生活垃圾處理設施運行監管模式新探索

王晰?李玉春?王麗娜

生活垃圾處理設施是城鎮環境基礎設施的重要組成部分，是推動實施生活垃圾分類制度和實現生活垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障，是推進生態文明建設的重要支撐。

《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》和新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》中提出，全面提高資源利用效率，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求。生活垃圾分類和處理設施的建設發展步入關鍵時期，提升全社會生活垃圾分類處理水平，是改善城鎮生態環境、保障人民健康的有效舉措，對推動生態文明建設實現新進步、社會文明程度得到新提高具有重要意義。堅持以人民為中心的發展思想，堅持問題導向、目標導向，圍繞打造宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市目標，《北京市“十四五”時期城市管理發展規劃》作出了“樹立城市運行綠色低碳新典范，加快資源化處理設施能力建設”的部署安排。因此，需要創新生活垃圾處理設施的監管模式，提升監管效能。

一、北京市生活垃圾處理設施發展基本情況

北京市生活垃圾處理設施發展主要經歷了從無到有、從有到全、從有到優、從優到精四個階段。

一是1994年起利用世界銀行貸款和德國政府贈款，先后建設了阿蘇衛、安定和北神樹3座衛生填埋場和南宮堆肥廠，同時配套建設了大屯、小武基和馬家樓轉運站，實現了無害化處理設施從無到有，基本解決了城區垃圾處理問題。

二是2005年各區（縣）結合自身情況，陸續建設了一批以衛生填埋場為主的生活垃圾處理設施，基本解決了全市范圍垃圾無害化處理問題。

三是2008—2019年垃圾量快速增長，同時也為達到環境保護的高要求，末端處理方式由以填埋處理為主逐步向以焚燒處理為主轉變，全市范圍內相繼建成投運了高安屯、魯家山、南宮等12座焚燒廠。

四是2020年新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》實施，隨著垃圾分類工作深入推進，廚余垃圾分出量大幅提升，末端分類處理為更好地適應垃圾分類新形勢，生化和焚燒處理設施進入技術改造提升新階段。

二、生活垃圾處理設施監管模式發展

生活垃圾處理設施的監管工作，是政府承擔生活垃圾等固體廢棄物運輸和處置的監督管理責任，隨著環衛市場化作業的普及、主要處理方式和要求的轉變、政府資金使用績效管理的需要，其監管模式也在不斷發展。

2000年北京市開始生活垃圾處理設施監管工作。二十多年來，監管重點歷經無害化、減量化和資源化正邁向智能化，相對應的監管模式歷經規范化、專業化和差異化正邁向科技化。一是初期階段，生活垃圾無害化處理剛起步，監管工作深度參與設施建設和運行，制定各處理工藝的配置標準，規范處理設施的工藝流程，以保障無害化處理效果，建立了專業化監管隊伍。二是提速階段，隨著社會發展人民生活水平不斷提高，生活垃圾總量不斷增加，環境保護要求不斷提高，生活垃圾處理設施呈現出規模大、工藝類型多、技術含量高等特點，建立了市區兩級監管體系，明確了市級主管單位、市級監管執行部門、屬地管理部門和運營企業的四方職責，加強污染物控制和安全管理監管內容。三是新風尚階段，在垃圾分類、精細治理和綠色低碳的背景下，生化和焚燒處理設施承擔更多處理任務和資源化任務，細化屬地管理部門監管工作，指導建立屬地管理的監管隊伍，實現分級分類監管，集中力量攻堅克難。

現階段的生活垃圾處理設施監管工作迎來了新形勢、新要求、新挑戰，主要體現在以下五個方面：一是運行標準要更嚴格。隨著城市發展，部分處理設施周邊逐漸被新建社區包圍，居民投訴時有發生，因人民對美好生活的向往而對居住質量有更高要求，處理設施日常運行標準需要以居民心目中的標準為目標。二是工藝管理要更精細。面對垃圾分類順利推進下廚余垃圾分出量激增的原生垃圾成分變化情況，處理設施要進行更精細化管理才能保障分類接收和處理效果。三是安全管理底氣要更充足。面對“管行業必須管安全、管行業必須管環保”的要求，行業管理部門需要引入安全生產領域的專業力量來助力專業化監管。四是指導服務要更專業。近年來處理技術飛速發展，工藝類型多、專業技術含量高、集約化和自動化程度高，需要更專業化的指導服務。五是設施總體水平要提升。現有設施完全能夠做到無害化處理、環保達標，但仍存在運行管理不精細、科技管理水平參差不齊的問題，需要補短板強弱項，更需要增后勁。

