托法》第25 條，受托人須以全民最大利益管理自然資源，且須履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務。《信托法》第20 條和第33 條還規定了受托人對財產管理情況的報告義務和委托人的知情權。依《信托法》第22 條，若行使主體違反義務或信托目的，公眾作為受益人有權申請法院撤銷不當的處分行為，并有權要求行使主體恢復原狀、賠償損失。這些救濟規則是普通的委托代理制度所無法提供的，可以更為全面地保障公眾利益。

綜上分析，將政策文件中的自然資源所有權“委托代理”塑造為信托，更具制度嵌套的妥適性和優勢。既可以使地方行使主體能夠以自己的名義從事自然資源所有權的行使，承擔義務責任，有權以自己名義主張自然資源損害賠償救濟，同時，還對行使主體即受托人課以信義義務，必須以公眾受益為目的行使所有權，防止權利異化。

3 信托視角下“委托代理”的法律關系構造

委托和信托是密切關聯但又具有差異的兩個制度，將自然資源所有權“委托代理”定位為信托，而非民事委托，在法律關系主體和內容上存在一系列區別。在主體層面，民事委托關系中的“委托人—受托人”兩方主體結構，在信托關系中則會加入公眾，演變為“委托人—受托人—受益人”的三方主體結構（圖2）。即，中央作為委托人，地方行使主體作為受托人，公眾則是全民所有自然資源的實質所有權人，同時也是國家所有權行使的受益人。在信托法律關系內容層面，三方主體的權利義務各有不同。

圖2 法律關系主體的結構Fig.2 The structure of legal relationship subjects

3.1 委托人的權利義務

如前文所述，在公共信托理論框架下，公眾是自然資源的實質所有權人，國家是形式所有權人，根據《民法典》《土地管理法》等法律和《試點方案》，由國務院代表國家行使自然資源所有權，授權自然資源部統一履行所有者職責，其中，國務院與自然資源部在性質上分別是政府與其組成部門，是整體與部分的關系，二者之間不需要委托代理，國務院可以根據實際需要來配置自然資源部的具體職能，自然資源部履行所有者職能便是在代表國家行使所有權。故而，在全民所有自然資源“委托代理”機制試點中，自然資源部是委托人，其在信托制度框架中是信托的發起者，在將自然資源國家所有權通過信托合同（稱為委托合同亦可）或職責清單等方式委托給其他主體之后，其核心的法律地位便是受托人的監督者，以公眾受益為目的，以相關法律和信托合同作為依據，對省級、市地級人民政府等受托人行使自然資源國家所有權予以監督。

第一，知情權。自然資源部作為委托人、信托合同的當事人，為保護受益人的利益，應享有知情權。根據《信托法》第20 條，自然資源部有權了解地方行使主體行使國家所有權、履行相關義務的情況，以及自然資源資產的收支情況、管護情況。對此，自然資源部有權調查信托事務的處理情況，有權查閱、抄錄、復制相關賬目文件等，并要求地方行使主體對履職情況做出說明。

第二，救濟權。若以信托來塑造自然資源所有權“委托代理”機制，根據《信托法》第22條，自然資源部作為委托人享有救濟性的權利，包括撤銷權、損害賠償請求權等。如果地方行使主體背離公眾受益這一目的，或違反管理職責等導致自然資源受到損失，例如不當低價出讓國有自然資源等，委托人有權申請法院撤銷該處分行為，并要求地方行使主體恢復原狀或予以賠償。

第三，解任受托人的權利。根據《信托法》第23條，如果地方行使主體在行使自然資源國家所有權的過程中出現違背公共利益處分自然資源資產，或者存在重大過失的，自然資源部作為委托人有權解任受托人，將該部分自然資源國家所有權收回自己行使，或者委托給新的受托人行使。

