以協同治理為云南邊境疫情防控注入新動能
——云南邊境疫情防控經驗探析

◆ 周翔宇

2023 年政府工作報告指出，新冠疫情發生三年多來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持人民至上、生命至上，強化醫療資源和物資保障，全力救治新冠患者，有效保護人民群眾生命安全和身體健康，因時因勢優化調整防控政策措施，全國人民堅忍不拔，取得重大決定性勝利。回顧三年不平凡的疫情防控歷程，云南省委、省政府積極作為，奮力形成了“最強合力”，堅決遏制了疫情蔓延，同時也積累了寶貴經驗。

第一，緊扣協同治理理論體系核心理念。黨的二十大報告指出，要“完善社會治理體系”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。其實質就是要建立完善的社會協同治理機制，提升新時代應對各種風險挑戰的社會協同治理能力。20 世紀80 年代以來，公共事務的跨界性使得多元主體參與公共治理成為常態。因此，不同主體間有序高效的配合、協調與合作也就成為常態。在此背景下，以解決跨界公共問題為導向，倡導政府、社會組織、企業和公眾等多元主體充分發揮自身優勢，建立配合有序、功能互補的合作關系和制度安排的協同治理理論興起。具體來看，社會協同治理是指在黨的領導下，政府、企業、社會組織及公眾在維護社會秩序、保障公共安全、促進社會公共事務等配合、協作、協調的運行方式。社會治理協同機制的核心是“協同”，即參與社會治理工作的主體要有同一的目標，在實現目標過程中要有行動上的協調、配合。協同治理作為社會治理創新體系中的新思路，具有治理主體的多元化、各子系統的協同性、自組織間的協同、共同規則的制定等特征。此外，協同治理不僅是靜態的機制，更是一個動態的運行過程，強調的是政府與企業、社會組織以及（或者）公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任。在公共事務治理領域，相對于政府主導和社會自治的兩極化態勢，彰顯著積極的比較優勢。我國的國家治理具有極強的特殊性，從宏觀上看，超大規模體量前所未有，縱向多層級體系交織，橫向多治理主體并存。在我國協同治理中，黨的領導是實現協同治理的關鍵，其實質是黨總攬全局協調各方的領導能力，其目的是把黨的領導落實到國家治理各領域、各方面、各環節，形成系統完備、科學規范、協同高效的黨和國家機構職能體系。

云南邊境線長達4000 多公里，有25 個邊境縣（市）分布在8 個州（市）。邊境地區山水相連、無天然屏障，口岸通道眾多，16 個少數民族同宗同源、跨境而居，邊民往來頻繁。特殊的地理環境和復雜多變的國際局勢給云南的疫情防控帶來了極大的困難和挑戰。但是，在黨中央統一領導和云南省委、省政府的科學部署下，在疫情防控的實踐中，各級黨組織和政府著力提升社會協同治理能力，整體防控工作取得積極成效，形成了“黨政主導、部門負責、社會協同、公民參與”的疫情防控社會協同治理模式。

第二，堅持黨對邊境疫情防控工作的全面領導。云南省委、省政府始終堅持黨對強邊固防工作的全面領導，連續召開系列強邊固防工作會議，出臺系列關于加強邊境管控和疫情防控工作相關文件。

一是加強黨組織建設，落實黨員疫情防控責任機制。推動落實“五級書記抓邊防”和“五級段長”責任制。通過壓實各級黨政領導干部主體責任和8 個邊境州（市）25 個邊境縣（市）屬地責任。同時，將黨組織設在邊境疫情防控一線。2020 年疫情發生以來，云南在疫情防控一線成立臨時黨組織2958 個、各級劃撥1.33 億元黨費、組織234 萬余名黨員自愿捐款2.33 億元支持疫情防控，為打造新時代強邊固防工作格局提供了強有力的保障。

二是強化政治引領，體系化部署推動強邊固防工作。近年來，持續開展以黨建為主線，帶動強邊固防、鄉村振興、基層治理、民族團結等多方面工作。自2020 年以來，實施309個村強邊固防“四位一體”建設項目，不斷提升鞏固邊境良好局面。2021 年6 月，云南省委印發《關于進一步加強邊疆黨建長廊建設深化抓黨建促強邊固防工作的意見》，從全省層面部署“鑄魂、堡壘、頭雁、先鋒、穩邊”等“五個工程”，同時細化健全基層組織體系、抓黨建促民族團結進步等16 項具體工作任務。體系化的建設布局推動基層黨組織政治功能和組織力不斷增強，基層社會治理能力顯著提升，邊疆地區安定和諧局面更加鞏固。

