“非糧化”管控下耕地利用優先序與調整分區研究

李程秀,王秀麗*,趙曉明

(1.河南農業大學資源與環境學院,河南鄭州 450002;2.河南省土地整治與生態重建工程技術研究中心,河南鄭州 450002;3.欒川縣自然資源局,河南欒川 471500)

耕地是農業生產的基礎,嚴格的耕地保護制度和相關政策法規的實施實現了我國糧食產量“十七連豐”,有力保障了國家的糧食安全。然而,隨著經濟的快速發展,城鄉收入差距逐漸增大,農民從事糧食生產收益過低對多樣化農產品需求的不斷增加,我國耕地保護又面臨一個新的問題與挑戰,稱為耕地“非糧化”現象。耕地的“非糧化”行為是指一般情況下耕地不再種植糧食作物,而是進行一些蔬菜瓜果、藥材花卉等經濟作物的生產乃至種植綠化林草或者發展畜牧水產養殖等行為,其根本動因在于經濟利益,事實上無論是農民放棄糧食種植還是工商資本下鄉逐利都嚴重威脅我國的糧食安全。然而,隨著居民生活消費結構和水平的提升,各地區資源稟賦條件不盡相同,對待現階段“非糧化”現象不能搞“一刀切”,即全面禁止耕地“非糧化”耕種,要正確認識到耕地“非糧化”產生的必然性,辯證看待耕地“非糧化”問題。因此,2021年中央一號文件指出要明確耕地利用優先序,對耕地實行特殊保護和用途管制,在保障糧食安全的基礎上適度進行“非糧化”生產,防止過度“非糧化”,特別是“非食物化”,確保在一定技術水平條件下耕地能夠短時間內恢復“良田糧用”,保障我國糧食安全。

關于耕地“非糧化”的研究,國內主要集中在成因[1]、影響[2]、對策[3-4]等方面。在“非糧化”成因上,孔祥斌[1]分析了“非糧化”問題產生的原因,指出種糧效益低是導致“非糧化”的根本原因,并提出了相關對策;李超等[5]研究了“非糧化”利用對耕地質量的影響,分析了不同“非糧化”利用類型對耕地質量的不同影響;楊朝磊等[6]指出耕地過度“非糧化”對土壤環境、水生態環境、大氣環境等都會產生嚴重影響。在研究區域上,宋衛慶等[7]、白玉祥等[8]、薛選登等[9]分析了山東、河北、河南糧食大省耕地“非糧化”的成因及現狀,并提出了對策。在研究方法上,蔡瑞林等[10]通過成本收益法分析“非糧化”的成因和破解關鍵;閆建偉[11]通過格蘭杰檢驗和斯皮爾曼系數分析了“非糧化”與經濟增長之間的關系,指出“非糧化”與經濟增長之間是單向的正向顯著關系;張華泉等[12]通過三方動態博弈模型研究“非糧化”的產生與抑制。現有研究多集中于省域層面上的“非糧化”成因與影響,較少涉及具體市域尤其是糧食主產區非糧化管控下耕地地塊利用的優先序研究。因此,該研究以安陽市為例,構建耕地利用優先序評價指標體系,確定耕地利用優先級,同時疊加基本農田保護區范圍,針對不同區域內的耕地制定不同的利用方案,對于耕地“非糧化”利用行為進行適當的引導,合理安排耕地糧食生產和“非糧化”生產,保障糧食安全,促進耕地資源的合理化與差別化利用。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況安陽市位于河南省最北部(圖1),地理坐標為35°41′～36°21′N,113°38′～114°59′E,屬大陸性季風氣候,地勢西高東低,呈階梯狀,西部為太行山中、東部為平原,地勢平坦,土壤肥沃,并且南水北調中線主干渠從市域穿過,建有各類水庫119座,總容量4.77億m3,“萬畝”以上大中型灌區10處,為安陽市生產生活提供了重要的水資源保障。全市轄9個縣(區、市),89個鄉鎮,46個街道辦事處。截至2019年,安陽市共有耕地408 373.62 hm2,占土地總面積的55.09%,其中糧食作物播種面積占總耕地面積的76.12%,經濟作物播種面積占總耕地面積的6.13%,蔬菜、瓜果種植面積占總耕地面積的17.75%。

