以城市精細化治理推動中國式現代化的探索路徑

馬亞東

《城市精細化治理的北京經驗研究》 作者提供

二十一世紀以來，我國推動了全球規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率從2000年的36.22%提高到2021年的64.72%。大量的人口進入城市，創造了前所未見的經濟繁榮。快速城鎮化造成了各種城市病的凸顯和頻發，并讓城市人口膨脹、城市資源陡增，產生交通擁堵、能源緊缺、環境污染等城市問題，城鎮化進程中城市病不斷凸顯，隨之而來的城市治理問題給城市管理部門帶來了挑戰。黨的十八大以來，“加強和創新社會治理”，已經成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，城市管理進入精細化治理的新階段。黨的二十大報告提出要“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”城市已經成為新時代中國社會結構的主體部分，城市治理現代化已經成為中國式現代化的重大問題，城市治理難題亟待在精細化理論和實踐上得到雙重破解。最近出版的一本由北京城市學院首都城市環境建設研究基地湯文仙副教授等撰寫的城市治理研究著作《城市精細化治理的北京經驗研究》，正是在這一大背景下展開的研究成果，對于指導中國城市精細化治理具有較高的時代價值和學術價值。

新的歷史時期，城市治理機制從大規模城市建設轉變為建管結合、以管為重，表現在從原先的城市粗放式開發到區域整體品質提升、從不斷的集聚疊加衍生到功能疏解、從城市空間擴張到新的功能匹配上提供精細化管理與服務。近年來，一些城市先后在改革創新城市治理體制方面做了積極探索，比如網格化管理模式、數字化城管、大城管模式、民生城管等，但總的來看，對于城市治理本身而言，這些積極探索的舉措體現的就是城市精細化管理的局部內容和目標，不僅交叉而且相融，然而在實踐中仍然擺脫不了部門目標與整體目標協調不暢，缺位、錯位與越位管理共存，管理信息相對滯后，突擊式管理替代常規化管理等諸多問題和難點，改革成效仍有待客觀評價和繼續觀察。原因何在？權變意味著某一事物對其他事物的依賴，意味著有效的組織必須在其結構和外部的環境條件之間找到一種“最佳狀態”。城市治理的系統性要求城市的各種權變因素有效地協調，只有這些影響因素良性互動、協調一致，才能獲取城市治理的最佳效果。

通過對城市精細化治理的權變因素與體系的研究，經過分析，該書將治理過程中的城市治理視為一個系統組織，其在所處的外部環境和內部各種因素共同作用下，形成了“組織結構—組織目標—行為過程—行為評估”的邏輯關系，為達到城市精細化管理的要求，形成了“治理結構—治理主體—治理過程—治理對象—治理手段—治理行為—治理控制”的邏輯關系，針對該邏輯關系應分別構建“整體治理、多元治理、標準治理、網格治理、智慧治理、依法治理和績效治理”七維度的治理體系。概括而言，所謂城市精細化七維度的治理體系的分析框架就是以公眾為中心，以提升政府管理與服務效能為根本出發點，對城市治理的組織結構層級、功能等碎片化問題進行有機協調與整合，促使城市治理形成不斷從分散走向整合、從部分走向一體的整體治理的組織體系。構建一個高效的整體政府是目前深化我國精細化城市治理在體制機制上的著力點。從組織的微觀、細化和行為可實施來看，構建一套規范有效的標準體系成為城市治理精細化的具體目標，按照城市治理領域將物件、事件、制度等統統以管理標準化全覆蓋是城市治理工作精細化、制度化長效運行的具體抓手；組織行為是整體行為，不是組織成員的單體行為，以信息技術為載體的網格管理作為治理工具，從技術上克服了碎片化管理的困境，進而為城市和公民提供無縫隙的管理和服務；績效評估既能公正公平考核職能行為，又能修正過度分權帶來的弊端，是城市組織運行過程中保證精細化管理行為與效果一致性的有效環節。城市精細化七維度的治理體系高度凝練了實現精細化治理所要考慮的基本要素，初步構建了城市實施精細化治理的整體行動方向。

基于北京經驗研究城市治理，為其他城市治理提供“中國路徑”是本書研究的著眼點。為此，該書分別從市級層面城市治理的體制機制改革、區級層面城市精細化治理的改革實踐和街區層面城市精細化治理的創新探索對北京經驗進行案例剖析。該書認為，從“吹哨報到”改革，到“接訴即辦”，再到黨建引領首都基層治理現代化，重構了市區、街道等城市治理構架的管理體制和運行機制，成為以實踐為導向的超大城市治理在體制機制改革的一種新的探索，形成一批可復制、可推廣的城市治理的北京經驗。

由于城市治理呈現出的高度復雜性與高度關聯性，僅從城市管理的權變要素分析顯得有些不夠具象化。該書從城市治理的領域或熱點進行深入分析，增加對專題視角的研究，一定程度上能夠提高研究的針對性，包括黨建統領與基層治理、整體治理與統籌管理、精細化治理與組織體系、區塊鏈技術與治理賦能、績效管理與城市治理、城管執法與重心下移、城市治理與智慧城市、垃圾分類與環境治理、老干部參與社區治理等九個專題，指出目前城市治理的不足或問題，提出進一步提升城市治理的效能空間。

結合北京城市精細化治理的典型實踐經驗，以及根據該書構建的理論分析體系，按照新時代社會治理的要求，該書提出了適合我國特色的城市精細化治理發展的“中國路徑”框架。該框架指出，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，全方位貫徹落實“以人民為中心”的發展思想，在借鑒北京市在黨建引領“吹哨報到”機制和“接訴即辦”改革經驗的基礎上，注重系統性、整體性、協同性的創新實踐方法與“整體治理、多元治理、標準治理、網格治理、智慧治理、依法治理和績效治理”七維度的治理體系充分融合。加強黨建統領的城市組織體系建設，樹立“管理就是服務”的理念，以問題為導向，積極回應群眾關切的城市大小事，以“構建城市精細化治理體系”為目標，將精細化治理的要求貫穿城市工作各個環節和城市空間的各個領域，構建全民共商共建共享的協同型城市治理系統，從而為新時代破解城市治理難題提供有效路徑，為探索構建超大城市治理體系提供創新實踐的方向。

（責任編輯：榮榮）