新時期我國“大城管”體系建設的進展、問題與推進策略

余池明?唐瀟?張曉娟

“大城管”這一概念源于20世紀80年代初期。當時，國家允許農民自帶口糧到小城鎮經商，經濟繁榮的背后也帶來環境和交通秩序的臟亂差。實際工作中發現，市容環境秩序和交通秩序整治不是哪一個部門能夠解決的事情，于是探索建立城市政府牽頭、各相關部門齊抓共管的工作機制，俗稱為“大城管”工作格局。雖然城市基礎設施的運行維護和市容環境秩序一直有相關職能部門負責，但以“城市管理”為名的政府部門的形成卻是比較晚的事情，從這個意義上來說，“大城管”體制的誕生比“城市管理”部門的形成要更早。本文重點分析黨的十八以來，特別是2015年中央城市工作會議以來的“大城管”體制進展情況、存在的問題，并對未來“大城管”體系的發展趨勢進行了展望。

一、進展情況

黨的十八大以來，“大城管”體系建設主要取得了四個方面的進展。

（一） 提高領導組織體系規格

近年來，為了有效發揮城市管理統籌協調作用，不少城市提高城市管理委員會領導規格，進一步強化了城市管理的領導、組織、執行、督察、考評、獎懲工作。以廈門市為例，2020年在《廈門市城市綜合管理試點實施方案》基礎上，進一步升級了市城市綜合管理委員會及辦公室。市城管委由市委、市政府主要領導掛帥，市直相關部門和各區區委、區政府主要負責人作為成員，負責統籌推進城市綜合管理工作，主要起“把方向、出政策、作決策、解難題”作用。市城管委下設市城管辦，由市政府分管副市長兼任主任，市城管辦主要負責牽頭組織、統籌協調、監督考核等具體工作。形成了全覆蓋的“強大城管制”模式，使“大城管制”更具有權威性。2021年，廈門市頒布了《廈門經濟特區城市綜合管理條例》，以地方立法的形式明確“大城管”體制。

（二）納入地方立法，提高法定化水平

2013年3月1日實施的《武漢市城市綜合管理條例》，是我國第一部冠以“城市綜合管理”之名的地方性法規，被稱為“大城管”立法。

黨的十八大以來，省和地級以上城市（自治州首府所在城市、自治縣、經濟特區）出臺城市管理類條例共42部，是黨的十八大之前地方出臺城管條例的3倍。從黨的十八大到中央城市工作會議召開之間，地方出臺城市管理（治理）條例7部。中央城市工作會議以來，中央和各地加大了城管立法工作力度。國家住房和城鄉建設部《城市管理執法辦法》于2017年3月30日正式出臺，自2017年5月1日起實施。同時，國家住房和城鄉建設部城市管理監督局多次組織召開城市管理立法調研和座談會，研究《城市管理條例》的立法思路和要解決的問題。湖南省出臺了《城市綜合管理條例》，陜西省出臺了《城市管理綜合執法條例》，上海市修訂了《城市管理行政執法條例》。同時，37個地級以上城市（自治州首府市、經濟特區）陸續制定出臺了城市管理條例（城市綜合管理條例、城市管理行政執法條例），明確城市管理及執法的法定職責、領導體制和工作機制，地方城市管理立法取得一定進展（表1）。同時，各級城管部門積極貫徹落實中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，開展法治城管建設，廣泛開展城管領域普法教育，堅持嚴格規范公正文明執法，努力提高城市管理法治化水平。

表1 城市管理地方立法統計表

資料來源：本表由余池明統計，時間截至2012 年年底。

城市管理通過地方立法形成長效機制，提高了執法效力，提升了法定化水平，開拓了新局面，標志著我國城市管理進入了法制化軌道。

武漢城管隊員上街宣傳政策法規。武漢城管提供

（三）完善“大城管”綜合指揮平臺建設

數字化城市管理平臺的創建，是中國特色城市管理模式的重大創新，它為城市管理提供了堅強有力的技術支撐，為公眾參與城市治理搭建了互動溝通平臺。《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37號）提出，要整合信息平臺，積極推進城市管理數字化、精細化、智慧化，到2017年年底，所有市、縣都要整合形成數字化城市管理平臺。據統計，截至2019年10月，全部直轄市、省會城市建成數字化城市管理新模式，地級市建成266個，占80%；縣級市170個，占48%，縣城474個，占30%。2020年以來，國家住房和城鄉建設部推廣上海市城市運行“一網統管”經驗，數字化城市管理平臺進一步向城市運行管理服務平臺發展。