圖1 安陽市空間位置分布

1.2 數據來源

(1)統計類數據。耕地面積、從事農業勞動人員數量、農村人均收入等數據來源于《安陽市統計年鑒》(2019年),投入產出比來源于實際調查。

(2)空間數據。土地利用數據來源于安陽市2019年土地利用變更數據庫,土壤有機質含量、有效土層厚度、灌溉保證率、地形坡度數據來源于耕地質量等級調查數據庫,地下水開采數據來源于河南省水利部門。

2 研究思路與研究方法

2.1 研究思路耕地“非糧化”利用的動因在于經濟效益,若一味追求經濟效益,勢必威脅到糧食安全與國家的社會穩定,因此必須在優先保障糧食生產的前提下再進行耕地“非糧化”利用。在耕地資源緊缺地區,要優先保障糧食生產,現有耕地必須全部進行糧食生產以維護我國糧食安全戰略。對于耕地資源富裕且耕地綜合質量較差地區,耕地指標充足,但由于自然、經濟、社會等多方面因素的限制,耕地進行糧食生產效益不高,與其撂荒、閑置耕地,不如合理引導農民進行適度進行“非糧化”生產,既促進耕地資源的有效利用,又增加農民的經濟效益。基于此,該研究從耕地資源狀況、綜合質量入手,以耕地地塊為評價單元,綜合考慮自然、經濟、社會、生態因素,進行耕地利用優先序評價,根據評價結果進行耕地利用優先級分區,分析各區域的特點;在此基礎上,疊加現有基本農田保護區范圍,進行耕地利用調整分區,依據基本農田數量不減少、質量不下降、產量不降低的原則對各區域內耕地利用方式進行適當調整,在保障糧食生產的前提下最大限度地提高農民的經濟效益。

2.2 研究方法

2.2.1耕地利用優先序評價指標體系構建。從自然、經濟、社會、生態4個方面選取12個指標[13-19]構建耕地利用優先序評價指標體系,采用層次分析法確定各個指標的權重(表1)。

表1 安陽市耕地利用優先序評價指標及權重

土壤有機質含量、有效土層厚度、灌溉保證率、地形坡度代表自然因素。地塊自然因素越好,越適合進行糧食生產,要禁止“非糧化”行為。其中土壤有機質含量是判斷地塊土壤肥力的重要指標,土壤有機質含量越高,土壤越肥沃;有效土層厚度代表作物生存空間,土層越厚,土壤的保水保肥效果越好;灌溉保證率表示田間供水保證能力;地形坡度是耕地地塊的平坦程度,是農用地質量評價的重要指標。

投入產出比、距居民點距離、田間道路通達度代表經濟因素。投入產出比反映該地區的經濟效益狀況,值越大代表相同的投入產出越少,則該地塊進行糧食生產效益不高,可以適當進行一些“非糧化”生產行為;距居民點的距離反映耕作的便利程度,值越小代表距離越近,該地塊位置條件越好,應優先進行糧食生產;田間道路通達度反映機械化作業的可達性,田間道路越豐富代表越方便進行機械化生產,同樣應優先進行糧食生產。

地均收入差、勞動力配置比、耕地保護壓力代表社會因素。地均收入差反映城鄉居民收入差距,值越大代表耕地面臨“非糧化”的風險趨勢越大,條件允許的話可以適當引導耕地進行有限的“非糧化”生產。耕地保護壓力為規劃耕地保有量與實際耕地面積的比值,比值>1,表示實際耕地面積小于規劃耕地保有量,現有耕地必須全部進行糧食生產;比值<1,代表實際耕地面積大于規劃耕地保有量,可以進行適當“非糧化”生產,比值越小,代表耕地保護壓力越小。

地下水利用情況、距工廠距離代表生態因素。地下水利用狀況反映該地區的水資源狀況,當耕地地塊處于淺層地下水超采區時則不宜再進行大面積的糧食種植;距工廠距離反映地塊受污染的風險程度,距離越近,受污染的風險越大,可以適當進行一些“非糧化”生產,如確定耕地土壤重金屬超標可以短時間內及時進行一些超富集植物的種植。

2.2.2耕地利用優先序評價指標處理。

(1)距居民點的距離。耕地地塊距居民點的距離,通過ArcGIS中的Near分析工具獲取,距離居民點越近,農業耕作越便利。

(2)田間道路通達度。耕地內部道路復雜程度,道路通達度越高,交通越便利。計算公式為:

K=n/N

(1)

