基于情景構建的應急預案體系實施模型研究與應用

王 波，孫友文，賀 龍，陳 江，楊文廣，馬 超，華 杰

(1.無錫地鐵集團有限公司，江蘇 無錫 214001；2.達信(中國)保險經(jīng)紀有限公司，北京 100020)

0 引言

應急預案體系是實施突發(fā)事件應急管理，安全、有序、高效處置突發(fā)事件的保障體系，在規(guī)范日常應急準備、指導突發(fā)事件處置等方面發(fā)揮著重要作用。國家相關部委先后發(fā)布了GB/T 29639—2020《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》、JT/T 1051—2016《城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案編制規(guī)范》等標準，為企業(yè)規(guī)范開展應急預案編制及維護工作起到了一定的指導作用。但在應急預案體系管理方面，仍存在較多難點和不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1) 上下級應急預案銜接不足。未能準確把握上級預案核心，導致上下級預案銜接不足，有些甚至出現(xiàn)相互矛盾的地方，如信息報告、預警分級、響應分級等方面。

2) 預案體系與風險管控脫節(jié)。部分等級較高且無法消除的風險未延伸到預案層面，使得處置措施缺失；等級較低的風險可能編制有很多專項預案或現(xiàn)場處置方案，從而增加了管控負擔。

3) 應急資源調(diào)查與預案編制脫節(jié)。與預案所需處置的潛在事件情景存在脫節(jié)，導致資源調(diào)查未能落到實處。

對此，無錫地鐵集團在分析企業(yè)應急預案體系管理痛點的基礎上，基于情景構建理論提出全流程、全要素應急預案實施模型，并通過實際案例驗證該模型的可行性，以期為相關企業(yè)建立或優(yōu)化應急預案體系提供參考和借鑒。

1 情景構建理論

情景構建基于風險評估和系統(tǒng)脆弱性分析，對未來一定時期內(nèi)可能發(fā)生的后果極其嚴重的事件情景進行科學假設，構建情景事件普遍規(guī)律下的演化過程，模擬計算事故后果，梳理應對情景事件所需采取的應急任務清單，對照完成任務所需的目標能力評估現(xiàn)實應急能力，提出改進應急準備能力建議和措施的一種方法。該方法是應急管理研究領域的重要前沿技術之一，是“底線思維”在應急管理領域的實現(xiàn)與應用，即“從最壞處準備，爭取最好的結果”。目前，美、德、英、日等國已將該理論應用到應急管理實踐中，我國也將該理論應用到了高鐵應急資源調(diào)度、應急決策行為分析、應急準備能力評估方法等方面。

典型情景構建分析過程主要有三步：一是分析突發(fā)事件可能造成的影響場景;二是梳理應對影響場景需要開展的處置任務;三是分析應急能力是否能滿足處置任務的需要并提出提升方案。

2 應急預案體系實施模型構建

針對應急預案中存在的主要問題，基于情景構建提出應急預案體系實施模型。該模型由三部分構成，分別為基礎工作、情景構建與分析及預案編制，如圖1所示。

圖1 應急預案體系實施模型

2.1 基礎工作階段

基礎工作的核心是開展風險評估與資源調(diào)查。在風險評估階段，首先應界定評估范圍、編制評估方案，覆蓋所有經(jīng)營/作業(yè)活動、設備設施及建(構)筑物；在此基礎上按照評估方法對評估范圍內(nèi)可能存在的自然災害風險、公共衛(wèi)生風險、社會安全風險及生產(chǎn)安全風險進行評估，形成點位風險清單及類型風險清單；最后對照風險管控準則，形成重點關注風險清單。風險評估子模型如圖2所示。

圖2 風險評估子模型

資源調(diào)查應覆蓋所有相關的內(nèi)外部資源，其中內(nèi)部資源包括應急組織機構、應急隊伍、應急設備與物資等，外部資源包括周邊專業(yè)救援力量、社會應急救援力量、外部專家?guī)斓取ＹY源調(diào)查形成清單，明確資源類型、數(shù)量、功能、位置等關鍵信息。

2.2 情景構建與分析階段

情景構建與分析主要包括構建風險情景、任務情景及匹配資源情景三個階段，子模型如圖3所示。其中風險情景根據(jù)風險評估梳理出的重點關注風險清單來構建，任務情景則按照風險事件處置的過程進行構建。資源情景構建是該子模型的重點，針對所有風險情景，梳理完成每項任務情景所需的資源，在此基礎上與現(xiàn)有資源進行對比，得出資源調(diào)查結論，即現(xiàn)有資源是否滿足需求，如不滿足則需提出補充計劃和臨時控制措施。