3.2 受托人的權利義務

在信托制度框架中，受托人是信托財產的實際管理者，在制度設計中處于核心位置，于自然資源“委托代理”機制中亦是如此。受托人的范圍包括省級、市地級人民政府，也可以包括其他主體，例如國有企業、專業機構等，以利于發揮行業專業優勢更好地行使所有權。省級、市地級人民政府等主體接受委托，具體行使全民所有自然資源所有權，享有管理、處分等權限。信托制度一方面保障受托人廣泛的權限，另一方面則為了實現受益人的利益，對受托人施加多種義務，平衡當事人之間的權利義務。受托人基于自然資源委托合同或履職清單等，享有對部分自然資源的管理權[14]。在信托法中，這一管理權既是受托人的一種權利（力），也是義務、職責，地方行使主體應盡到管理義務，并受信托關系的約束。

第一，受托人行使自然資源國家所有權，應“為受益人的最大利益”，“履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務”，發揮自然資源的經濟、生態等多元價值①參見《信托法》第25條。。地方行使主體不得為了其自身或少數人的個別利益進行經營管理，其經營管理全民所有自然資源只能以全體公眾受益為目的。在行使自然資源所有權過程中，應遵守謹慎義務和忠實義務，管護自然資源，不得過度開發利用，更不得破壞損害自然資源。依照《信托法》第22條，若地方行使主體作為受托人未盡到管理職責，或違反了以全體公眾受益為目的，或經營管理不當，導致自然資源受到損失的，公眾有權通過公益訴訟等方式，要求地方行使主體或其負責人恢復原狀、賠償損失等。

第二，受托人在行使自然資源國家所有權過程中，如果自然資源遭受他人侵害，應履行損害救濟職責，對信托財產進行忠實有效的管護。《試點方案》指出，所有者履行主體對全民所有自然資源損害依法請求賠償，這一試點要求在信托法律關系下能夠得到充分的法權基礎支撐，自然資源損害賠償的請求權基礎是自然資源國家所有權，地方行使主體在接受委托之后行使國家所有權，便可以以此為基礎向侵權行為人主張賠償，實現自然資源損害救濟。基于受益人最大利益原則，索賠所得的賠償金并不歸屬于受托人所有，而是應用于實現受益人利益的方面，例如建立損害賠償金專門賬戶，用于全民所有自然資源管護及生態環境的修復等。

第三，根據《信托法》第33條，省級、市地級人民政府等行使主體作為受托人，管理全民所有自然資源資產時應保存處理事務的記錄，定期將管理使用、處分及收支情況向同級人民代表大會、社會公眾報告，接受人大代表、公眾監督。公眾作為受益人亦有權了解全民所有自然資源的相關情況，有權要求行使主體作出說明。

第四，在權利方面，地方行使主體在行使自然資源國家所有權時享有管理的權利，基于此有權獲得相應的利益分享。法律制度的設計應平衡權責、定分止爭。在當前自然資源管理實踐中，央地政府的權責不匹配，事權財權的配置不平衡，缺乏有效的激勵機制，以致部分地方政府可能怠于管護公益性自然資源資產，對經營性自然資源資產則有逐利甚至過度開發的內在沖動，背離公眾的公共利益[15]。根據《信托法》第35條，受托人有權獲得報酬。這種報酬或利益分享可以是靈活多樣的，對此，我國應盡快建立健全自然資源收益分配機制，合理配置中央與地方等多方主體之間的利益關系，以對受托人形成有效的激勵機制。

3.3 受益人的權利義務

所謂受益人，是在信托中享有受益權的人。在自然資源所有權“委托代理”機制塑造中，應將受益人明確為我國公眾，實現全民所有自然資源的效益為全民共享，這是“國家所有，即全民所有”的應有之義。不論是自然資源部直接行使部分所有權，還是省級、市地級人民政府等受托行使部分自然資源所有權，都應以公眾受益作為目的。有學者對此指出，土地等資源是自然賜予的而非勞動創造的財產，在分配上應堅持公平原則而非按勞分配，使公眾平等地共享自然資源的價值[16]。

依照《信托法》，受益人的權利主要包括受益權、知情權和監督權。在普通委托代理中，公眾并不屬于合同當事人，其雖然也享有監督、受益等權利，但這是外在于委托代理關系的。信托關系則將公眾作為受益人納入到權利義務結構之中，能夠豐富其權利權能。