第三，大幅提升統籌協調和聯合防控能力。疫情發生以來，云南省委、省政府堅決扛起疫情防控政治責任。

一是構建精準高效指揮調度體系。2020年1 月24 日，云南省迅速啟動重大突發公共衛生事件一級響應，2020 年1 月26 日，成立省委省政府應對新冠疫情工作領導小組，統籌協調全省疫情防控工作，指揮部實行統一集中辦公，建立督辦檢查、信息溝通、工作會商機制。全省16 個州（市）在省委省政府應對疫情工作領導小組統一指揮下，全部成立應對疫情工作領導小組及指揮部，各地各部門上下聯動、通力合作，形成了黨委領導、政府主導、部門各負其責、齊抓共管、全社會共同參與的防控格局和戰“疫”合力。

二是協調整合多方力量，筑牢抗疫防線。協調邊境防控、醫療救治、物資管理、轉運隔離、事件上報、任務下發等多個相關職能部門，構建了在統一組織架構上的常態化和應急狀態下兩種模式的工作體系，將現有疫情防控工作流程全部線上化，匯聚、整合和分析防控工作數據，形成疫情防控工作統防、統戰能力，為各工作組高效運轉提供支撐，最大化發揮各方力量。

第四，落實“五級書記抓邊防”“五級段長”制度。為筑牢邊境疫情防控屏障，云南省認真落實“五級書記抓邊防”的邊境線管控“段長制”，壓實各級黨委責任，推動各級領導班子和領導干部下沉一級、分段負責，統籌各方力量共同抓好強邊固防和疫情防控工作落實。通過全面推行“五級書記”抓疫情防控和邊境線“五級段長”工作責任制，明晰責任分工，將各個主體、單位有機聯動起來，實現了防控資源充分調配。

紅河州河口縣嚴格落實邊境疫情防控“五級段長”責任制，統籌整合守邊力量，按照“每段原則上不大于500 米”的要求，選強配齊縣級段長30 名，鄉（鎮、農場）級段長48名，村委會（社區）級段長353 名，切實把“五級段長”責任制落實到全縣193 公里邊境線上。

西雙版納州勐臘縣則全面推行“六級段長”責任制，按照分地段、定專人、定責任、定任務、有記錄的要求，將全縣740.8 公里的國（邊）境線，根據邊境鄉（鎮、農場）實際情況劃分為10 個大段，由縣委書記和縣長擔任總段長，17 位縣處級領導擔任一級段長，18位邊境鄉（鎮、農場）黨政主要領導擔任二級段長，邊境鄉（鎮、農場）黨政領導班子、派出所、邊防站負責人擔任三級段長，“四、五、六級”段長由各抵邊村委會、村小組干部、綜治隊員等參與擔任。全縣共設置段長519 名。

普洱市孟連縣勐馬鎮黨委政府進一步細化方案，出臺《勐馬鎮黨組織書記“上一線、守卡點、執全勤”》行動方案，通過組織各級書記上一線、守卡點、執全勤，充分發揮各級黨組織書記的先鋒模范作用，引領全員參與邊境疫情防控工作。

第五，組織強邊固防突擊隊支援防控一線。為充實邊境一線疫情防控力量，省委組織部組建了6 支“強邊固防突擊隊”，由150 名抽調選派干部組成，定向支援瑞麗市、鎮康縣等6 地。2021 年7 月4 日，瑞麗第三波疫情最早在姐告暴發。7 月23 日，由省委辦公廳、省財政廳、省公安廳、省衛生健康委和昆明市選調40 名同志組成的省派“強邊固防突擊隊”支援瑞麗市疫情防控和邊境管控工作。在隨后的一年工作中，突擊隊認真履行省委組織部賦予的基層黨建、強邊固防、邊境管控、網格管理、其他工作“五項職責”，成功勝任黨建“指導員”、政策“宣教員”、執紀“監督員”、網格“助理員”、物資“調配員”“五員任務”，與黨政軍警民攜手筑起了德宏千里邊境安全屏障。

