農業審計助推農業農村高質量發展路徑研究
——以G區高標準農田審計項目為例

金勤勤,李東平

(1.安徽審計職業學院,安徽合肥 230061;2.安徽省農業科學院,安徽合肥 230031)

從2004年國家中央一號文件首次提出“建設高標準基本農田”到2022年底我國已累計建成10億畝(6 666.67萬hm2)高標準農田,每年中央、地方政府均持續加大對高標準農田建設的支持力度,2023年中央一號文更是對高標準農田建設提出了新要求和新任務,將制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的實施方案,為2035年農業基本實現現代化及建設農業強國作出新部署。好的政策離不開好的執行,好的執行離不開好的監督,審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分,在高標準農田建設中的發揮著積極的作用,為全面推進實施鄉村振興戰略貢獻力量[1]。

當前,我國有不少學者對農業審計進行相關研究,朱殿驊[2]認為農業審計應當聚焦政策制度和體系監督,實現融合式、捆綁式、嵌入式審計監督,開展研究型審計,充分發揮建設性功能作用以及加強審計職業化建設。祝迎彬[3]認為要不斷完善農村財務審計體系,以此來提升農村財務審計人員綜合素質,提升審計工作質量與效率,加強農村財務審計法制化建設[4],使其能夠有效確保農村審計的順利開展,為全面促進農業經濟發展打下堅實的基礎。鄧樹勇等[5]提到加強農村財務審計需要完善法律政策,提高執法強度,規范審計環境,明確審計工作內容,提高審計人員綜合素養,動員群眾力量監督審計工作,如此才能夠提高審計工作質量,糾正財務管理問題,進而推動農業經濟健康發展。楊榮榮[6]對農業專項資金跟蹤審計的特點、規律、現狀和存在的問題進行了分析,針對如何開展跟蹤審計提出了對策建議。關于國家審計如何推動經濟高質量發展,王愛國等[7]、李濤等[8]、任慧莉等[9]進行了探討,但開展農業農村研究型審計的意義、以高標準農田建設項目為例農業審計如何能更好地助力農業農村高質量發展且充分體現審計工作“防未病”的特點,當前還鮮有學者進行研究。

1 農業審計的內容、開展農業農村研究型審計的意義

1.1 農業審計的內容現代農業是一個逐步從“靠天收”到“靠技術”經營的產業,它涉及面較廣,包括且不限于農作物種植、水產養殖、農業環境、農業建設項目、農事服務中心等內容。隨著審計署深入推進農業農村審計全覆蓋,農業審計的內容和范圍逐步擴大起來,重點圍繞“鄉村產業發展”“糧油種植”“耕地質量保護與提升”“人居環境整治”“畜禽養殖”等涉農項目開展專項審計,審計人員秉承當好國家和人民的“經濟衛士”的初心,從制度建立、資金投入、項目管理等方面開展工作,揭示和反映關系廣大農民切身利益、農村居民生產生活環境、農業生產綜合能力等既有深度又有廣度的涉農問題,對影響農業農村高質量發展的問題進行審計監督,提高涉農資金使用效益和促進農業資源資金優化整合,確保國家制定的強農惠農富農政策落到實處,農業審計成為推動農業農村高質量發展的重要保障。

1.2 開展農業農村研究型審計的意義2020年審計署提出開展研究型審計,審計人員在涉農項目中積極探索農業農村研究型審計,把研究作為前置準備,吃透中央“三農”工作決策部署背后蘊含的政治意圖、戰略謀劃和政策要求,摸清農業管理部門歷史沿革、發展脈絡、改革方向和業務背景,把準制約農業農村現代化發展的關鍵環節和短板弱項,研究型審計思維貫穿審前調查、組織實施、報告撰寫等項目實施全過程,保證審計項目立得住、審計工作方案行得通、審計建議可操作、審計綜合報告被認可,及時反映農業高質量發展過程中存在的堵點和難點,構建審計研究閉環鏈條著力,推動當地政府解決實際困難和問題,提高項目實施效率,提升農業審計工作質量和成效。

2 G區高標準農田建設項目審計工作中發現的問題及原因

G區地處A省南部,北鄰長江,區位優勢明顯,農業資源豐富,以稻谷、油料、棉花種植為主。審計部門對該區2018—2021年高標準農田建設項目進行專項審計。

2.1 G區高標準農田建設項目存在的問題

2.1.1項目規劃不科學。高標準農田項目在糧食生產功能區和重要農產品生產保護區地塊中實施的占比不夠高;將有林地、農村宅基地、果園、自然保護區、森林公園、河道及岸線(易受自然災害損毀的區域、水土流失易發區)等不符合條件的地塊納入高標準農田實施范圍,造成高標準農田建成面積不實;將部分工程項目建在江河保護范圍內,導致后期申請變更初步設計;項目規劃中田間道路投入占比較高;土壤改良項目多用于地力培肥,較少用于土壤治理和修復;農田防護與生態環境保護項目規劃多用于種植杉木、紫薇等植被,未充分考慮其對田間作物的影響。