其一，社會公眾是全民所有自然資源經濟價值和生態環境價值的最終享有者，這些利益不能被任何組織或個人壟斷性享有。受托人行使自然資源所有權，進行運行和管理，均應以公眾受益為目的，不得為了部門利益或地方短期經濟利益而過度利用自然資源。國有自然資源為全民所有，收益也當由全民共享，但是在實踐中往往被異化為地方政府所有、少數行使主體所有，全民對自然資源收益的共享程度仍較低。對此，可以探索將全民所有自然資源所有權行使所得的收益設定特定用途，例如用于資源地居民補償、提升公共服務、生態環境治理等，或者借鑒域外制度，利用自然資源收益建立基金，公眾可以通過股權分紅等方式共享收益。

其二，社會公眾作為受益人對全民所有自然資源的管理應享有知情權和監督權。根據《信托法》第49 條，社會公眾有權了解地方行使主體行使國家所有權、履行相關義務的情況，以及自然資源資產的收支情況、管護情況。基于此，由公眾選舉產生的人大及其常委會有權對受托人的履職情況進行監督。《試點方案》明確提出了地方政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產管理情況的制度，這一安排實際形成了受托人接受各級人大及其常委會監督的機制。各級人大及常委會每年聽取和審議本級人民政府關于國有自然資源資產管理情況的報告，并綜合運用執法檢查、詢問、質詢和特定問題調查等方式代表公眾對受托人行使所有權的行為形成監督制約。各級人大常委會辦事機構應依法將國有自然資產管理情況報告及審議意見等向本級人大代表通報并向社會公布。所有權行使主體即受托人應按照《信托法》《政府信息公開條例》等相關規定及時向社會公開履行所有者職責的情況，依法不予公開的除外。此外，根據信托制度的一般規則，如果受托人對于自然資源的管理是適當的，那么受益人不能干涉，但是如果受托人的管理背離公共利益或者存在重大過失等情形，社會公眾有權要求其忠實履職。若因受托人行為造成自然資源損失的，符合法定條件的組織還可以代表公眾通過公益訴訟等方式要求受托人承擔法律責任。

4 結語

全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的提出，旨在解決我國目前所有權履行不到位，分級管理、所有者與監管者不分等現實問題。在全面依法治國方略下，改革亦應以法律為依據，明確“委托代理”的法律性質，明晰各方主體的權利義務，定分止爭。在進行性質界定和制度塑造時，應充分挖掘我國現行法律制度，尋求能夠解決實踐問題的最妥適的制度路徑，實現多元目標。在自然資源國家所有權和監管權分開這一基本思路下，將國家所有權定性為民事權利，在私法體系內建構“委托代理”機制，具有邏輯上的連貫性。以信托闡釋自然資源所有權“委托代理”，較之傳統民事委托代理更具有制度優勢，可以為地方行使自然資源國家所有權提供權利來源，能夠圓滿解決所有權行使名義的問題，而且能夠在委托人、受托人二元主體基礎上引入公眾，形成“委托人—受托人—受益人”的三方主體結構，將公眾這一實質所有權人納入法律權利義務關系中，強化自然資源所有權行使以全體公眾受益為目的的價值取向，防止權利異化，真正實現“國家所有即全民所有”。在制度架構上，三方主體各有其權利義務：自然資源部作為委托人享有對國家所有權行使情況的知情權、救濟權，以及解任受托人的權利等；地方行使主體作為受托人有權行使自然資源國家所有權，并享有利益分享權，同時承擔為公眾最大利益履職的義務；公眾作為最終受益人則享有受益權、知情權、監督權等，可以通過人民代表大會制度路徑參與自然資源治理，可以通過社會組織提起公益訴訟的方式對自然資源損害進行救濟。基于此，建議在試點中重點探索明晰自然資源部、地方行使主體、各級人民代表大會及常委會、社會組織等不同主體的權利義務，除此之外，還須同時推進自然資源收益分配機制、自然資源損害賠償機制、自然資源所有權訴訟等一系列配套制度的構建，進行體系化設計。當然，本文嘗試以信托塑造“委托代理”的法律結構仍有諸多不足之處，有待方家指正。