因此，2022年北京市開始研究新型常態化設施運行監管模式。立足新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局，遵循全面覆蓋、客觀公正、以人為本、鼓勵提升、動態管理的原則，轉變行業管理理念，豐富內部管理方式，創新建立以日常檢查考評和定期星級評價制度相結合的新型常態化設施運行監管模式（圖1）。

圖1 新型常態化設施運行監管模式結構

三、新型常態化設施運行監管模式

新型常態化設施運行監管模式是日常檢查考評和定期星級評價相結合而形成的一種監管模式。日常檢查考評和定期星級評價的關系是相輔相成、相得益彰的，同時又各有側重，日常檢查考評內容是以問題為導向，采取扣分制，側重發現日常運行的問題，屬于縱向對比；而定期星級評價內容是以高水平為目標，采取得分制，側重為了智能綠色提升綜合能力，屬于橫向標高，二者共同形成了“一懲一獎”的績效考核制度。

（一）生活垃圾處理設施日常檢查考評

日常檢查考評的內容包括市級主管單位和市級監管執行部門對屬地管理部門的政策落實情況的檢查考評和生活垃圾處理設施運行管理情況的檢查考評。檢查形式主要包括現場檢查和非現場監管。現場檢查通常以檢查小組的形式開展，采取聽取介紹、查閱記錄、觀察現場情況、提取運行資料和記錄等方式進行，客觀記錄現場情況包括采集影像資料和填寫檢查記錄表。非現場監管內容主要包括各類信息化系統運行、數據信息、生活垃圾處理設施運行數據和相關指標等情況。

鑒于處理設施數量多且分布較為分散的情況，為了突出監管重點，提高監管效能和減輕企業迎檢負擔，實行分級分類的差異化監管方式，針對星級高的設施，設置較低的檢查考核頻次，尤其是對已達到領先水平的設施可以做到“無求不擾”的監管狀態，更多的是通過非現場監管掌握動態和提供保障服務；而針對星級低的設施，則要增加檢查考核頻次；針對重點設施采取聯合執法檢查、專項檢查、突擊夜查、駐場監管等方式開展不定期檢查。同時，日常檢查考評與指導服務并重，開展安全領域專家“體檢式”現場評價，問診設施運行中的問題或隱患，能夠更好地指導整改提升。

（二）生活垃圾處理設施定期星級評價

生活垃圾處理設施星級劃分為五個等級，從高到低依次為五星（領先水平）、四星（優秀水平）、三星（良好水平）、二星（一般水平）和一星（較差水平）。星級劃分實行評分制，評分總分為100分，依據生活垃圾處理設施星級評價打分體系進行打分（圖2）。

圖2 生活垃圾處理設施星級評價項目及權重設置

評價程序實行申請制，屬地管理部門組織開展區域內初評工作，組織相關單位、行業專家等組成評定小組，通過聽取匯報、現場檢查、查閱資料等方式進行，初步評價星級。市級主管單位對星級初評結果三星及以上的進行復核，定期將評價結果反饋給申請單位。有條件的可邀請周邊居民代表或社會監督員參與評定過程。

星級結果實行動態調整制，申請提升星級的生活垃圾處理設施運營部門向所在屬地管理部門提交升級申請和相關證明材料，經審核后啟動星級評價工作。降級和取消星級隨時啟動，如某設施出現市民集中投訴較多并引發社會輿情、國家督察反饋重大問題、發生一般安全生產事故等情況，市級主管單位能夠按評價程序執行再評價，給予其降級或取消星級的評定結果。