式中:K為田間道路通達度;n為村域范圍內可通機耕道的田塊數;N為村域范圍內的田塊總數。

(3)距工廠的距離。耕地地塊距離工礦企業的距離,通過ArcGIS中的Near分析工具獲取。

2.2.3耕地利用優先序評價指標分級及賦值。通過借鑒相關學者的學術研究及分級結果[13, 20-21],結合安陽市實際情況,采用分級賦值法對耕地利用優先序評價指標進行賦值,分值20～100,分值越高代表該區域耕地進行糧食生產的優先級越高,越不能進行“非糧化”生產(表2)。

表2 安陽市耕地利用優先序評價指標分級

2.2.4耕地利用優先序評價計算。采用加權綜合評價法計算各評價單元的總分值。計算方法為:

(2)

式中:Q為評價單元總分值;Qi、Wi為第i個指標的分值、權重;n為評價單元數量。

3 結果與分析

3.1 耕地利用優先序評價結果與分析依據評價單元總分值,采用斷點法將耕地利用優先等級劃分成3個等級,即一級糧作區(0,51.16],二級糧作區(51.16,59.24],三級糧作區(59.24,100],各分區空間分布如圖2所示。

圖2 安陽市耕地利用優先序等級空間分布

3.1.1一級糧作區。面積91 789.03 hm2,占總耕地面積的22.48%。從空間分布來看,一級糧作區主要集中在安陽縣西部、滑縣南部和東部、湯陰縣南部、北關區等區域。該地區土壤有機質含量高,地下水資源豐富,農田基礎設施完善,能夠有效保證田間灌溉。田間道路通達度較高,交通便利,并且勞動力資源豐富,農業生產條件優越。因此該區域非常適合進行糧食種植,要優先、重點用于糧食生產,特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積,同時要加大監管力度,杜絕耕地“非糧化”的行為與趨勢,確保良田糧用。

3.1.2二級糧作區。面積216 329.50 hm2,占總耕地面積的52.97%。從空間分布來看,二級糧作區主要分布在林州市中部、滑縣中部和安陽縣、湯陰縣、內黃縣區域。該地區耕地有機質含量一般,耕地保護壓力相對較小,可適度靈活調整種植結構,至少生產一季糧食,對于一些自然條件不佳、糧食產量過低的地塊可以適度種植一些經濟作物,在保證糧食安全的前提下增加農民的經濟效益。

3.1.3三級糧作區。面積100 255.10 hm2,占總耕地面積的24.55%。從空間分布來看,非糧農作區主要分布在內黃縣中部、林州市中北部、殷都區等區域。該地區土壤有機質含量不高、處于地下水開采超采區,灌溉不能得到有效保證,并且林州市由于地形原因導致糧作等級不高,可主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產,種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產,實行嚴格的用途管制,禁止挖塘養魚、非法取土、地表硬化等破壞耕作層的行為,保證耕地質量,提高農民收入。

3.2 耕地利用調整分區疊加組合耕地利用優先等級結果和基本農田保護區范圍,將安陽市耕地利用調整分區分為重點保護區、補劃潛力區、質量提升區、可調整區4種類型(表3、圖3)。

表3 耕地利用調整分區

圖3 安陽市耕地利用改善分區空間分布

3.2.1重點保護區。面積86 609.00 hm2,占耕地總面積的21.21%。該區域內耕地質量較高,土壤肥沃,屬于一級糧作區,且在基本農田保護區范圍內,應當作為糧食生產核心區域,嚴格保護該區域耕地,建立重點耕地保護區,完善耕地資源監管體系,堅決制止耕地用途轉變,全面保證“良田糧用”,防止耕地“非糧化”傾向。對于已經開展“非糧化”生產的地塊要嚴令限期恢復,同時對于種植糧食作物的農戶進行一定補貼,對于種糧大戶進行生態耕種的技術指導和政策扶持,提升耕地的生態價值,增加農民收入,提高農戶種植積極性,穩固國家糧食安全戰略。

3.2.2補劃潛力區。面積23 286.34 hm2,占耕地總面積的5.70%。該區域內水土資源豐富,交通便利,離城鎮、農村居民點較近,糧食生產優先級較高,包括一級糧作區和二級糧作區,結合基本農田保護區范圍來看該區域不在基本農田保護區范圍內,因此該區域應當作為基本農田補劃潛力區,加大保護和監管力度,增強風險應變能力,在進行新一輪國土空間規劃時適當將該區域內耕地調入基本農田保護區范圍,提高基本農田保護區內耕地質量,保障糧食產量,減輕糧食安全壓力。