（四）加強城市綜合管理考核體系建設

中發〔2015〕37號文提出，要加強組織領導，健全考核制度，將城市管理執法工作納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部政績考核體系，推動地方黨委、政府履職盡責。

以北京市為例，其城市綜合管理考核評價體系建設一直走在全國前列。2004年，北京市東城區借助數字城管平臺，建立起了數字化城市綜合管理考評機制。2015年，北京城市執法協調辦公室牽頭制定了《北京市城市管理綜合執法“四公開、一監督”考核評價辦法（試行）》，共設非法小廣告管理、停車管理、店外經營與堆物堆料、戶外廣告與牌匾標識等9個監管事項，為城管、公安、交管、住建、衛生和市政市容等50個成員單位制定了相應的考核評價體系。2016年，北京市城市管理委員會、首都城市環境建設管理委員會辦公室掛牌成立，此后，修訂了《2017年首都環境建設管理考核評價實施細則》，形成了“1+2+10+N”的指標框架體系，建立了“月檢查、月曝光、月排名”機制和“半年組織聯合檢查、年終實施綜合考評”的工作機制。

二、存在的問題

（一）“大城管”體系不夠健全

現有城市管理體系存在整體性和系統性缺乏的問題。相當一部分城市的“大城管”高位協調機制不健全，沒有發揮統籌城市管理相關部門齊抓共管的作用。城市內部各個部門之間存在管轄范圍不明確、職能職責交叉的問題，導致各個職能部門之間相互推諉或者重復管理。在城市運行管理方面，也存在管理狀況底數不清、信息化水平不高，以及應對風險處置能力不足等問題。例如，城市地下管線有水電氣熱等8大類20余種，涉及30多個部門，互相缺乏有效協調機制，存在多頭管理或管理缺失問題。至于跨城市、跨區域的城市管理和城市治理工作，才剛剛起步，還沒有形成成熟的區域協調機制。

（二）城市管理宏觀引導缺乏有力的手段

城市管理工作整體性和系統性的缺乏，也導致各地城市管理局限于就事論事，沒有建立起長效機制，在宏觀引導方面缺乏有力的手段。首先，城市管理缺乏綜合性的上位法，造成相關工作缺乏法律依據，執法困難。其次，城市管理自上而下的督察督辦工作體系未建立，省級城市管理監督作用尚未充分發揮，沒有形成從中央到省廳再到地市的城市管理工作監督考核體系。此外，基層城市管理監督評價機制不夠完善，存在主管部門不愿監督，社區街道不便監督，組織監察部門由于專業不熟難以監督，民主和輿論的監督力度不夠等問題。

紹興市上虞區城市管家平臺。紹興城管提供

（三）缺乏全國性城市運行管理服務評價標準

大多數城市還未完全脫離傳統的城市管理模式，缺乏全國性的城市運行管理服務評價標準。具體表現在：一是評價指標不科學、不嚴謹，對于城市管理領域的各個子系統沒有建立良好的評價指標，或者隨意建立評價指標；二是評價內容不全面、不深入，沒有從各級崗位、部門、區域等進行全面評價，評價不夠到位；三是評價方法不完善，沒有形成評價規律，尚未建立階段性、實時性的評價方法；四是評價形式不科學，缺乏各部門之間的橫向或者縱向比較等。