星級評價結果是開展新型監管模式中差異化監管的重要依據。星級評價結果可以作為評價設施技術升級改造和綜合治理效果的依據，也能作為生活垃圾處理設施獎勵補貼資金撥付的依據。

四、新型常態化監管模式中的突破

（一）“監管思路”——打破原有思維模式

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整、準確、全面貫徹新發展理念，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，要求設施工藝運行和感官環境實現內外兼修，提升環衛行業形象。堅持系統觀念和系統管理思維，創新工作方法，對設施實施全生命周期、全方位、全社會監管模式。

（二）“監管標準”——樹立現代行業標桿

監管標準制定應具備更多視角、更寬視線和更廣視野。在行業標準規范角度基礎上增加以人民群眾所見所感為標準的角度；在工藝操作過程管理的基礎上，更注重精細化、資源化和智能化管理；在現有運行情況監管的基礎上，前延至規劃建設階段管理，盡量避免建管脫離帶來的運行過程中硬軟件不匹配問題；按照綠色低碳、集約高效、循環發展的原則，在現有循環產業園的基礎上，逐步建成一體化協同處置園區，發揮協同處置功能，促進資源能源共享、環境污染共治，實現資源合理利用、環境風險可控。

（三）“監管方式”——完善雙隨機檢查機制

采取隨機抽取檢查對象和隨機抽取檢查人員的“雙隨機檢查”方式，通過“四不兩直”的方式開展現場檢查，保證檢查時所見狀態即日常狀態，對照抽查事項清單對設施進行日常檢查，能夠精準發現問題、精準施策。

（四）“監管專業化”——充分發揮專家作用

一是建立環衛設施運行管理行業專家庫，包括環衛設施內部專家和外部專家，充分發揮城市管理研究機構的專業優勢，構建環衛設施技術交流“朋友圈”。二是定期隨機抽取內部專家對設施開展互查，互相取長補短，搭建交流平臺。三是建立安全專家評價長效機制，屬地管理部門組織所屬設施開展安全領域專家評價，守住安全運行底線。

（五）“監管技術”——信息化科技賦能

應用北京市生活垃圾精細化管理服務平臺等環衛信息管理系統，一是實現重點點位的日常非現場遠程監管，隨時查看各設施生產運行情況，彌補人工監管無法實時、全時間段覆蓋的缺陷，提高監管效率；二是部分統計數據自動生成、實時上傳，實現統計數據精準溯源，輔助決策；三是對運行故障、數據異常等情況及時警示，結合檢修計劃，及時采取物流調配措施，實現事前、事中、事后全鏈條物流調度。

（六）“監管力量”——發動社會多方監督

堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享理念，設施運營單位應主動公開運行和環境情況，通過現場信息公示屏、環境信息公開平臺、新媒體帳號等線上渠道主動宣傳，通過在環保展廳定期舉辦講座、接待公眾參觀等線下活動主動溝通，激發群眾參與積極性和主動性。重點區域推行社會監督員制度，自覺接受社會監督，努力做到未訴先辦，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，實現與周邊居民和諧共處。

五、思考與建議

（一）充分調動屬地管理部門主動性

屬地管理部門對所屬處理設施的監管工作實現了從無到有、從粗放到規范、從被動接受到主動作為的突破，但仍需加強屬地監管人員培訓，提升屬地監管質量，形成敢于管、管得住、管得好的局面。

（二）持續推進科技監管建設

科技支撐能力持續增強，環衛領域感知體系建設初具規模，實現了一定程度的科技賦能監管，但仍存在城市感知體系不完善、環衛設施科技管理水平差異大等問題。全市城市運行“一網統管”建設應充分考慮環衛設施監管科技化建設，各部門要共同研究、齊心協力裝設備、建系統、聯數據，實現精準定位需求、精準分析問題、精準施行方案，更全面更深入地實現科技賦能監管。

（三）推動運行經驗助力規劃建設

建議環衛設施規劃設計建設過程應邀請相關工藝一線運行管理專家參與，加強審查論證，有條件的可由后期運營團隊提前介入設計建設過程，充分發揮經驗作用，提升項目規劃設計建設落地水平，避免建管脫離帶來的運行問題。

（責任編輯：張秋辰）