2.1.2項目管理易忽視。包括土壤改良在內的各項建設任務未能做到耕地質量建設與高標準農田建設同步規劃、同步實施;項目不同程度存在未按設計圖、施工技術標準施工,偷工減料問題,竣工結算也未核減;在未完工、未完成竣工結算或審計且不具備驗收條件的情況下,區縣相關部門仍組織開展驗收工作并全部通過驗收,驗收時間晚于相關文件要求,驗收組人數出現偶數。

2.1.3項目管護存缺失。高標準農田建設項目中實施高效節水灌溉項目存在支線噴淋管未安裝,部分噴灌設施被雜草覆蓋,存在未按期投入使用或建成后閑置,導致實際灌溉面積無法到達最初設計;工程設施因無人看管被盜導致財產損失,泵站無法使用;排水溝日常清理不及時,影響排水灌溉;分灌排主管道裸露在外,影響管道使用壽命。

2.1.4資金管理不規范。審計人員審計過程中發現項目管理費存在列支人員工資、福利費等情況(《農田建設補助資金管理實施細則》規定項目管理費主要用于農田建設項目評審、人員實地考察、檢查驗收、工程實施監管、績效評價、資金和項目公示等管理方面的支出);G區未按照上級政府規定制定農田建設工程管護經費使用辦法;項目管護費占高標準農田建設專項資金比例低,保障不足;高標準農田建設項目結余資金未及時清理上繳或申請二次使用[10]。

2.2 G區高標準農田建設中存在問題的原因

2.2.1規劃設計單位壓線操作。中標的規劃設計單位完全根據高標準農田建設地均財政投入最低標準來設計,未能深入村莊了解農戶需求、開展地質調研,僅憑與村干部的談話開展規劃設計,設計圖紙完成之后也未公開征求當地農戶意見和建議;設計項目多用于購置種子、化肥、農藥等經營性生產資料以及電腦、投影儀等辦公用品,開展物聯網等項目建設(包括土壤墑情監測、高效節水灌溉監控系統,主含平臺軟件、攝像頭硬件、安裝技術費等),違背了建設國家高標準農田目標。

2.2.2理想與現實存在差異。首先,行政片區各自為政,良田權屬產糾紛。高標準農田建設項目需按照國家“統籌規劃、集中資金、連片開發”的原則實施,但落實到村一級,村與村之間存在田地的有形界限,對連片開發形成一定的障礙。其次,業主單位與受益主體信息不暢。高標準農田建設的業主單位多以縣級農業農村局或縣級人民政府為主,多依靠村委會以廣播、張貼公告等形式宣傳文件精神,而受益主體為村民,村民主動了解國家建設高標準農田政策甚少,兩邊信息存在不對稱。第三,項目中標單位存在未盡其責。建設單位招投標時利用有資質的企業進行投標,項目中標后以各種名義進行工程分包,多數分包給當地建筑施工隊,工程施工中所使用的建筑材料存在偷工減料情形,而中標的監理單位未充分履行監理職責,致使建設完成的高標準農田部分工程質量不達標。

2.2.3農業農村相關資源配備不足。首先,涉農專業人員較缺乏。高標準農田建設主要由當地農業農村部門牽頭,雖下設專門機構負責,但機構內涉農專業人員配備較少。其次,后續維修保障經費不足。高標準農田建設完成后基本上都是移交給鄉鎮村一級,在基層財政經費有限的情況下難以全力負擔后期管護。第三,管護責任難落實。鄉鎮干部流動性大,行政村規劃調整頻繁,村干部選用調任離任多,相關職責交接不通暢且容易疏漏,包保責任難以持續落實到人[11]。最后,監管措施未明確。譬如項目中購置滅蚊燈、無人機等,地力培肥中購買有機肥、綠肥,“誰管理、誰使用、怎么用”都未制定具體監管制度,更無法責任到人。

3 農業審計助推農業農村高質量發展路徑

農業審計需深入查找和糾正影響建設任務目標完成、阻礙農業高質量發展的機制體制問題和管理漏洞,深度解析政策上的解讀和落實,提升農業高質量發展資金使用績效,更好地發揮審計在推進鄉村振興中的監督作用,助推農業農村高質量發展。審計人員要認真學習貫徹鄉村振興戰略,從抓協助、抓保障、抓重點、抓創新等4個方面著手,以達到精準聚焦農業審計核心。