圖3 情景構建子模型

2.3 預案編制階段

本階段的首要工作是建立應急預案體系，包括綜合預案、專項預案及現(xiàn)場處置方案清單，之后即可利用工具箱來完成所有預案的編制工作。工具箱包括金字塔響應模型、預案編制導則、響應行動指南及信息化管理系統(tǒng)等。為確保上下級響應的銜接性，在本階段引入金字塔響應模型(見圖4)。金字塔模型包括事件分級及響應分級兩部分，下級單位可使用該模型標注出上級單位響應分級要求，再結合實際設定本單位響應分級指標。

圖4 金字塔響應模型

為保障應急預案的科學性、完整性，在工具箱中設置有預案編制導則、響應行動編寫指南。預案編制導則重點闡述各類預案編制的流程、重點內(nèi)容、標準化文本等，響應行動編寫指南從“分類響應”和“任務情景”兩個方面，為標準行動和專用行動提供參照。預案編制過程中應充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)優(yōu)勢，尤其在風險評估、應急資源調(diào)查、情景構建與分析、預案銜接、行動編寫指南等方面可以提高預案編制效率。

3 實施模型的應用

無錫地鐵集團已基本搭建完成應急預案體系，但在應急演練、外部同行業(yè)事故經(jīng)驗反饋、新業(yè)務引入等情形下，集團及子公司層面的預案體系仍存在改進空間，比如子公司各類預案與集團預案在響應分級、響應行動等方面存在脫節(jié)；個別子公司應急預案體系未經(jīng)風險評估得出，而僅憑經(jīng)驗或上級要求編制；部分子公司應急資源調(diào)查僅統(tǒng)計物資信息但未開展充分性評估；部分子公司應急響應行動存在脫節(jié)等。為此，利用“應急預案體系實施模型”組織對集團及子公司層面的預案進行優(yōu)化。

3.1 現(xiàn)狀調(diào)研及資料收集

組織對集團及子公司預案體系現(xiàn)狀進行調(diào)研，收集所需基礎資料，初步掌握現(xiàn)有預案情況，了解各層級預案銜接情況、近年來執(zhí)行及修訂情況，梳理各級預案改進空間清單等。在此基礎上形成各級企業(yè)基礎信息報告，明確應急預案需提升的內(nèi)容，包括科學開展風險評估、資源調(diào)查、優(yōu)化響應分級、改進應急響應行動等。

3.2 組建團隊

在各公司組建專項項目實施團隊，團隊成員包括領導層和工作層，其中工作層覆蓋安全管理部門、專業(yè)部門及相關方關鍵人員。項目團隊制定明確的項目實施計劃，包括項目推進進度計劃、項目成員分工、優(yōu)化技術方案等。項目團隊組建完成后，組織對全員開展應急預案體系實施模型的相關培訓，確保團隊成員掌握模型實施技術要點。

3.2.1 項目實施計劃

項目團隊針對“完成風險評估”“完成資源調(diào)查”“完成情景梳理”“完成情景構建與分析”“完成預案編制”“開展桌面演練”等重點工作任務，以周為單位，編制項目實施計劃，建立并運作工作層周例會、項目團隊月度例會等協(xié)商機制，及時跟蹤項目進展，協(xié)調(diào)相關資源投入。

3.2.2 項目成員分工

項目團隊分為領導小組和工作小組，其中領導小組由各單位主要負責人組成，側重于資源保障、方向把控、后勤支持等；工作小組由各單位相關專業(yè)人員組成，側重于方案落實、計劃執(zhí)行等方面。

3.3 優(yōu)化技術方案

結合集團及各子公司風險特征、應急預案現(xiàn)狀及各自特點，對照本模型要求，逐項分析涉及的要素情況并進行定性評價，編制各單位優(yōu)化技術方案，明確各自優(yōu)化重點及技術要求。