與此同時，8 個邊境州（市）和25 個邊境縣（市）也統籌轄區干部力量，選派近萬名“強邊固防突擊隊”支援邊境一線。2021 年7月17 日，普洱市首批729 名強邊固防突擊隊員奔赴4 個邊境縣的疫情防控一線。2021 年8月13 日，紅河州組建了3 支360 人的“強邊固防突擊隊”并整合了部分民兵力量，奔赴邊境一線支援疫情防控和強邊固防。此外，全省各個非邊境地區也積極支援防控一線。2022 年8 月10 日上午，文山州60 名第五批強邊固防廣南縣突擊隊奔赴富寧縣邊境一線。

第六，不斷完善四級聯防聯控網格管理機制。健全“四級網格”管理機制，讓黨員作用發揮在網格里。邊境地區全面構建“鄉鎮黨委—村級黨組織—村（居）民小組黨支部—黨員中心戶”四級聯防聯控網格體系，以村（居）民小組為網格單元，推行“五戶聯防”“十戶聯防”鄰里守望模式，將每個網格區域內的所有住戶按照相鄰每5 戶或10 戶編成一個基本單元，共同參與疫情防控和邊境管控，構建“村村是堡壘、戶戶是哨所、人人是哨兵”的群防群治工作格局。設立黨員責任區，組織黨員包片、包戶、包人，做好民意收集、矛盾化解、社會治理等工作，廣泛動員群眾、組織群眾參與一線防控。

2020 年疫情初期，云南怒江傈僳族自治州瀘水市片馬邊境派出所將疫情防控結合轄區邊境實際，創新了“四級網格+十戶聯防”機制，推動宣傳發動、監督監管、動態監測等工作的落實。德宏州芒市將黨組織建在網格上，出臺了《芒市全面實施邊境村網格化管理工作方案》，建立“29 個社區黨組織+N 個網格黨支部”，健全鄉（鎮）四級聯防聯控網格體系。把黨組織建在“卡點上”。在抵邊聯防所成立黨支部，制定執勤人員管理“正負面清單”“紅黑榜”“流動紅旗”等激勵機制，有效調動執勤人員積極性和主動性。在瑞麗，不斷深化四級網格體系，全市建立網格6900 多個，共有網格員8000 余人，全天候開展防控宣傳、生活服務、疫情隱患排查等工作。

第七，全面構建黨政軍警民立體防控體系。云南省以疫情防控為契機，整合全省防控力量。一是全面開展“物防為基礎、技防為支撐、人防為核心”的邊境立體化防控體系建設。加快推動“三防”融合實戰應用，建立省、州（市）、縣（市）、鄉（鎮）、抵邊聯防所五級邊境管控指揮調度平臺，選派公職、專職和輪值護邊員、聯防員隊伍進駐抵邊聯防所，依托物防、技防設施及時高效處置邊境地區非法出入境等違法犯罪活動，“物防、技防、人防”三位一體的邊境立體化防控格局基本形成。二是統籌全省軍、警力量支援邊境重點地區，全面加大邊境沿線巡邏防控工作力度，積極發動邊境地區群眾參與進來，全省邊境常態化投入12.8 萬余黨政軍警民力量堅守邊境一線。三是落實獎懲工作機制，對嚴格落實邊境管控、疫情防控各項措施的邊境村（寨）給予獎勵并建立強邊固防示范村，對發生漏管失控、跨境違法犯罪等問題的村（寨）實行“一票否決”，通過駐村黨政干部、公安民警等積極開展邊境地區群眾法治宣傳教育，形成了“村村是堡壘、戶戶是哨所、人人是哨兵”的良好局面。

西雙版納州先后出臺《關于加強邊境疫情防控形成軍警聯防合力的十條措施》《強化邊境管控嚴防境外疫情輸入工作措施》《瀾滄江—湄公河流域執法協調會商工作機制》和加強邊境管控五條措施，對邊境疫情防控力量進行整合，實現從邊境到城區的全路段數字化管理，做到邊境管控與疫情防控兩手抓。保山市通過實施“邊境立體化防控體系建設”項目，加強人防、物防、技防建設，將保山市邊境線分成26 段，建立協調聯動、信息報送等工作機制。同時，保山市公安局加快推進以立體化防控體系建設為主線、以大數據合成作戰為牽引的市域社會治理智治建設。

疫情防控期間，云南省委、省政府忠誠擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，全省廣大干部、群眾在省委精心部署和統一領導下，在邊境疫情防控中實現了不同行業、不同領域相融合，形成強大合力，是疫情防控多元主體協同治理的云南實踐，為維護國家安全、邊境穩定、人民安寧注入新的動力，對推進云南經濟社會高質量跨越式發展具有重要的意義。