（四）城市管理高位協調機制不夠完善

目前，城市管理高位協調機制不夠完善，管理主體從縱向各級行政主管單位到橫向各職能部門乃至各城市之間，仍存在不能合理統籌和協調的問題，從而導致管理中各種問題的出現。一是有些城市對城市管理高位協調機制建設不夠重視，有的甚至還沒有成立城市管理委員會，從而缺乏對城市管理工作的宏觀統籌。二是地方城市管理立法滯后，全國近300個地級市僅有50余個出臺了城市管理條例（城市管理綜合執法條例），已出臺的城市管理條例中也只有小部分明確了城市管理委員會的法律地位，城市管理高位協調機制的法律支撐不足。三是城市管理內卷化，強調部門管理和專業管理多，部門管理之間協調機制不健全，市政設施規劃管理統籌協調不夠，影響城市運行安全。

三、完善“大城管”管理體系建設的策略與建議

從城市管理系統性改革的角度出發，“大城管”體系建設的主要任務是構建“一委、一辦、一評價體系、一平臺、一支隊伍”，即負責統籌協調的城市管理委員會（領導小組）、日常辦事機構城市管理委員會辦公室、一套與全國文明城市和國家衛生城市測評體系相銜接的城市綜合管理與運行安全評價體系、一個“一網統管”的城市運行管理服務平臺，以及一支負責城市建設和管理領域行政執法和督查督辦的管理隊伍。這樣，就能用具體的任務目標和標準的評價體系倒逼城市轉變發展方式，實現高質量發展。同時，把“全周期管理”理念融入城市規劃、建設和運行管理全過程，構建現代化城市管理體系，增強城市管理的整體性和系統性。

武漢城管隊員向商販宣傳政策。武漢城管提供

（一）以深化改革為抓手，構建“大城管”統籌協調體系

立足系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市運行管理的重大問題進行深入研究和周密部署，系統推進城市管理各方面的工作。

從全國來看，城市綜合管理的高位協調可以分為國家級、省級和地市級。國家級協調是指中央城市管理相關部委之間建立部際聯席會議制度，或者國務院成立城市管理委員會，下設城市管理委員會辦公室，類似減災、安全、愛國衛生等領域的跨部委協調工作機制。省級協調機制是指各省與城市綜合管理相關的廳建立廳際聯席會議工作機制，協調解決跨業務主管部門的城市綜合管理實務的決策。市級協調機制即城市“大城管”體制。見表2。

表2 國家城市綜合管理協調機制

在城市層面，“大城管”體系建設的首要任務是建立健全城市管理的高位協調機制，這是解決城市管理的部門分割、條塊分割和多頭交叉管理問題的重要舉措，能進一步明晰城市管理和城市管理綜合行政執法與相關部門之間的職責界限。應該建立健全城市管理高位協調機制，并盡可能使之法定化。比如，構建城市管理委員會統籌指揮、各城市管理相關部門齊抓共管的“大城管”體制，即成立城市管理委員會（城市管理工作領導小組）負責研究制定全市城市綜合管理中長期規劃，研究決策相關重大事項，指揮協調相關重大問題，統籌部署、組織協調、督查成員單位落實相關各項工作。

從改革開放以來“大城管”體制的實踐來看，可以分為“強大城管制”和“弱大城管制”兩種類型。由城市黨委、政府主要領導擔任城市管理委員會主任、政府副秘書長以上領導擔任城市管理委員會辦公室主任的模式為“強大城管制”，能夠保證城市管理委員會高位協調機構的權威性。僅由分管市領導擔任城市管理委員會主任、城市管理局局長兼任城市管理委員會辦公室主任的模式為“弱大城管制”，往往存在覆蓋面不夠廣、協調力度不夠大等問題。從當代城市管理全覆蓋、全生命周期，以及城市運行“一網統管”的要求來看，應該采用“強大城管模式”。“大城管”體制還有必要法定化，以避免由于人事變動帶來對城市管理統籌協調重視程度時輕時重的問題。

（二）以科技創新為動力，建設城市運行管理服務平臺

著力構建集感知、分析、服務、指揮、監察為一體的智能化城市運行管理服務平臺，加強對城市管理工作的統籌協調、指揮監督和綜合評價，推進城市管理一網統管。通過部省、市縣（區）、街道、社區聯網，構建宏觀、中觀和微觀上下聯動的城市運行管理服務平臺體系，構建橫向到邊、縱向到底全覆蓋的城市網格化管理體系。將現有的數字城管平臺進行轉型升級，作為市級城市管理委員會的指揮平臺。編制匯總《城市精細化管理標準》和《城市管理指揮手冊》等文件，作為指揮調度的依據。從整合一張網、制定一套標準、完善一套機制、完善一個體系等方面入手，推動城市綜合管理能力現代化。