3.4 基礎工作開展

按照模型要求組織完成基礎工作，主要包括風險評估和資源調(diào)查。

3.4.1 風險評估

模型推薦使用風險矩陣法進行風險評估，該方法是一種能夠?qū)⑽ｋU發(fā)生可能性和傷害嚴重程度進行綜合評估以此確定風險大小的定性風險評估分析方法。

在評估時，風險事件發(fā)生的可能性等級需綜合考慮影響因素復雜性、本單位安全狀況、設備設施維護管理狀況、屬地的地質(zhì)及自然環(huán)境、周邊環(huán)境的空間關系、歷史事故數(shù)據(jù)等因素。風險損失等級標準需考慮風險事件可能造成的人員傷亡、經(jīng)濟損失、環(huán)境破壞、工期延誤、社會影響等因素或指標，并在權重分析基礎上綜合確定。

項目團隊成員對所在單位/部門風險活動逐一進行分析，并根據(jù)技術方案中的指引，得出點位風險清單、重點關注風險清單及類型風險清單，統(tǒng)計示例如表1所示，以此形成集團風險評估報告，并構建初步應急預案體系清單。

表1 風險評估情況匯總

3.4.2 資源調(diào)查

按照實施方案中設定的調(diào)查清單和樣表，項目實施團隊組織對各單位內(nèi)外部應急資源進行調(diào)查。根據(jù)資源屬性，如實記錄資源類型、功能、數(shù)量、位置等關鍵信息，形成集團資源調(diào)查報告。需注意的是，該階段重點工作是應急資源識別和登記，資源調(diào)查結論需在“情景構建及分析”后再進行補充。

3.5 情景構建及分析

這一過程的實施是本模型的關鍵，需要對每個重點關注風險按照風險情景、任務情景及資源情景三個階段的要求進行構建與分析。

以集團公司辦公樓5樓一處蓄電池間為例，該蓄電池間使用的是鉛酸蓄電池，面臨電池老化、漏液、排氣孔堵塞、氫氣未及時排出、內(nèi)壓過大等危險因素，可能存在火災爆炸、人員傷害等風險。為確保風險可控，需要完成“預防與準備”“監(jiān)測與預警”“救援與處置”“恢復與重建”等管控動作，即“任務情景”(見表2)，而完成“任務情景”需要“巡查人員”“防爆電器”“氫氣濃度探測器”“志愿消防隊”等資源，對照資源調(diào)查的情況，發(fā)現(xiàn)資源配置方面存在不足，并補充至資源調(diào)查報告。同時，考慮到潛在風險后果較大，將該風險情景納入“火災事故專項預案”中。在完成所有場景的構建與分析后應對資源調(diào)查結果進行統(tǒng)計，補充到資源評估結論部分，并對同類風險場景進行歸類匯總，作為下一階段預案編制工作的輸入。

表2 蓄電池間火災風險情景構建與分析(示例)

3.6 預案編制

在完成風險評估和情景構建及分析工作的基礎上，根據(jù)風險接受準則的判定條件編制集團及子公司預案清單，并利用“工具箱”完成綜合預案、專項預案、現(xiàn)場處置方案的編制。

3.7 優(yōu)化評估及演練

為確保預案的科學性和可執(zhí)行性，預案編制完成后，按照工具箱中《預案編制導則》的要求，所有新增或優(yōu)化的預案均需進行演練。演練以桌面演練為主，旨在通過互相討論和推演應急決策及現(xiàn)場處置過程，評估預案質(zhì)量。演練完成后，當發(fā)現(xiàn)存在改進空間時，需再次對預案進行優(yōu)化。

不同層級預案采取不同的評審方式，綜合預案組織專家評審，專項預案和現(xiàn)場處置方案以內(nèi)部/交叉評審為主，專家評審為輔。預案演練及評審結束后，即可開展預案發(fā)布及預案專項培訓等工作。

4 結論

基于情景構建的應急預案體系實施模型具有如下特征。

1) 將預案體系實施分解為基礎工作、情景構建與分析、預案編制三個階段，有利于整體把握該項工作的技術核心。

2) 將基礎性工作中的風險評估和資源調(diào)查通過情景構建與分析進行串接，保證了基礎工作的有效性以及與預案體系的銜接性，提高了資源調(diào)查的科學性。

3) 在預案策劃階段引入金字塔模型，將事故事件分級與響應分級直觀對應，可指導企業(yè)合理設置響應分級條件和量化標準。

4) 引入工具箱的理念，企業(yè)可通過持續(xù)豐富和完善各項工具來提高預案編制質(zhì)量和效率。