3.1 抓協助強組織,項目建設“開好頭”審計部門主動協助高標準農田建設領導小組,介紹以往高標準農田審計工作中查處的重點問題、典型問題,給予涉農領域問題風險提示清單,深化審計結果運用,幫助領導小組將高標準農田項目做實做細,從前期實地調查勘測、精準劃定項目實施范圍、項目設計規劃,到嚴要求各業主單位主力推進建設實施,擇優選擇具有相應資質要求、施工水平高、信譽較好的施工單位參與項目建設和管理,嚴格執行項目公示公告制、合同制、招投標制、監理制、結算審核制“五制”,以制度管人、以制度管事,嚴把工程項目設計關、材料關、施工關、資金關、監理關、驗收關“六關”[12],規范項目庫建設管理,避免高標準農田建設項目初、中、終評審流于形式,再到區縣基層單位因地制宜制定出臺高標準農田建后管護制度辦法,必須明確管護責任和具體要求,保障管護資金來源渠道,逐步建立健全多方參與、責任明確、協調順暢、保障有力的高標準農田管護機制,努力做到“建成一畝、管好一畝、見效一畝”[13],最終確保將高標準農田建成民心工程、放心工程,更好地發揮農業審計“防未病”作用。

3.2 抓保障強堡壘,經驗共享“促成果”首先,審計部門幫助基層組織培養農業項目管理人員,從農業審計的角度分析國家強農惠農富農政策,介紹涉農審計項目的工作流程,指導農民應對潛在風險,提高農村經營主體的項目管理水平及各類農業項目申報成功率。其次,審計經驗共享,成果推廣。各級審計機關積極開展農業審計業務學習和政策研究,研學《扶貧審計方法指引》《鄉村振興審計法規向導》《涉農大數據審計案例匯編》等優秀審計方案和典型審計案例,在各個審計同行之間推廣針對高標準農田建設項目的專項審計經驗和做法,共享審計成果,為農業審計提質增效作出積極的貢獻。譬如通過現場查看高標準農田相關溝渠、機耕道路等工程建設情況,從灌排渠設施建設、農業供水、節約用水和用電保障等方面,及時反映農田水利建設及保供水方面存在的堵點問題,推動當地政府加快采取農業抗旱措施;對照土地利用現狀圖斑數據和衛星遙感數據,實地檢查農田灌排渠設施建設情況、農作物耕種情況及農田灌溉情況,在比對分析土地利用現狀圖斑數據與高標準農田項目竣工圖電子數據有關工程量差異的基礎上,現場確認農田水利設施建設是否到位問題;對隱蔽工程質量檢查,落實發現問題及時反饋并要求整改,確保高標準農田項目建設質量。

3.3 抓重點強責任,清單閉環“監與督”首先,各級審計部門需要聚焦“三農”工作任務。對照年度審計項目計劃和重點工作安排,科學謀劃農業農村審計工作,將涉農政策、資金、項目、資產、資源等作為審計重點內容,細化任務措施,明確責任分工,建立工作清單,在預算執行審計、經濟責任審計、政策跟蹤審計、自然資源資產審計等項目中加大審計力度,著力揭示突出問題和風險隱患,閉環式推進“三農”審計工作,做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。其次,加強對“三農”審計工作推進和任務完成情況的督察檢查。推動各市縣做好“三農”審計工作,加強壓力傳導,拉緊責任鏈條,落細落實各項工作任務。扎實做好農業審計“下半篇文章”,強化審計結果運用,加強審計監督與其他監督的貫通協同,著力增強監督工作整體效應。

3.4 抓創新強功能,協會服務“提質效”發揮區域注冊會計師協會的服務地方的積極作用,組建農業審計專家庫。截至2022年底,我國注冊會計師非執業會員達到數萬人,非執業會員每年都參加中國注冊會計師協會組織的繼續教育,有較強的理論功底。審計機關可以聯合中國注冊會計師協會調動有意愿的非執業會員參與到農業農村經濟發展中,通過定期開展線上線下集訓等方式,組織入庫專家開展審計技術方法研究、專題研討和審計經驗交流;抽調入庫專家參加各級審計機關的涉農審計試審工作;邀請入庫的非執業會員定期對高標準農田設施使用及管護情況開展評估檢查,形成反饋報告,對確保項目中農業設施設備正常運行起到積極的作用;地方農業部門可聘請農業審計專家加強政策引導和行政監督,積極開展農業項目管理培訓,從農業審計的角度介紹項目申報、執行、管理等經驗,幫助種糧大戶、家庭農場、農民合作組織等新型經營主體參與建設更好更高的高標準農田。

4 結語

2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年,也是加快建設農業強國開局起步的重要一年[14]。我國作為農業大國,必須嚴守耕地紅線,穩定糧食播種面積,加強高標準農田建設,農業審計必將立足經濟監督主責主業,聚焦黨中央關于實施鄉村振興的重大方針部署,不斷深化農業農村審計[15],穩步提升農業農村審計工作質量和成效,為端穩中國飯碗持續貢獻審計力量。