構建相對應的“大城管”信息平臺——城市運行管理服務平臺，將城市治理全流程統一到一個管理平臺，促進城市管理“一級指揮、兩級管理、三級監督、四級網格”工作機制落實，打造城市運行管理體系。橫向上，連接所有與城市管理相關的市直部門和國有企事業單位；縱向上，對接區級平臺，實現跨系統、跨部門、跨行業的信息共享交換，實現公共視頻資料搜集、基礎數據普查、城市綜合管理事項處置等方面的業務協同。通過高質量協調城市管理各項事務、高水平調度城市管理各方力量、高效率處置城市管理各類問題，形成問題發現、處置、監督、考評的科學閉環管理機制。

以市級綜合管理平臺為支撐，補齊地方政府城市管理的統籌短板，以高質量的城市管理工作方式，提高城市治理現代化水平。做到習近平總書記要求的“堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。”

（三） 以城市管理現代化為指向，完善城市精細化管理標準體系

標準化是現代城市管理的基本要求，也是衡量城市精細化管理的標尺。科學化、精細化、智能化是城市管理現代化的主要標志。習近平總書記提出，城市管理要像“繡花”一樣精細。推進城市管理精細化要做好標準體系建設這項基礎工作。

國家住房和城鄉建設部2020年12月印發了《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》，要求各地在該標準的指導下，進一步加大城市管理標準建設的力度。一是加強統籌協調，加快地方城市管理標準規范建設；二是由市政府以法律、法規、條例、文件等形式強力推行，為標準的實施提供制度；三是搭建相關部門的信息共享平臺與城市精細化管理標準體系查詢平臺，為標準的應用提供便利。通過標準體系建設，依法開展標準化管理，通過提高城市管理效能，不斷提升城市服務功能和城市品質。

（四）以群眾滿意為核心，建立城市運行管理服務評價體系

仿照世界銀行營商環境測評辦法，嘗試構建城市管理評價體系。根據國家、地方相關法律法規，參照全國文明城市和國家衛生城市創建標準、國家住房和城鄉建設部等部委相關行業標準和相關地方標準，制定科學合理的城市管理服務綜合評價體系，引導城市提高管理效能和服務質量。

注重從城市整體的角度考察城市運行管理水平；重視動態感知、社會感知，實時動態評價城市管理；圍繞民生問題開展評價，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。通過城市綜合管理服務平臺了解群眾投訴問題及處置情況，從干凈、整潔、有序、安全四個方面分類統計；通過第三方調查，了解社區市民公共參與、制度保障、社會感知途徑獲取的滿意度情況，以及群眾對綜合管理服務和人居環境滿意度。

（五）以提高城市文明水平為目標，構建市民文明素質提升體系

“大城管”體系不是一個封閉的系統，城市管理水平的提高很大程度上取決于市民文明素質的提升。必須始終堅持通過市民素質的提高推動城市治理水平的不斷提高。大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐，促進市民形成良好的道德素養和社會風尚，提高企業、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力；建立完善市民文明公約和市民行為規范，增強市民法治意識；加強社會誠信建設，堅持將公約引導、信用約束、法律規制相結合，以他律促自律，以法治促德治；廣泛開展城市管理志愿者服務，提高市民參與城市管理的主人翁意識和社會責任感。

總之，推進“大城管”體系建設，必須堅持管理理念、管理手段和管理模式的不斷創新，堅持黨委領導、政府統籌協調、相關部門協同齊抓共管，從而形成法制健全、標準完善、平臺和網絡高效、綜合評價考核合理、城市安全宜居和市民文明素質不斷提升的中國特色“大城管”體系。

參考文獻

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（責任編輯：榮榮）

本文系住房和城鄉建設部科學技術項目基金課題“城市管理體系化建設研究（2020-R-018）”的階段性研究成果之一。