3.2.3質量提升區。面積198 223.20 hm2,占耕地總面積的48.54%。該區域內耕地質量一般,糧食生產力不高,但目前在基本農田保護區范圍,可以通過規劃建設高標準農田,完善農田水利設施,實施土地綜合整治,以工程措施為核心手段提升耕地質量,增加基本農田保護區內優質、高等耕地比重,促進基本農田整體質量的提升,增加糧食供給,保障糧食安全。

3.2.4可調整區。面積100 255.10 hm2,占耕地總面積的24.55%。該區域耕地質量不高,屬于三級糧作區,對于基本農田保護區范圍內的耕地,可靈活進行耕地利用結構轉變,在糧食產量不足時用于進行糧食種植,增加糧食產量;糧食產量充裕時可以適當發展蔬菜等農產品種植,但是要嚴格限制地類用途,嚴格遵守《基本農田保護條例》,禁止建設蔬菜大棚、溫室、看護房等建筑物,切實保護基本農田;對于基本農田保護區范圍外的耕地,在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上,可以適度用于非食用農產品生產,對市場明顯過剩的非食用農產品,要加以引導,防止無序發展,同時要進行嚴格管控,加大監察力度,嚴禁地表硬化和違規搭建建筑物,保護耕地表層土壤結構不被破壞,確保在一季后能夠恢復糧食生產,保障糧食安全。

4 結論與討論

(1)從自然、經濟、社會和生態4方面構建耕地利用優先序評價指標體系,結果表明:安陽市耕地利用優先等級以一級糧作區、二級糧作區為主,三級糧作區主要集中分布在林州市、殷都區、內黃縣區域。對于一級糧作區要注重耕地保護,實行嚴格的用途管制,保障糧食生產;對于二級糧作區要保證至少生產一季糧食,一些條件不佳的耕地可以進行適當的“非糧化”生產;對于三級糧作區可以進行適度“非糧化”生產,但是禁止一切破壞地表耕作層的行為,保證一季后能夠恢復糧食生產。

(2)結合基本農田保護區范圍,劃分出重點保護區、補劃潛力區、質量提升區、可調整區4個分區,對于重點保護區應當嚴格進行耕地保護,保證糧食產量;對于補劃潛力區應當在新一輪國土空間規劃下進行耕地的調入,保證基本農田數量不減少,質量不下降;對于質量提升區,應當采取工程技術措施提高耕地質量,增加基本農田范圍內優質耕地比重;對于可調整區,可在糧食安全保證的前提下,適度進行“非糧化”生產,增加農民經濟效益。

耕地的“非糧化”生產行為不利于我國糧食安全戰略的實施,但是針對耕地“非糧化”并不能搞一刀切。耕地“非糧化”行為是一把雙刃劍,適當的引導與合理的利用反而可以促進耕地的保護和增加地區農民收入,對于鄉村勞動力過剩、城鄉收入差距大、種糧效益低的地區,農民不得不為了更高的收益進行耕地“非糧化”生產或者撂荒耕地進城務工,因此堵不如疏,疏不如引,地方政府可確定適合“非糧化”生產的區域與面積,制定嚴格的用途管制措施,對于種植糧食作物的農戶給予補貼和獎勵,對于種植非糧食作物的農戶給予指導,避免濫用化肥農藥對耕地生態環境的污染,在增加農戶收入的同時方便管理,確保如有需要可以第一時間投入糧食生產,使有限的耕地利用最優化,在保障糧食安全的情況下使農民種地收益最大化。

合理調整耕地利用分區,針對不同分區制定不同利用方案,不僅能方便有效地對耕地“非糧化”生產行為進行管理,還能保證糧食播種面積不下降,種糧土壤質量有提升,促進良田糧用,在保障糧食生產的前提下盡可能增加農民經濟效益。該研究以安陽市為例,基于“非糧化”視角對耕地利用優先序進行評價,并結合基本農田保護區范圍劃分不同耕地利用調整區,對于基本農田保護區范圍外耕地糧作次序不高的耕地建議進行適當“非糧化”生產,但是具體進行“非糧化”的耕地數量閾值并未做出精確計算,未來可以結合城市發展、人口增長、糧食產量等因素,進一步計算糧食安全戰略下進行“非糧化”生產的耕地閾值,使結果更有參考價值。